EXPEDIENTE N°: 03-1482
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
Mediante escrito presentado en fecha 24 de abril de 2003, por los abogados Yhajaira Isabel Castillo Aguilar y Camilo Candel Trujillo, inscritos en el inpreabogado bajo los números 87.020 y 75.351 respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil OPELINK SISTEMAS DE REDES DE DATOS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 19 de julio de 1994, bajo el número 53, Tomo 16-A-Pro, interpusieron ante esta Corte recurso contencioso administrativo de anulación por inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente solicitud de amparo cautelar, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas números SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, dictadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) en fechas 15 y 29 de noviembre de 2002 y publicadas en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela números 37.573 y 37.585 respectivamente, mediante las cuales en su artículo 1°, se designan a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como agentes de retención de dicho impuesto.
En fecha 29 de abril de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, a los fines de decidir sobre la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado. Mediante oficio de esa misma, se remitió al ciudadano Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), copia certificada del escrito contentivo del presente recurso y se solicitó la remisión del expediente administrativo del caso.
En fecha 7 de mayo de 2003, se reasignó la ponencia al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS.
En fecha 8 de mayo de 2003, se pasó el presente expediente al Magistrado ponente.
Realizado el estudio del expediente se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Los apoderados judiciales de la sociedad mercantil OPELINK SISTEMAS DE REDES DE DATOS, C.A., presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido con amparo cautelar, fundamentando su solicitud en los siguientes términos:
Señalan que “El impuesto a retener anticipadamente, según las mencionadas Providencias oscila entre un 75% a un 100% de la alícuota impositiva establecida en el artículo 62 de la Ley del IVA, produciendo así una modificación en la estructura técnica del impuesto, para la cual el SENIAT no tiene competencia, invadiendo flagrantemente la reserva legal tributaria, contenida en el artículo 317 de la Constitución de la República de Venezuela y en el parágrafo segundo del artículo 3 del Código Orgánico Tributario…”.
Indican que las providencias administrativas “…modifican estructuralmente el Impuesto al Valor Agregado pues inciden sobre las características de traslación y protraslación del tributo. (…), la potestad tributaria, en el presente caso es competencia exclusiva del poder nacional, por lo que no puede el SENIAT, aun cuando se le haya conferido por ley (creación) la administración de los tributos; pretender regular por un acto administrativo de rango sublegal, sin menor duda, una Ley que toca los derechos de los particulares”.
Sostienen que “…la estimación y el porcentaje de retención a practicarse por parte de los contribuyentes especiales es una determinación ‘forfetaria’ o presuntiva de la obligación tributaria calculada para cada período mensual en un setenta y cinco por ciento (75%) o cien por ciento (100%) de los débitos fiscales, lo cual presupone en la ratio de la supuesta norma que las empresas sólo generan créditos fiscales derivadas de costos y gastos equivalentes y hasta un veinticinco por ciento (25%) de sus ventas gravables y que generan utilidades cercanas no menores del (75%) de sus ingresos brutos, (…) la cual modifica la base de cálculo del impuesto, (…), produciendo una confiscación que con el trascurrir de los períodos de declaración y pago del impuesto hace que la contribuyente sufra los efectos del impuesto mas atrozmente…”.
Arguyen que “Al fijar y ordenar la Providencia administrativa la retención y enterramiento al Fisco Nacional, de un adelanto de impuesto, percepción ésta que posiblemente al final del período y ocurrida la compensación o deducción de los referidos créditos y débitos no se corresponda con el monto del impuesto enterado, por haberse realizado en mayor cuantía las retenciones, todo lo cual habrá producido una exacción del derecho de propiedad de nuestra representada pues ha adelantado un impuesto indebido o no causado…”.
Aducen que “…el tributo es de naturaleza confiscatoria al no permitirle obtener un margen de ganancia justo y razonable, libre o neto, después de su pago, es decir, el referido tributo y su retención anticipada en los términos y condiciones establecidos en las referidas providencias produce la exacción abrupta de una parte sustancial de la propiedad de la renta. Todo ello trae como consecuencia, la afectación del patrimonio de nuestra mandante por el adelanto en el pago del 75% sobre el impuesto…”.
Establecen que se trata de una “variación sustancial de la estructura del impuesto, pues las referidas providencias, inciden sustancialmente en la base del cálculo del impuesto, (…) dicha incidencia está representada por la modificación de la base del cálculo del impuesto, pues obliga a nuestra representada a adelantar un impuesto futuro y sin posibilidades de compensación o traslación, pues como se dijo, es muy posible que a la hora de efectuarse la determinación, no resulte cuota tributaria por pagar”.
Señalan que “…la retención a la que obliga la Providencia administrativa está divorciada del principio constitucional de capacidad contributiva, (…) ya que constituye una exacción anticipada del impuesto, ajena completamente a la realidad del contribuyente y determina en forma presuntiva sobre rangos absolutamente discrecionales y que no le están dados competencialmente a la administración”.
Indican que las providencias administrativas impugnadas establecen “…sujetos pasivos de la obligación tributaria sin fundamento legal alguno vulnerándose el principio de la legalidad, pues el Superintendente no sólo designó nuevos sujetos para la retención del impuesto sino que modificó sustancialmente la cadena y los elementos técnicos del impuesto, incurriendo así en una extralimitación de funciones y una usurpación de funciones…”.
Por último sostienen que, “…la sanción de las referidas providencias administrativas trae como consecuencia una invasión de la potestad normativa o reglamentaria atribuída al Poder Nacional, (…), que contraría el principio de Reserva Legal Tributaria, y de legalidad…”.
En este sentido y ante la violación de los derechos constitucionales de su representada, contenidos en los artículos 112, 115, 116, 316 y 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con ocasión a las Providencias Administrativas números SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, dictadas por el SENIAT, mediante la cual se designa a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como Agentes de Retención del referido impuesto, solicitó que esta Corte acuerde amparo cautelar a favor de su representada y en consecuencia suspenda los efectos de la Providencias Administrativas antes enunciadas. Asimismo solicitó que el presente recurso fuese admitido y declarado con lugar.
II
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Antes de entrar a analizar los requisitos de admisibilidad del recurso de nulidad interpuesto, considera necesario este órgano jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia, y al efecto observa que el presente recurso se ha intentado contra las Providencias Administrativas Nos. SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, dictadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), en fecha 15 y 29 de noviembre de 2002 y publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nos. 37.573 y 37.585 respectivamente, mediante las cuales establecen en su artículo 1°, a los Contribuyentes Especiales del Impuesto al Valor Agregado como Agentes de Retención de dicho impuesto.
Al respecto, es necesario precisar que esta Corte tiene atribuido el control de legalidad y constitucionalidad de los actos u omisiones emanados del ente que dictó los actos recurridos, en virtud de la competencia residual prevista en el artículo 185 ordinal 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando se trata de actos dictados en ejercicio de la potestad administrativa, de naturaleza diferente a los de contenido eminentemente tributario, tales como reparo, multas que son objeto de revisión mediante el Recurso Contencioso Tributario y los demás medios procesales previstos en el Código Orgánico Tributario, cuyo conocimiento correspondería a los órganos jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo tributario especial.
Ahora bien, a los fines de la instrucción del procedimiento interpuesto, debe esta Corte previamente establecer la naturaleza jurídica del acto administrativo impugnado, con el fin de determinar si se trata de un acto administrativo general o particular de contenido normativo o no normativo.
La doctrina ha establecido que los actos administrativos de efectos generales son actos normativos cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables, siendo contrarios a estos, los actos de efectos particulares, de contenido no normativo, y cuyos destinatarios son de acuerdo a la distinción establecida por las disposiciones contenidas en el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos: un sujeto de derecho (acto individual) o una pluralidad de ellos, caso en el cual son determinados o determinables (acto general).
Sobre este particular, la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 15 de febrero de 2001, (Caso: Luis Ismael Mendoza Morales), estableció lo siguiente:
“(…) si se tratase de un acto general de efectos generales, su carácter normativo derivaría tanto en la imposibilidad de que la acción caduque, como en la cualidad genérica de cualquier ciudadano para intentar la acción según se desprende del contenido del artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en un procedimiento especial regulado por dicho cuerpo normativo. Mientras que de concluirse que el Decreto N° 2.509 constituye un acto general de efectos particulares, la acción de impugnación sería susceptible de caducidad y requeriría el interés calificado por el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el procedimiento a seguir sería distinto del establecido para la tramitación de los actos generales de efectos generales. (…)
En tal sentido, para el momento actual existe pacífica aceptación en superar el antiguo postulado doctrinario y jurisprudencial que restringía la noción de los actos administrativos generales a aquellos actos de contenido y de rango no normativo.
Más amplia y flexiblemente, la generalidad de un acto administrativo se percibe hoy como predicable de aquellos actos que tienen un carácter o rango formal no normativo -que crean normas jurídicas abstractas o reglas de derecho- de aquellos dirigidos a un número indeterminado e indeterminable apriorísticamente de destinatarios, e inclusive, su idoneidad para ser aplicado en forma reiterada en el futuro. (…)
(…) los actos administrativos generales pueden ser de efectos particulares en atención a la formación de su calificación gramatical con fundamento en su rango formal y en su incidencia sobre un número determinado o determinable de sujetos. En otras palabras, no siempre coincide la calificación o rango formal del acto general, con la particularidad o especificidad de su contenido respecto a un número determinado o determinable de personas que reciben sus efectos.
En este proceso de captación conceptual quedó descartada la radical posición de la doctrina italiana que considera que todo acto administrativo debe referirse a una actividad concreta desarrollada por un agente administrativo, referida a casos concretos, es decir, un acto emitido en el ejercicio específico de funciones administrativas. De allí que para este sector doctrinal todo acto que emane del agente administrativo y tenga carácter general o abstracto no será un acto administrativo sino de la administración.
En el caso de autos, (…) el Decreto 2.509 (…) es efectivamente, un acto administrativo general de efectos particulares, dada su incuestionable naturaleza autorizatoria favorable a la esfera jurídico-patrimonial de una persona moral de derecho privado. (…)
En el orden de ideas expuesto, mientras que la calificación formal del acto -Decreto- alude a un acto administrativo tradicionalmente general, su causalidad y destino son los propios de un acto administrativo de efectos particulares. (…).
Asimismo, esta Corte en sentencia de fecha 15 de enero de 2003, caso: Cervecería Polar Los Cortijos, C.A., contra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, (SENIAT) Expediente N° 02-2535- determinó que la providencia impugnada respondía a la categoría de acto administrativo general de efectos particulares, y al respecto señaló:
“…en cuanto a la jerarquía del acto impugnado mediante el presente recurso, el mismo se dictó bajo la forma de providencia, usualmente empleada por órganos inferiores a los fines de emanar actos administrativos de carácter particular. No obstante, de la simple lectura del contenido del acto en cuestión puede advertirse que se trata de un acto administrativo de carácter general, ya que, concurren en él características que así lo indican; a saber: (i) el contenido normativo de sus disposiciones, las cuales han sido establecidas de forma general (…) y, en consecuencia, pasan a formar parte del ordenamiento jurídico tributario. De allí que, (ii) esta Providencia es idónea para ser aplicada en forma reiterada en el futuro, de modo tal que el cumplimiento o incumplimiento de sus disposiciones -cada vez que se verifique alguno de los supuestos fácticos previstos en ellas- no agota dicho acto, sino que, por el contrario, reafirma su existencia.
Por otra parte, los sujetos sobre los cuales recaen los efectos de la providencia recurrida, es decir, su ámbito subjetivo está constituido por todos aquellos que reciban la calificación de contribuyentes especiales por parte del SENIAT. En efecto, de conformidad con lo establecido en el REGLAMENTO SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE DEBERES FORMALES Y PAGO DE TRIBUTOS PARA DETERMINADOS SUJETOS PASIVOS CON SIMILARES CARACTERÍSTICAS, contenido en el Decreto N° 863, de fecha 27 de septiembre de 1995, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.816, de fecha 13 de octubre de 1995, la calificación de contribuyente especial es otorgada a determinados deudores tributarios, de acuerdo con criterios manejados por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT). Esta condición es notificada personalmente y, a partir de la fecha que en el acto de notificación se indique, el contribuyente queda sujeto a las normas sobre el cumplimiento de deberes formales y pago de tributos previstos en el referido Reglamento y demás leyes aplicables. Todo lo anterior, en definitiva, indica que se está en presencia de un acto administrativo general de efectos particulares, por cuanto, el mismo incide sobre un número determinable de sujetos, a saber, aquellos calificados como contribuyentes especiales por el SENIAT”.
De conformidad con el criterio fijado por medio de la sentencia señalada ut supra, el cual se ratifica en el presente fallo; la Corte determinó que las características de la Providencia impugnada, responden a la categoría de acto administrativo general de efectos particulares, ya que prevé disposiciones de contenido eminentemente normativo, cuya aplicación puede ser reiterada en el futuro, de tal forma que cada vez que se verifique alguno de los supuestos fácticos previstos en ella, no agota dicho acto, sino que, por el contrario, reafirma su existencia.
En cuanto al destinatario del acto, el destino de este viene determinado por todos aquellos sujetos que el SENIAT haya calificado como contribuyentes especiales, de manera tal que el acto incide sobre un número determinable de sujetos, quienes a los efectos de su recurribilidad les resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.
De igual forma, el anterior criterio es conteste con la decisión de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 4 de abril de 2000, (Caso: Acacio Herrera Patiño vs. Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao) la cual se pronunció en cuanto a la competencia para el conocimiento de los actos generales de efectos normativos de manera vinculante, a tenor del artículo 335 Constitucional. La Sala Constitucional en tal oportunidad señaló que, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo es el tribunal competente para conocer de los recursos de apelación ejercidos contra las sentencias emanadas de los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, que se pronuncien sobre la legalidad o inconstitucionalidad de un acto administrativo de efectos generales o de carácter normativo, emanados de los órganos estadales o municipales.
Pero por otra parte, este órgano jurisdiccional es competente para el conocimiento en primera instancia de aquellos actos administrativos, tanto de efectos particulares como generales, emanados de autoridades distintas a las dispuestas en el artículo 42, ordinales 9, 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; así como aquellos establecidos en el artículo 181 eiusdem, en su encabezado, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 185, ordinal 3 ibidem.
Es por lo anterior que, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ha conocido sobre la nulidad por razones de ilegalidad, -competencia en la actualidad ampliada por disposición del fallo de la Sala Constitucional señalado ut supra- y de acciones constitucionales de amparo, contra actos administrativos emanados por aquellos órganos tanto del Poder Público, como por Personas Jurídicas de carácter privado que dictan actos de autoridad, de los cuales corresponde su conocimiento en primera instancia, según el criterio orgánico o rationae personae y rationae materiae o en razón de la materia afín, todo ello dentro del marco competencial atribuido por la Constitución de la República Bolivariana a la jurisdicción Contencioso Administrativa en su artículo 259; (Cfr. Sentencia N° 1.340 de 17/10/00, caso: Nulidad artículo 82 Reglamento de la Universidad de Oriente; Sentencia N° 1.876 de 21/12/00, Caso: Nulidad Reglamento Bolsa de Valores de Caracas; Sentencia de 22/05/02, Caso: Nulidad Reglamento de los Tribunales Disciplinarios de la Federación Médica Venezolana y los Colegios Médicos de la República; Sentencia N° 2538 de fecha: 25/09/02, caso: Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal contra la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras; Sentencia N° 3.117, de 3/12/01, caso: Multinacional de Seguros y otros, contra Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras).
El artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le atribuye competencia a los órganos que desarrollan la función jurisdiccional en materia contenciosa administrativa, para anular los actos administrativos, generales o individuales, indistintamente de su clasificación (tal y como lo evidencia la conjunción copulativa “o”) razón por la cual, mal podría hacerse un reparto competencial distinto al establecido en la Constitución, más aun, cuando el criterio legal señalado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como de preponderante aplicación para establecer un criterio sobre la competencia es el subjetivo, es decir, rationae personae.
Las anteriores afirmaciones son compartidas por el Derecho Comparado (Gran Bretaña, España, Alemania, entre otros países), en donde la tendencia que cada día cobra mayor cuerpo apunta a establecer las mismas acciones, el mismo proceso y el mismo órgano jurisdiccional competente, para conocer del control jurisdiccional de los actos administrativos, independientemente de su clasificación, todo en virtud del proceso de armonización del Derecho Administrativo. Tal consideración ha justificado en el Derecho Comparado que en virtud de la aplicación del criterio de la especialidad y homogeneidad, se plantea un tratamiento idéntico para el control jurisdiccional de los “Actos Regulatorios”, independientemente se trate de actos de efectos generales o particulares. Estos actos regulatorios son los dictados en ejercicio de la Potestad Administrativa de control, supervisión o regulación de aquellas actividades liberalizadas y reguladas, y ellos pueden ser de carácter normativo, por delegación legislativa, lo que la doctrina y jurisprudencia denomina “delegación receptiva” o de efectos particulares, sancionatorios o que ordenan la materialización de una determinada conducta.
En razón de ello, resulta forzoso considerar que esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sea el juzgado competente para conocer de aquellos actos administrativos de efectos generales, dictados por las autoridades cuya competencia corresponda en primera instancia, que se fundamenten en razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 Constitucional, en concordancia con el artículo 185, ordinal 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Visto que el presente recurso versa sobre la nulidad de un acto administrativo general de efectos particulares emanado del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) organismo éste distinto de aquellos que integran el Ejecutivo Nacional, en los términos a que alude la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 266, numeral 5; además, que el asunto debatido en el presente caso no se refiere a la determinación o imposición de una obligación tributaria en cabeza del recurrente -caso en el cual el conocimiento del presente recurso se encontraría reservado a los tribunales con competencia en lo contencioso tributario-; y, finalmente, tomando en cuenta que el conocimiento de las acciones o recursos que puedan intentarse contra los actos generales de efectos particulares dictados por dicho Servicio Autónomo no se encuentra expresamente atribuido a ningún tribunal, considera esta Corte que, de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resulta aplicable el criterio de competencia residual previsto en el artículo 185, ordinal 3, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En consecuencia, entre los tribunales ordinarios y especiales que componen la Jurisdicción Contencioso Administrativa, puede concluirse que esta Corte resulta competente para conocer y decidir el presente recurso. Así se declara.
III
DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO INTERPUESTO
Determinada la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer del presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil OPELINK SISTEMAS DE REDES DE DATOS, C.A., contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas números SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, dictadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), en fechas 15 y 29 de noviembre de 2002 y publicadas en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela números 37.573 y 37.585 respectivamente, mediante las cuales en su artículo 1°, se designan a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como agentes de retención de dicho impuesto, pasa esta Corte, a pronunciarse acerca de la admisibilidad del mismo, para lo cual considera necesario constatar, si en el presente caso, se cumplen los requisitos procesales de admisibilidad, previstos en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Al respecto, el mencionado artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece que:
“No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:
(…Omissis…)
5. Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República; (…)”. (Subrayado de esta Corte).
Por su parte, el artículo 124 ejusdem, establece que:
“El Juzgado de Sustanciación no admitirá recurso de nulidad:
(…Omissis…)
4. Cuando concurra alguna de las circunstancias señaladas en los ordinales 1, 2, 3, 4, 6 y 7 del artículo 84 de esta Ley o en la primera parte del ordinal 5 del mismo artículo.” (Subrayado de esta Corte).
Ahora bien, del análisis de las normas legales que al respecto establece nuestro ordenamiento jurídico, se puede constatar que la ley es clara al señalar lo ineludible que resulta la verificación en autos, del documento que evidencie que la parte recurrente –sociedad mercantil OPELINK SISTEMAS DE REDES DE DATOS, C.A.- es la destinataria del acto administrativo impugnado, a los efectos de determinar la admisibilidad del recurso que contra éste se ejerza.
Ello así, de la revisión de las actas procesales que conforman el expediente, no se evidencia comunicación alguna emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), dirigida a la referida empresa, donde se constata tal como lo establece las providencias administrativas impugnadas en su artículo 1, que la misma haya sido designada contribuyente especial a los efectos de considerarse agente de retención del impuesto al valor agregado, y en consecuencia, al no existir documento alguno que demuestre efectivamente que el recurrente resulta afectado por el acto administrativo impugnado, se produce la consecuencia jurídica prevista por el legislador en casos como el de marras, esto es, la inadmisibilidad del recurso; ya que la comunicación oficial contentiva de tal acto constituye el documento indispensable a que se refiere la norma, razón por la cual resulta forzoso para esta Corte, a tenor de lo previsto en el ordinal 5° del artículo 84 y en el ordinal 4° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, declarar inadmisible el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido, y así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1.- Se declara COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por los abogados Yhajaira Isabel Castillo Aguilar y Camilo Candel Trujillo, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil OPELINK SISTEMAS DE REDES DE DATOS, C.A., contra las Providencias Administrativas números SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, dictadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) mediante la cual en el artículo 1° de ambas Providencias, se designa a los Contribuyentes Especiales del Impuesto al Valor Agregado como Agentes de Retención de dicho impuesto.
2.- INADMITE el referido recurso de nulidad.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil dos (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidente;
ANA MARÍA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/12
Voto Salvado de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz.
La Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, salva su voto por disentir de la mayoría sentenciadora en el fallo que antecede, el cual declara competente a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer de la solicitud incoada e inadmite el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, por los abogados YHAJAIRA ISABEL CASTILLO AGUILAR y CAMILO CANDEL TRUJILLO, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 87.020 y 75.351, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil “OPELINK SISTEMAS DE REDES DE DATOS C.A.”, inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 19 de julio de 1994, bajo el Nro. 53, Tomo 16-A-Pro; contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Nros. SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, suscritas por el Superintendente del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA -SENIAT-, en fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 37.573 y 37.585 de fechas 19 de noviembre y 5 de diciembre de 2002, respectivamente, mediante las cuales se designan como agentes de retención a los Contribuyentes Especiales del Impuesto al Valor Agregado.
A juicio de la disidente, dicho pronunciamiento carece de un examen prolijo, lo que implicó que el fallo adolezca de errores insalvables en el análisis de la competencia, aspecto al cual se circunscribe el voto salvado que ahora se presenta.
Establecido lo anterior, la disidente pasa a manifestar el meollo de sus diferencias respecto al criterio sostenido por la mayoría en el caso bajo examen:
Con el objeto de razonar la competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer la pretensión propuesta, en el fallo se arriba directamente a las normas residuales previstas en el artículo 185, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (véanse páginas 5 a la 10) que atribuyen competencia a esta Corte para examinar, según el criterio de la mayoría sentenciadora, lo que han denominado “actos administrativos generales de efectos particulares” emanados de autoridades distintas a las señaladas en el artículo 42, ordinales 9, 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sin haber analizado de manera clara y acertada la naturaleza jurídica de las Providencias impugnadas.
En este contexto, cabe destacar que la mayoría sentenciadora con el objeto de analizar la naturaleza jurídica de dichas Providencias, en primer lugar, señaló lo siguiente:
“(…) la doctrina ha establecido que los actos administrativos de efectos generales son actos normativos cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables, siendo contrarios a estos, los actos de efectos particulares, de contenido no normativo, y cuyos destinatarios son o un sujeto de derecho –acto individual- o una pluralidad de ellos, pero determinados o determinables, -acto general- (…)” (P.5, párrafo 4°. Resaltado de la disidente).
Asimismo, en refuerzo de lo antes expuesto citó el criterio expresado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 15 de febrero de 2001, Caso: Luis Ismael Mendoza Morales y, el fallo dictado por este Órgano Jurisdiccional en fecha 15 de enero de 2003, caso: Cervecería Polar los Cortijos, C.A., Vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaría, para finalmente concluir manifestando que:
“(…) De conformidad con el criterio fijado por medio de la sentencia señalada ut supra, el cual se ratifica en el presente fallo; la Corte determinó que las características de la Providencia Impugnada (sic), responden a la categoría de acto administrativo general de efectos particulares, ya que prevé disposiciones de contenido eminentemente normativo, cuya aplicación puede ser reiterada en el futuro, de tal forma que cada vez que se verifique alguno de los supuestos fácticos previstos en ella, no agota dicho acto, sino que por el contrario, reafirma su existencia.
En cuanto a los destinatarios del acto, los mismos vienen determinados por todos aquellos sujetos que el SENIAT haya calificado como contribuyentes especiales, de manera tal que el acto incide sobre un número determinado de sujetos, quienes a los efectos de su recurribilidad resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 121 de la Ley Orgánica d la Corte Suprema de Justicia. Así se decide” (p.7, párrafos 2 y 3 Resaltado de la disidente).
De los extractos de la sentencia objeto de disenso antes transcritos, se desprende claramente -a juicio de la disidente- que la mayoría sentenciadora incurre en cierta contradicción al efectuar el razonamiento relacionado con la naturaleza jurídica de las Providencias impugnada, toda vez que primero contrapone la naturaleza de los actos administrativos de “efectos particulares” y de “efectos generales”, de acuerdo a su carácter normativo y a la posibilidad de determinar a sus destinatarios, para luego concluir en que las Providencias Nros. SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, suscritas por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria -SENIAT- en fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, constituyen un “acto administrativo general de efectos particulares”, vale decir, general por su contenido normativo y particular porque los destinatarios de las aludidas Providencias son perfectamente determinables (“contribuyentes especiales”).
En este orden de ideas, se observa que la sentencia objeto de disenso al efectuar el análisis de la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa indicó que:
“(…) el anterior criterio es conteste con la decisión de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 4 de abril de 2000, (Caso: Acacio Herrera Patiño Vs. Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao) la cual se pronunció en cuanto a la competencia para el conocimiento de los actos generales de efectos normativos de manera vinculante, a tenor del artículo 335 Constitucional. La Sala Constitucional en tal oportunidad señaló que, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo es el tribunal competente para conocer de los recursos de apelación ejercidos contra las sentencias emanadas de los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, que se pronuncien sobre la legalidad o inconstitucionalidad de un acto administrativo de efectos generales o de carácter normativo, emanados de los órganos estadales o municipales” (Resaltado de la disidente).
Si se lee detenidamente el párrafo precedentemente transcrito, queda de relieve que la mayoría sentenciadora al dictar la sentencia objeto de disenso no tenía suficiente claridad en cuanto a la clasificación y distinción de los actos administrativos, pues cabe preguntarse si verdaderamente existe la categoría de actos generales de efectos normativos.
En orden a lo anterior, la disidente estima que, a los solos fines de fundamentar la competencia de esta Corte para la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad intentado conjuntamente con amparo constitucional, era necesario dilucidar de manera diáfana y acertada la naturaleza sustancial de las Providencias objeto de impugnación, fuera de toda consideración formal y simplista.
Desde esta perspectiva, la disidente considera necesario expresar lo siguiente:
Las Providencias impugnadas, antes identificadas, contienen un acto administrativo de naturaleza normativa, dictado por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales que lo facultan para dicha actuación. Es evidente el hecho de que los actos administrativos susceptibles de impugnación y de amparo constitucional pueden ser tanto particulares o singulares como generales. Sin embargo, en relación con los últimos de los nombrados, éstos pueden distinguirse entre actos generales normativos y el acto general que no tiene el antes señalado carácter. En lo que atañe al acto general normativo dictado por la Administración, puede tomar la forma de un Decreto, una Resolución, e incluso, puede tratarse de Órdenes, Providencias, Instrucciones y Circulares, sin excluir ciertos actos que, emanando de la Administración para surtir efectos generales, la doctrina ha denominado “actos innominados”, conformados por Normas, Pautas o Directrices.
Observa la disidente, que la nomenclatura de actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, categorización que apunta únicamente a la consideración de la determinabilidad o no de los destinatarios del acto administrativo ha sido superada por corrientes doctrinales y académicas de avanzada, por cuanto la categorización del acto administrativo como expresión de la “voluntad” de la Administración refiere a la posibilidad de que la consecuencia jurídica contenida en el acto, sea aplicable cada vez que se configure el supuesto de hecho previsto en la norma; o bien, constituir un acto de simple concreción jurídica, en el cual se aplican o ejecutan normas de superior jerarquía, agotándose y desapareciendo del mundo jurídico al surtir los efectos a los cuales se encuentra destinado, sin que sea susceptible de ulterior reaplicación. A la posibilidad del acto administrativo para ser aplicable a cualquier administrado que se encuentre en la situación de hecho regulada, tantas veces como dicha situación se presente, se le denomina abstracción. A la situación opuesta, es decir, la de ser susceptible de ser aplicado sólo una vez y desaparecer del mundo jurídico, se le denomina concreción.
De lo anterior se colige que la cualidad de concretizar o aplicar normas o, por el contrario, el carácter abstracto que ostente el acto administrativo, son los elementos sustanciales para categorizar dicho acto en normativo o en no normativo, especies a las que intentaron acercarse –de manera poco feliz- las denominaciones actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, aparentemente acogidas en nuestra Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La doctrina actual ha rechazado contundentemente que el criterio calificador deba centrarse en inquirir sobre la determinabilidad de los destinatarios del acto administrativo o, contrariamente, en su indeterminabilidad, en atención al criterio de que los actos administrativos pueden ir referidos a regular ciertos sectores especiales de administrados, que por sus cualidades o características especiales, son más o menos susceptibles de determinación, sin que esto prejuzgue sobre su naturaleza normativa.
A manera de ejemplificación, cabe traer a colación lo que sucede con el Reglamento de la Ley de Abogados, entre muchos otros casos similares. Este cuerpo normativo de carácter sublegal fue dictado por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y se encuentra dirigido a un gremio de profesionales perfectamente determinable por ser obligatoria la Colegiación para poder ejercer lícitamente la profesión de Abogado. De lo anterior se evidencia meridianamente el carácter abstracto de un Reglamento, vale decir, que su aplicabilidad no se agota en una sola aplicación, ni se ve desvirtuada por la circunstancia de que los destinatarios del acto sean perfectamente determinables. Dicho acto administrativo normativo, contenido en el mencionado Reglamento, se aplicará cada vez que un Abogado o Institución Gremial configure alguno de los supuestos de hecho en ella regulados.
En un fallo del 23 de enero de 1986, la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, después de haber recibido las correcciones efectuadas por los accionantes a solicitud de la misma Corte, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley rectora de la acción de amparo, declaró inadmisible el amparo constitucional interpuesto, admitió la acción principal -acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad- y redujo los lapsos procesales. La Sala arguyó razonamientos similares a los invocados hoy por la disidente, y después de esclarecer el procedimiento y la competencia en los casos de amparo contra norma, de acuerdo a lo antes expresado, pasó a determinar cuándo un acto es normativo y cuándo no lo es. Sobre el particular se pronunció de la siguiente manera:
“La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad. El carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo sí prevé un supuesto hipotético en el cual se subsumen teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico que establece’. (Fallo citado por Rondón de Sansó, Hildegard en “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, Editorial Arte, Caracas 1994, pp. 226-227. Resaltado de la disidente).
Ahora bien, a juicio de quien disiente, en el acto administrativo contenido en las Providencias emanadas del SENIAT Nros. SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 37.573 y 37.585 de fechas 19 de noviembre y 5 de diciembre de 2002, respectivamente, mediante las cuales se le dio a los Contribuyentes Especiales el carácter de agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, se reguló el procedimiento mediante el cual se realizarían las retenciones de dicho impuesto a los contribuyentes ordinarios y se procedería a enterarlo al Fisco Dicho acto consiste prima facie en un típico acto administrativo de carácter regulatorio normativo destinado a establecer un procedimiento de recaudación, susceptible de ser aplicado mientras no sea derogado y sin que se agote la permanencia jurídica del acto con una sola aplicación. Todo ello en ejercicio de las competencias que en materia de administración tributaria tiene atribuidas el SENIAT, de acuerdo a la previsiones establecidas en el Código Orgánico Tributario y la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en concordancia con el artículo 11 de la Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado.
En armonía con el razonamiento expuesto, se observa, que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el numeral 5 del artículo 266, dispone que:
“Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
(…)
5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente” (Resaltado de la disidente).
De acuerdo a la disposición antes transcrita, a juicio de la disidente, la competencia para conocer la nulidad del acto administrativo objeto de impugnación está expresamente atribuida al Tribunal Supremo de Justicia.
Adicionalmente, en concordancia con dicha previsión, se encuentra el contenido del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la parte in fine del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y el numeral 10 del artículo 42 eiusdem, que atribuyen la competencia para conocer recursos como el de autos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, criterio éste que ha sostenido dicha Sala de manera reiterada en cuanto a la competencia para controlar los actos administrativos emanados de las altas autoridades del Ejecutivo Nacional, tal como lo es el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, órgano de carácter nacional que conforma la más alta autoridad en materia tributaria en nuestro país, conforme al artículo 317 de nuestra Carta Magna, la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria y el Código Orgánico Tributario.
En correspondencia con todo lo anteriormente expuesto, es criterio de quien disiente, que esta Corte no es el Órgano Jurisdiccional competente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional contra actos administrativos de carácter normativo, como los contenidos en las Providencias Administrativas Nros. SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, dictadas por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, de fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, publicadas en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 37.573 y 37.585 de fechas 19 de noviembre y 5 de diciembre de 2002, respectivamente, sino que el Órgano competente para conocer es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en razón de lo cual ha debido esta Corte declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la causa a nuestro Máximo Tribunal.
Por otra parte, la disidente considera oportuno advertir que en el caso sub examine, la mayoría sentenciadora declaró a esta Corte competente para conocer la causa e inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, a sabiendas de la existencia de una decisión de la mencionada Sala, de fecha 13 de febrero de 2003, mediante la cual se ordenó a este Órgano Jurisdiccional la remisión del expediente Nro. 02-2535, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad, ejercido por los apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil Cervecería Polar Los Cortijos, C.A., contra la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, dictada por la Superintendencia Nacional Tributaria de Administración Aduanera y Tributaria, de fecha 19 de noviembre de 2002, a fin de realizar un estudio minucioso para pronunciarse sobre el avocamiento solicitado por los apoderados judiciales de la Autoridad Tributaria, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
De esta manera, para la fecha en que se presenta este voto salvado, resulta posible que la Sala Político Administrativa se avoque al conocimiento de la causa indicada, si surge de los autos que en dicho caso se encuentra involucrado el interés público, la existencia de una manifiesta injusticia, o sea evidente un error jurídico o desorden procedimental que motiven el despojo de la competencia para conocer la causa a esta Corte, a favor de dicha Sala.
En vista de lo expuesto, lo conducente o recomendable era la abstención de esta Corte para seguir realizando pronunciamiento alguno sobre la causa, remitiéndola ex officio a la Sala Político Administrativa a los fines de ampliar el estudio previo que allí se realiza sobre la situación jurídica planteada y su justificación para el avocamiento solicitado, en aras de la colaboración interorgánica que debe existir entre los diversos órganos del Poder Público. Máxime cuando, en el presente caso, el interés relevante del Estado respecto a la recaudación de los Tributos es incontestable, referido como se encuentra a la preservación de la recaudación tributaria para la elaboración del Presupuesto Público.
De acuerdo a todas las consideraciones antes expuestas, las cuales evidencian que la mayoría decisora erró al considerar la naturaleza de las Providencias Administrativas impugnadas, catalogándola como un acto administrativo general de efectos particulares, teniendo más bien dichas Providencias una incuestionable naturaleza normativa dictada por la más alta Autoridad en materia específicamente Tributaria, ha debido declararse incompetente esta Corte para conocer, y declinar en la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal.
En los términos que anteceden, se deja expuesto el criterio de la disidente frente a la mayoría sentenciadora.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Disidente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. 03-1482
EMO/ 04
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