MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 14 de febrero de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio Nro. 137 del 15 de enero del mismo año, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, solicitud de “medida cautelar innominada” de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y; subsidiariamente, solicitud de pago de prestaciones sociales por las abogadas NAILA Y. MARIN C. y MARTHA B. GONZALEZ inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nros. 63.995 y 56.459, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana EDITZA DEL CARMEN BRICEÑO SALAS, venezolana, mayor de edad y portadora de la cédula de identidad Nro. 9.313.204, contra el acto administrativo de “destitución” contenido en la Circular sin número de fecha 17 de enero de 2001, suscrita por el ciudadano OCTAVIANO DE JESÚS MEJÍA ANDARA, en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por el abogado RAMÓN HUMBERTO HERNÁNDEZ CAMACHO, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 8.093, actuando con el carácter de Procurador General del Estado Trujillo, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 6 de marzo de 2002, la cual declaró con lugar la querella interpuesta.
El 18 de febrero de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esta misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 13 de marzo del mismo año, la abogada YASMIN MOLINA SUAREZ inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 73.113, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General del Estado Trujillo, presentó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En esa misma fecha, comenzó la relación de la causa.
En fecha 27 del mismo mes y año, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 8 de abril de 2003, sin que las partes consignasen Escrito de Promoción de Pruebas.
Mediante auto del 9 de abril de 2003, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviese lugar el Acto de Informes.
El 13 de mayo de 2003, oportunidad fijada para que tuviese lugar el Acto de Informes, este Órgano Jurisdiccional dejó constancia de la comparecencia del ciudadano Procurador General del Estado Trujillo, quien consignó su respectivo Escrito. En esa misma fecha la Corte dijo “Vistos”.
En fecha 14 de mayo de 2003 se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ESCRITO LIBELAR
El 1º de marzo de 2001 las apoderadas judiciales de la ciudadana EDITZA DEL CARMEN BRICEÑO SALAS, ya identificada, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, solicitud de “medida cautelar innominada” de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y; subsidiariamente, solicitud de pago de prestaciones sociales, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, contra el acto administrativo contenido en la Circular sin número de fecha 17 de enero de 2001, dictada por el ciudadano OCTAVIANO DE JESÚS MEJÍA ANDARA, en su condición de Director de Infraestructura de la Gobernación del Estado Trujillo, mediante la cual se le notificó a la mencionada ciudadana que había sido destituida del cargo que venía desempeñando como “Secretaria II” en la Dirección de Obras Públicas del mencionado Estado desde el 1º de octubre de 1986, en los términos siguientes:
Que su representada es funcionaria de carrera de conformidad con lo establecido en los artículos 1 y 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo.
Adujeron, que el acto administrativo impugnado se fundamentó en la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, cuyo artículo 14 no se corresponde con ninguna de las causales de destitución, razón por la cual -afirman- “no hay una relación sucinta entre el hecho y el derecho invocado”, máxime cuando el artículo 47 del referido Instrumento Legal atribuye a la Dirección de Infraestructura las mismas funciones y actividades que ejercía la Dirección de Obras Públicas de dicho ente estadal, de lo cual se deduce -a decir de las apoderadas accionantes- que el primero de los Órganos mencionados debía absorber al personal adscrito al segundo.
Señalaron, que sin perjuicio del anterior alegato la Ley especial debe aplicarse con preferencia, esto es, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo y la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en perfecta concordancia con lo preceptuado en nuestra Carta Magna.
Denunciaron la violación de los derechos constitucionales de su representada a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la destitución de ésta no se efectuó de conformidad con el procedimiento previsto en los artículos 74 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo y 107 y siguientes de su Reglamento. Asimismo, alegaron como corolario de lo anterior, la lesión del derecho constitucional de su mandante al trabajo, previsto en los artículos 87 y 89 de nuestra Carta Magna.
En igual sentido, señalaron que la Administración Estadal conculcó el derecho de su representada a la estabilidad laboral e incurrió en el vicio de abuso de poder, establecidos en los artículos 93 y 139, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Indicaron, que la Gobernación del Estado Trujillo dictó el acto administrativo objeto de impugnación a través de la figura de la “Circular”, en lugar de la “Providencia Administrativa” (…), que era lo conducente “a tenor de lo establecido en los Artículos 110 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con los artículos 107 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo”.
Por otra parte, expresaron que el pago de las prestaciones sociales no es un acto discrecional sujeto a la posible obtención del financiamiento, sino que es susceptible de exigibilidad inmediata, por mandato del artículo 92 del Texto Fundamental; y, advirtieron que en caso de que la Administración alegase la inexistencia de disponibilidad presupuestaria, pudiese estar eventualmente incursa en sanciones de naturaleza administrativa, civil y penal, de acuerdo con lo establecido en los artículos 43, 72 y 74 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.
En refuerzo a lo antes expuesto, agregaron que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de inmotivación, por cuanto no expresa sucintamente los hechos y razones que tuvo el Órgano querellante para proceder a la destitución de su poderdante, aunado a que la base legal utilizada no se corresponde con las causales previstas para ello en el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo.
Adicionalmente, arguyeron que la notificación del acto administrativo recurrido fue defectuosa, pues no se realizó en cumplimiento con los extremos al efecto establecidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Expusieron, que el acto administrativo en cuestión se encuentra viciado de nulidad absoluta a tenor de lo pautado en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al haber sido dictado por una autoridad incompetente, tal como lo establece el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, pues la autoridad competente para hacerlo era el Gobernador del Estado y los Prefectos del Distrito, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6 y 45 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo y, que “en el supuesto negado de que se hubiese actuado por delegación, debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia (artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)”.
Afirmaron, que la nulidad absoluta del acto administrativo in comento deviene como consecuencia de la violación de los derechos constitucionales antes aludidos y de la ausencia total del procedimiento legalmente establecido, lo cual -a decir de los apoderados del accionante- lo convierte en un acto de imposible e ilegal ejecución.
Por las razones antes expuestas, solicitaron como medida cautelar innominada:
“a) La suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo establecido en los artículos 585, 588 Parágrafo Primero y 601 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y por consiguiente se restituya en el ejercicio de sus funciones a nuestra poderdante, así como la cancelación de los sueldos dejados de percibir desde el 01/01/01 y los demás conceptos derivados del régimen funcionarial.
b) La declaratoria de urgencia y reducción de los plazos legales, a tenor de lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión vinculante de fecha 01/02/00, en el expediente Nº 00-00-10, en el juicio de José A. Mejía y José Sánchez V” (Resaltado de la parte accionante).
Asimismo, solicitaron que se declare en primer lugar, procedente la pretensión de amparo cautelar y, en consecuencia, se reincorpore a su representada al cargo que desempeñaba en el ente querellado y; en segundo lugar, la nulidad del acto administrativo impugnado, con el pago los sueldos dejados de percibir y demás beneficios laborales desde la fecha de su ilegal destitución, hasta que se produzca su efectiva reincorporación a dicho cargo, con la respectiva indexación.
Finalmente, solicitaron subsidiariamente el pago de las prestaciones sociales y lo intereses de mora correspondientes desde la fecha de la destitución de su representada, de conformidad con lo previsto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 6 de marzo de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“(…) Es de hacer notar que el acto de ‘Destitución’ de la parte recurrente, es ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de actos administrativos; en efecto, violó el debido proceso y el derecho a la asistencia jurídica, simplemente por que (sic) no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto, configurándose la nulidad absoluta prevista en los ordinales 1ro y 4to del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, bien por violación expresa de normas constitucionales y legales, bien por ausencia total y absoluta de procedimiento; pero además, fue dictado por funcionario incompetente para ello, ya que la suma administración y disposición de los asuntos de Gobierno, son de la competencia exclusiva y excluyente del Gobernador del estado y por consiguiente el acto administrativo Circular S/N de fecha 17/01/01, es nulo de nulidad absoluta, al ser dictado por funcionario incompetente para ello, como lo es Arquitecto OCTAVIANO DE JESÚS MEJIA ANDARA, quien en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA, ni siquiera alegó actuar por Delegación de Funciones o Firma del Gobernador del Estado Trujillo.
Para reforzar la anterior tesis, este tribunal trae a colación diversos fallos tanto de la Sala Político Administrativo (sic) como de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que arrojan luz sobre el punto:
(…)
Por otra parte, al analizar exitosamente la incompetencia del órgano que dictó el acto administrativo, hace innecesario el análisis del resto del material probatorio, por cuanto nada que se pruebe podrá cambiar la aludida incompetencia y así se decide.
(…)
En el sublite, el acto de destitución del recurrente fue hecho por un funcionario totalmente incompetente, cual quedó demostrado, no hubo un procedimiento de destitución, como lo demuestra la no existencia de los antecedentes administrativos que fueron solicitados por este tribunal oportunamente y el acto declara un objeto de ilegal ejecución (…).
Es decir, que con los actos administrativos de destitución se pretendió efectuar una reorganización administrativa al margen de la Ley de Carrera Administrativa, lo que es un objeto de ilegal ejecución, por consistir en un FRAUDE A LA LEY, entendido este, como la alineación de la finalidad de la norma para lograr u obtener la aplicación de otra norma, que no correspondiéndonos, pretendemos se nos aplique con el objeto de burlar la primera, lo cual ha establecido este juzgador en anteriores oportunidades.
Hasta aquí hemos analizado el objeto directo de la desviación de poder y para el nivel secundario, se observa que es evidente la intención del Gobernador del Estado de eludir la normativa de reorganización Administrativa, prevista en la Ley de Carrera Administrativa Nacional y su Reglamento General, ya que dicha entidad Federal, en lugar de ceñirse a las normas legales sobre la materia, dictó una legislación autonómica, que pretende desconocer la existencia de los empleados públicos y sus respectivas relaciones estatutarias, dado que primero, el Gobernador derogó una serie de institutos y caído en cuenta del desafuero, la Comisión Legislativa decretó la Ley que acompañó la Procuradora del Estado, que no tomó en cuenta al personal de los entes suprimidos, por lo que se evidencia que la actuación administrativa fue más allá de la simple cuestión de mérito, cual anteriormente lo dictaminó este tribunal, sino que pretendió burlar los derechos funcionariales consagrados constitucionalmente en los artículos 144 y siguientes, en concordancia con las competencias nacionales previstas en el artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que es de la competencia nacional legislar sobre la materia de empleos de Carrera, en virtud del fin social que persigue la estabilidad absoluta de la Carrera y la pretensión del empleado público de obtener una jubilación, materias estas, que no pueden ser dejadas como en el pasado al arbitrio de las Cámaras Municipales ni a los Consejos Legislativos, sino que es materia privativa del poder nacional.
Y por esta razón, las autoridades del Estado Trujillo, están incursas en el nivel secundario de la desviación o abuso de poder y sobre esta base se declara nulo el acto de destitución del recurrente y así se decide.
(…)
DECLARA LA NULIDAD del acto administrativo de destitución de la recurrente (…) por lo cual se ordena reincorporarla a su cargo de (...) SECRETARIA II, o a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama el Ejecutivo Trujillano, (…) y por vía de consecuencia, se ordena pagarle al recurrente lo salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual se le destituyó u otro de similar jerarquía, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 17/01/01 hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo y así se decide” (Resaltado del Juzgado A quo).
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 13 de marzo de 2003, la abogada YASMIN MOLINA SUARÉZ, ya identificada, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General del Estado Trujillo, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en el cual señaló lo siguiente:
Que el Sentenciador de Primera Instancia concedió más allá de lo pedido, al haber ordenado la reincorporación de la querellante al cargo de “Secretaria II” o a otro de igual jerarquía en el organigrama del Ejecutivo del Estado Trujillo, razón por la cual -a decir de la Sustituta del Procurador General del referido Estado- se configuró el vicio de ultrapetita y, por ende el vicio de incongruencia de la sentencia.
Por las razones precedentemente expuestas, solicitó que se declare con lugar la apelación ejercida y en consecuencia se revoque la sentencia dictada por el Juzgado A quo, la cual declaró con lugar la querella interpuesta.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por el abogado RAMÓN HUMBERTO HERNÁNDEZ CAMACHO, ya identificado, actuando con el carácter de Procurador General del Estado Trujillo, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 6 de marzo de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta y, a tal efecto observa lo siguiente:
Denunció la Sustituta del Procurador General del Estado Trujillo en su Escrito de Fundamentación de la Apelación, que la sentencia recurrida adolece del vicio de ultrapetita y consecuencialmente del vicio de incongruencia, toda vez que -según afirmó- el Juzgado A quo concedió más allá de lo pedido, al ordenar la reincorporación de la querellante al cargo de “Secretaria II” o a otro de igual jerarquía en el organigrama del Ejecutivo del Estado Trujillo.
Al respecto, el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil establece lo siguiente:
“(…) Toda sentencia debe contener:
(…) Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia”.
Sobre el alcance e interpretación del la norma parcialmente transcrita, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 6 de julio de 2000, caso: María Dolores Matos de Di Marino Vs. Filoreto Di Marino Salerno y Beatriz Salerno de Di Marino, señaló lo siguiente:
“(…) Dispone el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, que la sentencia debe contener, entre otros requisitos, decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello, con la finalidad de que los pronunciamientos emanados de los órganos encargados de administrar justicia, sean congruentes con la demanda y su contestación, actuaciones que delimitan el problema judicial debatido entre las partes.
Sin embargo, la doctrina de la Sala, atemperando la rigidez de la norma en comento, ha señalado, que además de los argumentos contenidos en la actuación señalada supra, deben analizarse también, los alegatos que las partes expongan en los respectivos escritos de informes; ahora bien en este punto es necesario aclarar, que ellos deben ser determinantes y esenciales al grado de influir en la decisión a tomar. Todo en aras de que el sentenciador se pronuncie sobre todo lo alegado y sólo sobre lo alegado, so pena de contravenir, si no lo hiciere, lo dispuesto en los artículos 12, 15 y 243 ordinal 5° de la Ley Adjetiva Civil, incurriendo de esta manera en el vicio de incongruencia. De lo expuesto, es necesario concluir, sin que ello signifique restarle importancia al acto de informes, que no todos los alegatos esgrimidos en dicho escrito son de obligatorio análisis para el Juez, ya que sí las defensas contenidas en el mismo son sólo una síntesis de los hechos acaecidos en el proceso, tales dichos no son vinculantes para el juez. En cambio, cuando en estos escritos se formulen peticiones, alegatos o defensas que, aunque no aparezcan contenidas en la demanda o en su contestación, pudieran tener una influencia determinante en las resultas del proceso, como serían los referidos a la confesión ficta, reposición de la causa u otras similares, si es deber del sentenciador pronunciarse sobre los mismos.
Sobre el vicio de incongruencia, abundante y reiterada la doctrina de la Sala, ha sostenido:
‘El vicio de incongruencia negativa se configura cuando el juez deja de considerar argumentos de hecho en los cuales se fundamentan las pretensiones de las partes. Así lo ha expresado la Sala en innumerables fallos. Sobre el punto a dicho:
El requisito intrínseco del fallo previsto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, impone al juez el deber de dictar decisión congruente con la pretensión deducida y con las excepciones y defensas opuestas por las partes. De esta regla emergen dos deberes fundamentales para el juez, a saber: 1) El de pronunciarse sólo sobre lo alegado por las partes y 2) El de decidir sobre todo lo alegado; en el entendido de que los argumentos de las partes sobre los cuales recae el señalado deber de pronunciamiento del juez, están circunscritos a la demanda y contestación, salvo los alegatos fundamentales sobre la suerte del proceso, que las partes produzcan en sus respectivos informes. Al respecto, la Sala ha establecido lo siguiente:
El principio de exhaustividad de la sentencia, impone a los jueces el deber de examinar todos los alegatos formulados por las partes, para así cumplir con el otro principio de decidir sobre todo lo alegado’ ” (subrayado de este Órgano Jurisdiccional).
En igual sentido, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia N° 1.627 de fecha 7 de diciembre de 2000, caso: Mirian Teresa Acosta Vs. Ministerio de Energía y Minas, sostuvo lo siguiente:
“(…) Respecto a este vicio de incongruencia, la Sala de Casación Civil de la hoy extinta Corte Suprema de Justicia, expresó, en reiterada doctrina (entre otras, Sentencia del 2 de junio de 1999, juicio de Savirán, C.A. contra Knox Chang Cheng), lo siguiente:
‘Que la incongruencia negativa, resulta del no pronunciamiento por parte del juez sobre aquellos elementos de hecho que materialmente forman el problema judicial debatido, conforme a los términos en que se explanó la pretensión y la contradicción. La incongruencia es la diferencia entre lo pretendido y contradicho materialmente por las partes, y lo resuelto por el sentenciador, en el contenido y alcance del dispositivo del fallo.
La regla del ordinal 5° del Artículo 243 del Código de Procedimiento Civil contiene el principio doctrinario de ‘exhauistividad’, que obliga al juez a considerar y a resolver todas y cada una de la alegaciones y defensas de las partes que viene a constituir el problema judicial debatido que el juez debe resolver, cuya infracción conduce a una omisión de pronunciamiento.
El principio de congruencia, en nuestro derecho procesal, está relacionado con el problema debatido entre las partes (thema decidendum), del cual emergen dos reglas: a) decidir sólo sobre lo alegado y b) decidir sobre todo lo alegado.
Igualmente ha señalado esta Sala de Casación Civil que una decisión es expresa, cuando no contiene implícitos ni sobreentendidos; positiva, cuando es cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y precisa cuando no da lugar a dudas ni incertidumbres, insuficiencia ni ambigüedades (Sentencia de la Sala de Casación Civil de fecha 22 de mayo de 1996, caso: Agrícola La Quirancha; así mismo, en igual sentido, sentencia del 2 de junio de 1999)” (subrayado de este Órgano Jurisdiccional).
Ahora bien, por cuanto en la denuncia que se examina, la Sustituta del Procurador General del Estado Trujillo señaló, que la sentencia recurrida adolecía del vicio de incongruencia, calificando dicho vicio como “ultrapetita”, resulta necesario traer a colación el criterio sostenido reiteradamente por la jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal y de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, según el cual la incongruencia adopta de manera esencial dos modalidades y tres aspectos a saber:
La modalidad denominada incongruencia positiva, que se produce cuando el juez extiende su decisión más allá de los límites del problema judicial que fue sometido a su consideración; en la cual se incluyen como aspectos de la misma, a los vicios de ultrapetita, esto es, cuando se concede más de lo pedido, o se pronuncia sobre una cosa no demandada; y de extrapetita, cuando se otorga algo distinto de lo pedido. En lo que atañe a la otra modalidad, denominada incongruencia negativa, debe señalarse que la misma supone la omisión por parte del juez, del debido pronunciamiento sobre algunos de los términos del problema judicial, teniendo como aspecto fundamental el supuesto de citrapetita, es decir, cuando se deja de resolver algo pedido u excepcionado.
Asentado lo anterior, y en atención a los criterios Jurisprudenciales antes citados, esta Corte pasa a determinar si en el caso sub examine el Juzgado A quo al dictar el fallo apelado incurrió o no en el vicio de incongruencia positiva de la sentencia y con ello en el vicio de ultrapetita y, en tal sentido observa que:
En el texto del fallo recurrido, el Juzgador declaró la nulidad del acto administrativo de destitución de la recurrente, ordenó su reincorporación al cargo de “Secretaria II”, “o a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama del Ejecutivo Trujillano, (…) y por vía de consecuencia, se ordena pagarle al recurrente (sic) los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual se le destituyó u otro de similar jerarquía, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 17/01/01 hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo y así se decide” (folio 120 del expediente judicial).
En conexión con lo anterior, es menester reflexionar en torno los poderes del Juez contencioso administrativo, a quien le está dado determinar, de conformidad con la Ley, la declaratoria de contrariedad a derecho que conduce a la anulación o nulidad del acto administrativo de que se trate, según la entidad del vicio (nulidad absoluta o relativa). Así pues, al declararse la nulidad de un acto administrativo, caben otras pretensiones de condena, así como el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, mediante ordenes de hacer y prohibiciones a la Administración.
Tal restablecimiento, como poder del Juez contencioso administrativo, se encuentra previsto en los artículos 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, tiene asidero en la plenitud de la función jurisdiccional de los Tribunales Contencioso Administrativos, la cual, en modo alguno, se limita únicamente al aspecto declarativo de la nulidad de las decisiones administrativas que a su juicio resulten contrarias a derecho, por tanto, el juez podrá ordenar lo conducente al restablecimiento de la situación jurídica lesionada, porque así lo exige la efectividad de la tutela judicial que la Constitución garantiza.
En este orden de ideas, es criterio reiterado tanto de esta Corte como de la doctrina, que el Juez Contencioso Administrativo goza de poderes inquisitivos que le permiten dar una amplia interpretación al principio de sujeción, a lo alegado y probado por las partes, pues según el principio dispositivo contenido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, es el juez quien sabe el derecho y es él quien debe velar por la legalidad, sin poder modificar los hechos, lo cual constituye a su vez el límite a los poderes inquisitivos del Juez contencioso.
Como corolario a lo anterior, el hecho de que el Juez contencioso no pueda modificar los hechos planteados en la litis no es óbice para que pueda analizar cuáles son las normas de derecho aplicables a estos supuestos de hecho y subsumirlos en las mismas, lo cual no implica que en la determinación de tales normas deba ceñirse concretamente a aquellas que las partes alegan.
En tal sentido, el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece lo siguiente:
“La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa” (subrayado y negritas de esta Corte).
A mayor abundamiento, es impretermitible destacar, que del contenido de la norma precedentemente transcrita, se colige que el juez contencioso administrativo, en su función de lograr el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la Administración, cuenta con las más amplias potestades, que le permiten ir más allá de lo planteado por las partes en el proceso.
En el presente caso, el Sentenciador de Instancia declaró la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución, al comprobar que dicho acto se encontraba viciado de incompetencia manifiesta; por ende, va de suyo que debe declararse la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual jerarquía en el organigrama del Ejecutivo del Estado Trujillo, pues el A quo realizó la valoración de lo alegado y probado por las partes en el proceso y analizó la normativa que rige la materia, determinando que el acto administrativo impugnado además de que era violatorio de normas constitucionales y legales, fue dictado por un funcionario incompetente para ello, de manera que utilizó los poderes que lo invisten, en busca del restablecimiento de la situación jurídica infringida, como consecuencia lógica de la declaratoria de nulidad referida, razón por la cual, a juicio de esta Corte no se configuró el vicio de incongruencia positiva alegado por la parte apelante y, así se decide.
No obstante lo anteriormente expuesto, este Órgano Jurisdiccional observa que a los folios 95 al 101 del expediente judicial, corre inserto el escrito consignado por la representación del ente querellado ante el Juzgado A quo, en la oportunidad en que tuvo lugar el Acto de Informes, en donde señaló que la querellante no agotó la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, y que por tanto debía declararse sin lugar la querella. Al respecto, en efecto se constata de la simple lectura del fallo apelado, que el A quo en ningún momento tomo en cuenta el prenombrado alegato.
Por tanto, en atención al principio iura novit curia estima esta Corte, que si bien es cierto que el A quo no incurrió en el vicio de incongruencia positiva aducido por la parte apelante, por las razones suficientemente esbozadas; no lo es menos, que el fallo apelado adolece del vicio de incongruencia negativa, contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que el juez de la causa se encontraba en la obligación legal de decidir con relación al alegato de la parte recurrida, sin omitir pronunciamiento alguno, razón por la cual se anula la sentencia apelada de conformidad con el artículo 244 eiusdem.
Anulado como ha sido el fallo recurrido, esta Corte pasa a conocer el fondo del asunto, a tenor de lo pautado en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y, al respecto observa:
Como punto previo, debe este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de la admisibilidad de la querella interpuesta, toda vez que la representación de la parte apelante alegó en el Escrito de Informes presentado ante el Juez de Primera Instancia, que la parte actora no agotó la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento.
Así, esta Corte estima necesario reiterar las diferencias existentes entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento y el agotamiento de la vía administrativa. En tal sentido, ha sostenido lo siguiente:
“(...) la solicitud conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...).
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola (sic) petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la Administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”. (Sentencia de esta Corte, de fecha 21 de diciembre de 2001, caso: Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Autónomo Simón Bolívar del Estado Miranda).
Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento es diferente a la vía administrativa, esta Corte debe precisar cual de la dos debía agotar la querellante para poder acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Al respecto, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración Estadal o Municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel Nacional, la cual aplica supletoriamente en dicho ámbito.
En lo atinente a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería plausible que una Ley Estadal o Municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una Ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa.
Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; no obstante es posible aplicar a dichos funcionarios la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como Ley general que regula la materia. En este sentido, resulta aplicable al caso bajo examen el artículo 93 eiusdem, conforme al cual “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado (…)”.
En orden a lo antes expuesto, esta Corte pasa a pronunciarse acerca del cumplimiento por parte del querellante, del requisito previsto en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es, el agotamiento de la vía administrativa, y en tal sentido observa, que para la fecha de interposición de la querella, esto es, 1° de marzo de 2001, este Órgano Jurisdiccional había establecido que para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa no era necesario el agotamiento de la vía administrativa (sentencia de fecha 24 de mayo de 2000) y, si bien es cierto, que para la presente fecha ese criterio ha sido superado, tal como lo estableció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y esta Corte, en sentencias de fechas 27 de marzo y 26 de abril de 2001, respectivamente, no lo es menos, que en aras de la seguridad jurídica y a fin de no causar perjuicios irreparables al querellante, lo cual sería contradictorio a los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte observa, que en casos como el presente, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial conforme al cual no era obligatorio agotar la vía administrativa, el cual imperaba para la fecha de interposición de la querella; en virtud de lo cual, esta Corte considera, que en el caso bajo análisis no era necesario que la querellante haya agotado la vía administrativa, para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la cual se desestima el alegato esgrimido por la representación de la Gobernación del Estado Trujillo. Así se decide.
Resuelto como ha quedado lo relativo a la admisibilidad de la querella interpuesta, entra este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse acerca de los alegatos de fondo de ésta.
Alega la parte actora, que el acto administrativo de “destitución”, suscrito por el Director de Infraestructura de la Gobernación del Estado Trujillo, se encuentra viciado de nulidad absoluta a tenor de lo pautado en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al haber sido dictado por una autoridad incompetente tal como lo establece el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, pues la autoridad competente para hacerlo era el Gobernador del Estado y los Prefectos del Distrito, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6 y 45 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo y, que “en el supuesto negado de que se hubiese actuado por delegación, debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia (artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)”.
Por su parte, la representación de la Gobernación del Estado Trujillo, alegó en el escrito consignado ante esta Alzada, que el contenido del Artículo 10 del Decreto 60 de fecha 20 de Diciembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial del Estado Trujillo N° 00028, Extraordinaria de fecha 21 de Diciembre de 2000, dispone que cada uno de los Directores y Directoras nombrados deberán organizar su Despacho, cuidar de la inversión de las partidas variables de sus respectivos presupuestos atendiendo a los registros de los cargos aprobados por el Consejo Legislativo, de lo cual se colige que el Arquitecto Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de Director de Infraestructura, debía cumplir con las facultades que le fueron delegadas por el ciudadano Gobernador del Estado Trujillo, a través del Decreto en comento.
Ante tal alegato, se observa, de expedientes que cursaron ante esta Corte, los cuales versaban sobre casos similares, que el prenombrado Decreto N° 60 de fecha 20 de diciembre de 2000, en su artículo 10 establece, que cada uno de los Directores y Directoras nombrados, deberán organizar su despacho, cuidar de la inversión de las partidas variables de sus respectivos presupuestos, atendiendo a los registros de cargos aprobados por el Consejo Legislativo del Estado y procediendo a elaborar un Proyecto que determine el costo económico para el pago de las prestaciones sociales, jubilaciones y demás derechos que correspondan a las personas que en virtud de esta nueva estructura organizacional de la administración pública del estado hayan cesado en sus funciones.
Ahora bien, ha sido criterio de esta Corte, que la delegación de poder, competencia, funciones o atribuciones, está dirigida a modificar el orden de las competencias, esto es, la manera como las mismas se encuentran distribuidas entre los órganos administrativos, lo cual constituye una verdadera y propia desviación de competencia por delegación, en el sentido de que, por su intermedio, el órgano titular de una competencia por disposición de una norma, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo, su ejercicio a un órgano subalterno, siempre y cuando una norma así lo permita, de manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo su superior jerárquico.
En el caso concreto, se observa que el Gobernador del Estado Trujillo de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, es el superior jerarca de los funcionarios de ese ente político territorial y, que los términos señalados en el Decreto antes mencionado, no implican, en modo alguno, delegación de funciones, que los facultara para remover o retirar a los funcionarios adscritos, como en el caso de autos, a la Dirección de Obras Públicas Estadales de la Gobernación del Estado Trujillo, pues del texto del mencionado Decreto se desprende, que lo ordenado a los funcionarios directivos, fue la organización interna de las respectivas direcciones, como consecuencia de la entrada en vigencia de la nueva Ley del Régimen Político del Estado Trujillo, y la elaboración de un proyecto que determine el costo económico de los beneficios que correspondan a los funcionarios afectados por la nueva organización y que hayan sido separados de sus cargos por el órgano competente.
En virtud de lo anteriormente expuesto, visto que el Gobernador del Estado Trujillo es el funcionario competente para nombrar y remover a los empleados al servicio de la Administración Pública del Estado, y no constando en autos delegación alguna al Director de Infraestructura de dicho Estado, el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Ahora bien, la representación judicial de la Gobernación del Estado Trujillo, alega que la ciudadana EDITZA DEL CARMEN BRICEÑO SALAS, prestó sus servicios para una Dirección desaparecida como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, en concordancia con la nueva Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001.
En lo que respecta al alegato antes mencionado, referido a la extinción jurídica de la Dirección de Obras Públicas (donde prestó sus servicios la querellante), conforme a la nueva Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, esta Corte observa, que de la simple lectura de los documentos cursantes en autos y en expedientes similares anteriormente decididos por este Órgano Jurisdiccional, se desprende que sólo se trató de un cambio de la “denominación” de la mencionada Dirección, por el de Dirección de Infraestructura, de allí que a criterio de este Tribunal, dicha Dirección no se eliminó de la estructura organizativa de la Gobernación del Estado Trujillo.
Conforme a lo anteriormente expuesto, estima esta Corte que resulta procedente la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal destitución hasta su definitiva reincorporación, con las variaciones experimentadas por el sueldo asignado al cargo que desempeñaba para esa fecha, así como el pago de todos los beneficios socioeconómicos que dejó de percibir, salvo aquellos que impliquen la prestación del servicio activo, y así se decide.
A los efectos de determinar el monto de la indemnización acordada, estima esta Corte procedente ordenar al Juzgado A quo la realización de una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Respecto a la indexación de los pagos dejados de percibir solicitado por el querellante, esta Corte los niega por cuanto el tipo de relación que vincula a la Administración con sus servidores es de naturaleza estatutaria que no constituye obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública, y así se decide.
Finalmente, cabe destacar que al haber sido decido el fondo de la querella interpuesta, resulta inoficioso emitir pronunciamiento alguno en relación a la “medida cautelar innominada” solicitada de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así como de la solicitud subsidiaria de pago de prestaciones sociales.
Conforme lo antes expuesto, esta Corte declara parcialmente con lugar la querella interpuesta por las abogadas NAILA Y. MARIN C., y MARTHA B. GONZÁLEZ T., actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la querellante, contra la Gobernación del Estado Trujillo.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado RAMÓN HUMBERTO HERNÁNDEZ CAMACHO, antes identificado, actuando con el carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 6 de marzo de 2002 , que declaró con lugar la querella interpuesta.
2.- Se ANULA el fallo apelado.
3.- PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por las abogadas NAILA Y. MARIN C., y MARTHA B. GONZÁLEZ T., actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana EDITZA DEL CARMEN BRICEÑO SALAS, ya identificadas, contra el acto administrativo de “destitución” contenido en la Circular sin número de fecha 17 de enero de 2001, suscrita por el ciudadano OCTAVIANO DE JESÚS MEJÍA ANDARA, en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.
4.- Se ORDENA la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal “destitución” hasta su definitiva reincorporación, con las variaciones experimentadas por el sueldo asignado al cargo que desempeñaba para esa fecha, así como el pago de todos los beneficios socioeconómicos que dejó de percibir, salvo aquellos que impliquen la prestación del servicio activo. A los efectos de determinar el monto de la indemnización, se ordena al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, realizar una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
03-0564
EMO/26
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