TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

En fecha 30 de junio de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio N° 645 del 12 del mismo mes y año, anexo al cual el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, remitió cuaderno separado contentivo del amparo cautelar interpuesto conjuntamente con recurso contencioso administrativo de nulidad por la abogada MARIELA VIVENES SUCRE, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 73.585, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano HEGEL VILLALBA, venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad N° 9.642.774, contra el acto contenido en la Resolución No. 003/01/2002, de fecha 6 de febrero de 2002 dictado por la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR.

Dicha remisión se efectuó con ocasión de la consulta de ley prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por el mencionado Tribunal, el 25 de febrero de 2003, mediante la cual declaró PROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta.

El 1º de julio de 2003 se dio cuenta a la Corte, y por auto de la misma fecha, se designó Ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ a los fines del pronunciamiento sobre la consulta de Ley.

Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES

En fecha 16 de diciembre de 2002 la apoderada judicial del ciudadano HEGEL VILLALBA interpuso ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, recuso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con pretensión de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de los efectos, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 003/01/2002 de fecha 6 de febrero de 2002 dictado por la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR.

En fecha 6 de febrero de 2003, el referido Juzgado admitió la pretensión de amparo constitucional interpuesta, ordenando la apertura del cuaderno separado, a los fines de sustanciar las medidas cautelares solicitadas, así como también, la notificación de las partes y del ciudadano Fiscal General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Mediante sentencia del 25 de febrero de 2003 el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar declaró procedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta de manera conjunta con el recurso contencioso administrativo de anulación, y suspendió los efectos del acto administrativo recurrido.

En fecha 22 de mayo de 2003 el mencionado Tribunal ratificó la medida cautelar de amparo otorgada el 25 de febrero de 2003, en vista de que no se ejerció oposición a la misma.

El 12 de junio del mismo año se ordenó remitir el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a los fines de la Consulta de Ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

II
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

La apoderada judicial del accionante fundamentó su pretensión de amparo cautelar, en los siguientes términos:

Que, su representado ha venido ocupando durante más de nueve años, una parcela de terreno ubicada en la UD-262, Manzana 03, Parcela 05 en Alta Vista, Puerto Ordaz, Estado Bolívar, en la que ha desarrollado diversas actividades comerciales.

Señala, que en fecha 14 de noviembre de 2001, el Jefe de Economía Informal del Municipio Caroní, autorizó a su representado a colocar en la referida parcela cuarenta y cuatro (44) toldos para la realización de una feria comercial que se efectuó desde el 15 de noviembre hasta el 31 de diciembre del mismo año.

Que, el 30 de enero de 2002, su representado solicitó por ante el Presidente de la Junta Parroquial Universidad una prórroga para continuar el desarrollo de la actividad comercial, la cual fue otorgada hasta el día 2 de marzo de ese mismo año.

Agrega, que el 21 de enero de 2002, la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, ordenó la inmediata paralización de la obra, en virtud de que se estaba ejecutando, sin haberse notificado a la Dirección de Regulación Urbana de la misma, lo cual constituye una violación a lo establecido en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

Que, su representado solicitó a la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, la evaluación de la edificación que se encuentra sobre la parcela de terreno anteriormente identificada se ajustaba al cumplimiento de la variables urbanas, a los fines de continuar desarrollando la actividad comercial sobre la citada parcela, siendo respondida dicha solicitud mediante el acto No. R.U.N_027/2002, de fecha 1º de febrero de 2002, mediante la cual se le informó al recurrente que la parcela solicitada presenta zonificación del tipo CR-B (Comercio, oficinas y viviendas multifamiliares)

Que, en fecha 6 de febrero de 2002, la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, dictó la Resolución No. 003/01/2002, mediante la cual ordenó a su representado ciudadano HEGEL VILLALBA, la inmediata paralización y desmontaje de la edificación construida sobre la parcela de terreno, imponiéndole una sanción de multa de seiscientos cincuenta mil bolívares (Bs. 650.000,oo).

Con fundamento en lo antes expuesto, denuncia la presunta violación de la garantía constitucional referida a los derechos a la igualdad y a la no discriminación, establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la república Bolivariana de Venezuela, en virtud que la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, afirma que las edificaciones que se encuentran sobre la parcela, incumplen con las variables urbanas fundamentales; permitiendo que en otras parcelas de terreno se encuentren edificaciones similares en pleno desarrollo de su actividad comercial.

III
DE LA SENTENCIA EN CONSULTA

Mediante sentencia de fecha 25 de febrero de 2003, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, declaró PROCEDENTE la acción de amparo cautelar ejercida, fundamentando su decisión de la siguiente manera:

“Observa este Tribunal, que la parte recurrente denunció la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, porque la Resolución recurrida fue dictada en ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
(...)Considera este Tribunal que existe presunción grave de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, en vista que la autoridad municipal lo sancionó con la orden de demolición y desmontaje de los locales comerciales (...) y multa, sin mediar procedimiento alguno en el que se le permitiera ejercer e derecho a la defensa.
(...) Detecta este Tribunal, que a menos que el Municipio demuestre en el curso del proceso el cumplimiento del procedimiento previo para la sanción de demolición y multa y ante la presunción grave de omisión de procedimiento administrativo previo a la sanción, resulta procedente decretar la suspensión de los efectos del acto recurrido, mientras dure el presente juicio (...) con la advertencia que no implica suspensión de las ordenes de paralización de la construcción impuestas por el ente municipal (...)
(...) Por las razones antes expuestas este Tribunal (...) declara PROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta (...).

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir acerca de la Consulta de Ley, establecida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sobre la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 25 de febrero de 2003, mediante la cual declaró PROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar ejercida, esta Corte observa:

En su escrito libelar la parte actora sostiene, que su representado ha venido ocupando durante más de nueve años, una parcela de terreno ubicada en la UD-262, Manzana 03, Parcela 05 en Alta Vista, Puerto Ordaz, Estado Bolívar, en la que ha desarrollado diversas actividades comerciales. Que en fecha 14 de noviembre de 2001, el Jefe de Economía Informal del Municipio Caroní, lo autorizó a colocar en la referida parcela cuarenta y cuatro (44) toldos para la realización de una feria comercial que se efectuó desde el 15 de noviembre al 31 de diciembre de 2001.

Sostiene el accionante que, el 30 de enero de 2002, su representado solicitó una prórroga para continuar el desarrollo de la actividad comercial, por ante el Presidente de la Junta Parroquial Universidad, la cual fue otorgada hasta el día 2 de marzo de ese mismo año.

Ahora bien, esta Corte observa que mediante una orden de paralización, de fecha 21 de enero de 2002, la Dirección de Regulación Urbana de la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar, ordenó la inmediata paralización de la obra, en virtud de que la misma estaba siendo ejecutada sin la previa notificación de la Dirección de Regulación Urbana de la mencionada Alcaldía, violando así el artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

A su vez, en fecha 6 de febrero de 2002, la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, dictó un acto administrativo contenido en la Resolución N° 003/01/2002, mediante la cual ordenó al ciudadano HEGEL VILLALBA, la inmediata paralización y desmontaje de la edificación construida sobre la parcela de terreno, imponiéndole a la vez una sanción de multa de seiscientos cincuenta mil bolívares (Bs. 650.000,oo).

Por su parte, mediante sentencia de en fecha 25 de febrero de 2003, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, declaró procedente la pretensión de amparo constitucional ejercida, en virtud de existir la presunción grave de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la nuestra Carta Magna, debido a verificación de la omisión por parte del ente municipal, del procedimiento previo a la sanción impuesta al recurrente.

En el caso bajo examen el Tribunal A quo suspendió, a través de la pretensión de amparo cautelar, los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución No. 003/01/2002 de fecha 6 de febrero de 2002 dictado por la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR.

Ahora bien, en sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, (caso: MARVIN ENRIQUE SIERRA VELASCO Vs. MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA), emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se dispuso lo siguiente:

“(…) Es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución de amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar el periculum in mora, elemento este determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación (…)” (sic)

Esta Corte, siguiendo el criterio asentado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, esto es, la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pasa de seguidas a analizar sobre la procedencia o no de la medida cautelar de amparo solicitada, lo que implica, verificar si existe en autos, en primer lugar, el fumus boni iuris, ello con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos y garantías constitucionales que se reclaman, y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste que se determina por la sola constatación del requisito anterior, pues “la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación” (sentencia de la SPA/TSJ ya citada). En este sentido observa esta Corte lo siguiente:

Cuando la Administración dicta un acto que incide de forma directa en los intereses y derechos de los particulares, debe tener como requisito indispensable que el mismo esté precedido de un procedimiento administrativo, en el cual la parte tenga oportunidad de alegar las defensas y aportar las pruebas que considere pertinentes para la resolución del mismo y, sólo cuando éste es tramitado correctamente deberá producirse la decisión, en cuestión que por demás, sería dictada en el marco de un procedo debido tal y como lo propugna el artículo 49 del Texto Fundamental.

En este contexto, cabe destacar el criterio establecido por esta Corte mediante sentencia Nº 1.887, de fecha 18 de julio de 2002, (caso: MIRIAN BUSTAMANTE Vs. INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA), con respecto a los derechos a la defensa y al debido proceso:

“…se constituyen según el Texto Constitucional, en uno de aquellos de precitada garantía, por lo que es inviolable en todo estado y grado del proceso y cuya protección alcanza toda actuación judicial y administrativa. En los casos en que se está frente a decisiones que impongan una sanción, la instrucción de un procedimiento administrativo requiere mayor relevancia, es por ello, que la Administración está imposibilitada de la aplicación de una sanción sin la previa adopción de un procedimiento que le permita, tal como lo pauta el artículo 49 de nuestra Carta Magna, el ejercicio del derecho a ser notificado de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y los medios adecuados para ejercer su defensa.
Únicamente quedarán garantizados en la medida que se dispongan todos los medios posibles para que llegue al destinatario el conocimiento de todo aquello que debe saber para una defensa efectiva.” (sic)

En efecto, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:

“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa (...)”.

Esto implica entonces que “en todo tipo de procedimiento” donde pueda tomarse alguna decisión que afecte a cualquier persona, ésta tiene el derecho de acceder a la información, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva.

Es así que la reiterada jurisprudencia de esta Corte y del Máximo Tribunal, han establecido que el procedimiento se constituye como el más amplio sistema de garantías que procura la obtención de una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando las garantías que sean necesarias para la protección de los derechos fundamentales dentro de la relación administrativa, en procura de decisiones justas.

Por lo tanto, dentro de dichas garantías que constituyen el derecho a un debido procedimiento administrativo, encontramos el de ser oído, a tener acceso al expediente, a ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, e impugnar las decisiones administrativas, los cuales obligan a la Administración a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión. Tales garantías de rango constitucional permiten entonces que los titulares de derechos o de intereses frente a la Administración, tengan la posibilidad de defenderse participando activamente en el procedimiento y coadyuvando en la toma de decisiones y más aun en aquellos que afectan su esfera de derechos subjetivos.

Tanto en sede administrativa como judicial, la protección del derecho a la defensa y al debido procedimiento se obtiene con la sustanciación de un procedimiento en cumplimiento de los anteriores parámetros en el que se garantice al particular sus posibilidades de defensa y el empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin, pues de lo contrario el administrado se verá afectado en su derecho a la defensa y al debido proceso, no sólo cuando se transgreda el procedimiento aplicable, o se obvie alguna de sus fases esenciales, sino cuando la Administración no garantice previamente el derecho a ser oído, en virtud de esto último se le privaría al administrado de una oportunidad para exponer o demostrar lo que estime conducente a los fines de su defensa.

De esta forma, todo lo expuesto se ha traído a colación en esta oportunidad, toda vez que se consta la inexistencia de un procedimiento previo al dictamen de los Oficios que han sido dictados por la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, no verificándose en los autos que el Organismo accionado, aún actuando como Contralor haya instruido algún procedimiento que verifique la notificación de la Dirección de Regulación Urbana, lo cual constituye una violación a lo establecido en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y, menos aún se constata que el ciudadano Hegel Villalba haya tenido oportunidad de presentar sus alegatos a los fines de demostrar la situación planteada.

Todo lo anterior trae como consecuencia que en el caso presente se concluya, que la Administración presuntamente no garantizó ni el derecho a la defensa ni al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución, toda vez que aun cuando las decisiones indicadas afectan directamente los intereses del recurrente, las mismas fueron dictadas sin que mediara un procedimiento previo en el que el interesado tuviese la oportunidad de alegar y probar que los hechos argumentados por la Administración no se ajustaban a la realidad.

De manera que, siendo lo anterior esta Corte estima que al verse presuntamente vulnerados tales derechos constitucionales, queda evidenciado en el caso de marras, la constatación del “fumus boni iuris”, requisito que condiciona la procedencia de las medidas cautelares, que adaptado a las características propias de las pretensiones de amparo constitucional hace presumir la violación del derecho invocado, tal y como lo señala la sentencia consultada. Así se decide.

En lo que se refiere al “periculum in mora”, el mismo se constata por cuanto al verificarse la presunción de que un derecho constitucional ha sido conculcado, procede su restablecimiento inmediato, lo que lleva a concluir que se debe preservar la actualidad de ese derecho, ante el riesgo de que la decisión del recurso de nulidad cause un perjuicio irreparable a la parte quejosa, y en consecuencia se deben mantener suspendidos los efectos del acto administrativo impugnado, siguiendo el criterio aplicado por el Tribunal A quo, y así se declara.

En virtud de las anteriores consideraciones, observa esta Corte que el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar se encuentra ajustado a derecho. En consecuencia queda firme el fallo consultado. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley se CONFIRMA la sentencia de fecha 25 de febrero de 2003, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, mediante la cual declaró PROCEDENTE la pretensión de amparo constitucional interpuesto conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, por la abogada MARIELA VIVENES SUCRE, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano HEGEL VILLALBA, antes identificados, contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 003/01/2002, de fecha 6 de febrero de 2002 emanada de la DIRECCIÓN DE REGULACIÓN URBANA DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada, en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los días del mes de de 2003 Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta,

ANA MARIA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXP No. 03-2529
EMO/24