EXPEDIENTE: 95-16946
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 25 de octubre de 1995, se dio por recibida en esta Corte oficio signado bajo el N° 95-0909, de fecha 13 de octubre de 1995, remitido por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, contentivo del Recurso de Plena Jurisdicción interpuesto por el ciudadano Rómulo Rodríguez Noriega, asistido por el abogado Nelson Tejera, inscrito en el inpreabogado bajo el N° 37.934 contra la Resolución N° DGSJ-3-4-029, de fecha 27 de abril de 1994, reformatoria del Reparo N° DGAC-3-6-R-023, del 16 de septiembre de 1993, emanados de la Contraloría General de la República.
Dicha remisión se efectuó en razón de la apelación interpuesta por la representación judicial del referido órgano de control, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado, en fecha 3 de julio de 1995, que declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto por el mencionado ciudadano.
En fecha 25 de octubre de 1995, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Gustavo Urdaneta, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El día 6 de noviembre de 1995, la representante de la Contraloría General de la República presentó escrito de fundamentación de la apelación.
Mediante escrito del 21 de noviembre de 1995, el recurrente contestó la fundamentación de la apelación.
En fecha 9 de enero de 1996, siendo la oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, la Corte dejó constancia que los días 19 y 21 de diciembre de 1995 tanto el recurrente, como la representación judicial de la parte apelante respectivamente, consignaron el escrito correspondiente, y por auto de fecha 17 de enero de 1996, se dijo Vistos.
Mediante diligencia del 7 de febrero de 1996, la representante judicial de la Contraloría General de la República solicitó “la acumulación de la presente apelación a la que cursa en esta Corte bajo el expediente N° 15.907”.
Por diligencia del 2 de julio de 1996, la Contraloría General de la República solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 15 de enero de 1997, esta Corte acordó la acumulación solicitada por la parte apelante.
El 28 de enero de 1997, se reconstituyó la Corte y se reasignó la ponencia al Magistrado Héctor Paradisi León.
Realizada la lectura del expediente, para emitir su fallo esta Corte Primera observa:
I
DE LA SENTENCIA APELADA
En su decisión el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, luego de transcribir parcialmente el contenido de la Resolución impugnada y los fundamentos del recurso interpuesto, señaló que en lo concerniente a la apelación intentada por la Contraloría General de la República, contra el auto del tribunal que fijó los informes, resultaba aplicable el artículo 291 del Código de Procedimiento Civil debido a que no existía en autos constancia de haber sido debidamente resuelta.
Precisó el a quo que la controversia planteada gira en torno a la responsabilidad o no del recurrente, en su carácter de Director de Finanzas del Ministerio de Agricultura y Cría y por ende de cuentadante de dicho organismo ministerial, en su función de administrador de los fondos asignados a ese organismo público, de los pagos indebidos reseñados en el reparo formulado.
Continúa el juzgador de instancia, indicando en el fallo apelado lo siguiente:
“ (...) la función de verificación de la exactitud, sinceridad y legalidad del gasto por parte del cuentadante, en este caso el Director de Finanzas, no puede alcanzar más allá de la constatación de la comprobación de la correcta tramitación por parte de las unidades administrativas directamente encargadas de conformar y autorizar dichos egresos.
En efecto, como lo asienta el demandante en su libelo recursorio, los organismos administrativos encargados de la elaboración y tramitación de las diferentes solicitudes ... omissis ... disponían de los elementos necesarios y suficientes, reales y veraces para verificar la sinceridad y exactitud de lo tramitado.-
Por ende, no se puede atribuir negligencia al recurrente, cuando el pago objetado por el organismo contralor representa la etapa final del procedimiento, y se encuentra soportado por un conjunto documental debidamente elaborado y conformado por las unidades administrativas intervinientes en la referida tramitación.-
No se trata, entonces, de omisión en la función de la Dirección de Finanzas, de verificar la exactitud, sinceridad y legalidad del gasto, sino de determinar que tal deber no puede en ningún caso alcanzar una connotación estrictamente contralora, pués (sic) el exámen (sic) selectivo o exhaustivo tendente a la comprobación de la veracidad y exactitud de la operaciones compete legalmente (artículos 30 y 31, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) al ente contralor (...)”.
En consecuencia de lo expresado, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar el recurso interpuesto y consecuencialmente revocó el acto impugnado.
II
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En su escrito de fundamentación de la apelación, la representación de la Contraloría General de la República, en primera instancia se refirió a los antecedentes del caso, para posteriormente expresar que la sentencia dictada por el a-quo adolece de los vicios de inmotivación y errónea interpretación de norma jurídica, “que determinan su nulidad, a tenor de lo previsto en los artículos 243, ordinal 4°, 244 y 313 del Código de Procedimiento Civil”.
Es así como se indica, que el deber de señalar en el fallo las razones tanto de hecho como de derecho fue desatendido por el juez de instancia, por cuanto no explicó cuál es el precepto jurídico en el cual se basó para afirmar que la función de verificación de la exactitud, sinceridad y legalidad del gasto por parte del cuentadante, no puede alcanzar más allá de la constatación de la comprobación de la correcta tramitación por parte de las unidades administrativas directamente encargadas de conformar y autorizar los egresos y que por lo tanto no se le puede imputar negligencia alguna al recurrente, cuando los pagos objetados representan la etapa final de un procedimiento debidamente sustentado.
En este orden de ideas, el apelante sostiene que en el fallo recurrido sólo se analizan los artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y los artículos 139 y 140 en su numeral 2° de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, los cuales no pueden conllevar a las conclusiones antes indicadas. De manera que, al no señalarse norma alguna que establezca el alcance de la función de verificación de la exactitud, sinceridad y legalidad de gastos por parte del cuentadante y su responsabilidad en el manejo de fondos, se incurrió en el vicio de inmotivación, lo que hace procedente la anulación de la sentencia proferida.
Por otro lado, se indica que la interpretación de las precitadas normas realizada por el juzgador resulta incorrecta, toda vez que en los artículos de la Ley de la Contraloría General de República se señala que el cuentadante y receptor de fondos públicos es el destinatario del reparo, en caso que se causen perjuicios pecuniarios al Fisco Nacional; y en lo que se refiere a la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, se consagra la responsabilidad que recae sobre los empleados de Hacienda, por los perjuicios causados al Tesoro en ejercicio de sus cargos. Así, la errónea interpretación de normas jurídicas consagrada en el ordinal 2° del artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, como vicio que determina la declaratoria con lugar del recurso de casación resulta extensible al recurso de apelación.
En este sentido, continua expresando la Contraloría General de la República lo siguiente:
“ (...) En el caso bajo examen, el juzgador reconoció la existencia de las normas jurídicas que claramente determinan que el ciudadano ROMULO RODRÍGUEZ NORIEGA, como cuentadante y responsable del manejo de los fondos para el período objeto del reparo, era quien debía responder por los pagos indebidos realizados, pero, como resultado de una equivocada interpretación de esas normas, que configuran el marco jurídico que rige la situación planteada, consideró que no se podía exigir tal responsabilidad, en virtud de la intervención de otros funcionarios que conformaron y autorizaron los mencionados pagos.
Tal proceder por parte del órgano jurisdiccional evidencia un error de interpretación que afecta el fallo apelado, por derivar de las mencionadas normas consecuencias que no resultan de su contenido (...)”.
Con relación al fondo del asunto debatido, se argumenta que el a-quo en ningún caso debió declarar con lugar el recurso basándose en que éste “no debía ir más allá de la comprobación de la intervención de las unidades administrativas directamente encargadas de conformar y autorizar los egresos y, además, que no hubo omisión en su función de verificar la exactitud, sinceridad y legalidad del gasto pues ella no alcanza una connotación estrictamente contralora”, pues en el caso en particular la responsabilidad del reparado, no sufre ninguna alteración por la intervención de otros funcionarios, distintos del cuentadante en el proceso que concluyó con la realización de pagos lesivos al patrimonio de la Nación, más aún cuando en la normativa aplicable no establece dicha circunstancia como eximente de responsabilidad.
Asimismo se indica lo siguiente:
“(...) El deber que así recae sobre el cuentadante no implica una sustitución a (sic) la Contraloría General de la República en las atribuciones de Control, vigilancia y fiscalización que le asignan la Constitución de la República y la Ley Orgánica que rige sus funciones, como lo afirma el juez a-quo en su sentencia, pero si le exige hacer todo lo necesario para comprobar la legalidad y sinceridad de gastos realizados, en vista de la responsabilidad que acarrea el manejo y administración de los fondos públicos, en el marco del ordenamiento jurídico venezolano (...)”.
Concluye el órgano contralor señalando, que tomando en cuenta que el reparado fungió como administrador de fondos afectados por pagos indebidos, que no fueron desconocidos a lo largo del procedimiento ventilado por ante el tribunal de instancia ni por ante esta Corte, se considera ajustada a derecho la objeción fiscal formulada al recurrente.
III
CONTESTACION A LA FUNDAMENTACIÓN
El apoderado del recurrente mediante escrito de fecha 21 de noviembre de 1995, presentó sus argumentos, con respecto a la formalización de la apelación realizada por la representación judicial de la Contraloría General de la República. En dicho escrito procedieron a rebatir las denuncias formuladas por la parte apelante, indicando que no existe la inmotivación, ni la errónea interpretación jurídica alegada por cuanto en la sentencia, se señalaron los diversos elementos que sustentaron el fallo, tanto desde el punto de vista de los hechos como del derecho.
Por otra parte, expresó que las normas jurídicas que sirvieron de fundamento para dictar la decisión apelada, fueron debidamente interpretadas por el juez de instancia, particularmente en lo concerniente a los artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y los artículos 139 y 140, en su numeral 2 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional; además, señala el recurrente, que se analizaron los artículos 30 y 31 en su numeral 1º de la Ley que regula las funciones del máximo órgano de control, “los cuales fueron obviados por la representación del ente contralor en su apelación, siendo estos artículos los de mayor relevancia en la fundamentación de la sentencia, permitiéndole al juez determinar que no se le puede atribuir negligencia al recurrente, cuando el pago objetado por el organismo contralor representa la etapa final del procedimiento, y se encuentra sustentado por un conjunto documental debidamente elaborado y conformado por las unidades administrativas intervinientes en la referida tramitación”.
En razón de todo lo anterior, solicita que se declare sin lugar la apelación interpuesta.
IV
PUNTO PREVIO
Como quiera que mediante diligencia del 7 de febrero de 1996, la representante judicial de la Contraloría General de la República solicitó “la acumulación de la presente apelación a la que cursa en esta Corte bajo el expediente N° 15.907”, referida al auto de fecha 7 de noviembre de 1994, dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a través del cual se fijó la oportunidad para la realización del acto de informes, siendo dicha solicitud de acumulación acordada por esta Corte en fecha 15 de enero de 1997, se estima necesario emitir pronunciamiento al respecto antes de proceder al análisis del fondo de la controversia aquí tratada.
Observa la Corte, que la Contraloría General de la República para sustentar la apelación antes indicada, argumentó que la normativa que regula la materia prescribe que en casos como el presente, la causa se abre a pruebas de pleno derecho al día de despacho siguiente a “la consumación de la citación del Contralor o el recibo del expediente, si esto ocurre con posterioridad”, salvo que el tribunal considere el asunto de mero derecho o las partes convengan en que no haya apertura del lapso probatorio. Así, en el asunto de autos al no haber sido considerado como de mero derecho y no existir convenimiento entre las partes, se debió dejar transcurrir íntegramente el lapso probatorio, situación esta que no ocurrió, toda vez que el tribunal de la causa fijó el acto de informes con más de un mes de antelación a la oportunidad que legalmente correspondía.
Igualmente se destaca, que el a-quo al tomar su decisión de fijar los informes dentro del lapso de evacuación de pruebas, infringió el artículo 203 del Código de Procedimiento Civil al abreviar un lapso procesal sin que las partes de mutuo acuerdo lo hubieran solicitado y sin que disposición legal alguna así lo permitiera.
Vista así la situación planteada, se evidencia que la apelante lo que pretende obtener es la revocatoria del auto de fecha 7 de noviembre de 1994 por el cual el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital fijó el acto de informes, y en consecuencia que se deje transcurrir la totalidad del lapso de evacuación de pruebas, presuntamente reducido, y sea establecida una nueva oportunidad para la presentación de los informes de las partes.
Ahora bien, sobre lo señalado precedentemente resulta importante efectuar las siguientes precisiones:
En primer lugar, debe destacarse que durante el lapso de promoción de pruebas, ni la Contraloría General de la República, ni la parte accionante acudió por ante el tribunal de la causa a promover medio probatorio alguno, no existiendo por lo tanto prueba que evacuar; en segundo lugar, se observa que el a quo apreció los escritos de informes consignados por ambas partes, pues señaló expresamente que procede a dictar sentencia “Vistos: Con Informes de la parte recurrente y de la Contraloría General de la República”; y en tercer lugar, no explica de manera precisa la apelante, cuál sería el perjuicio efectivamente causado en la situación planteada, más allá de la supuesta trasgresión de algún lapso procesal.
Establecido lo anterior observa la Corte que la apelante no especificó en que consistiría la materialización de la vulneración de sus derechos, no evidenciándose tampoco de qué manera se le pudo haber soslayado algún derecho o garantía constitucional, cuando no promovió prueba alguna y cuando el escrito de informes por ella presentado fue valorado por el juzgador de instancia al momento de dictar sentencia. Es por todo lo anteriormente expuesto, que la apelación interpuesta contra el auto de fecha 7 de noviembre de 1994, dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a través del cual se fijó la oportunidad para la realización del acto de informes, se declara sin lugar. Así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, esta Corte para emitir su fallo observa:
Argumenta la apelante que la sentencia dictada por el a-quo adolece del vicio de inmotivación, por cuanto no se especifican las razones de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento, particularmente en lo atinente a la sustentación jurídica de la conclusión a la cual se llega, de que la función de verificación de la exactitud, sinceridad y legalidad del gasto por parte del cuentadante se limita a la comprobación de la correcta verificación del trámite.
En este sentido, observa la Corte que la sentencia dictada expresa las razones tanto de hecho como de derecho apreciadas por el juez que sirvieron de base para emitir el fallo recurrido, tomando el juzgador de instancia las normas que consideró aplicables al caso concreto, dándoles la interpretación y valoración que en el ejercicio de sus facultades decisorias le correspondía, más allá de la pertinencia y validez de dicha interpretación. En efecto, se desprende del texto de la sentencia cuestionada, especialmente en su capítulo tercero, que el operador judicial valoró una serie de hechos y de normas que generaron que dictara su decisión en los términos allí señalados, de manera que en el presente caso no se configura el vicio de inmotivación denunciado. Así se decide.
En lo concerniente a la afirmación de la representante de la Contraloría General de la República, de que existe en la decisión apelada una errónea interpretación de la normativa aplicable, se debe indicar que este vicio se presenta, tal y como lo ha aceptado la doctrina, cuando el operario de justicia desnaturaliza el sentido de la norma y desconoce su significación, en cuyo caso el juez reconociendo la existencia de la norma aplicable al caso en concreto, no le da la connotación correspondiente en su alcance general y abstracto, resultando consecuencias que no son propias de su contenido.
Por otra parte es claro que para verificar la denuncia planteada por la apelante, es menester examinar el fondo del asunto debatido tanto en sus hechos como en la normativa.
En este sentido se desprende que la Resolución impugnada tiene su origen en la existencia de presuntas irregularidades en el manejo de fondos por parte del ciudadano Rómulo Rodríguez Noriega, mientras tenía el carácter de cuentadante en la Unidad Básica “Dirección de Finanzas” del Ministerio de Agricultura y Cría. Al respecto, la argumentación esgrimida en su defensa por parte del precitado ciudadano a lo largo del procedimiento tanto en sede administrativa como judicial, ha girado básicamente entorno a la participación de otras personas y autoridades en la tramitación de las erogaciones que produjeron la imposición del reparo cuestionado y a la existencia de las mismas irregularidades que se le imputan antes del ejercicio de sus funciones y que según sus propias palabras “trascendieron hasta después de concluida mi gestión”.
Estas defensas fueron aceptadas por el juzgador de instancia, al establecer en su decisión que “como lo asienta el demandante en su libelo recursorio, los organismos administrativos encargados de la elaboración y tramitación de las diferentes solicitudes (...) disponían de los elementos necesarios y suficientes, reales y veraces para verificar la sinceridad y exactitud de lo tramitado (...) no se puede atribuir negligencia al recurrente, cuando el pago objetado por el organismo contralor representa la etapa final del procedimiento”.
Visto así el asunto bajo análisis, es pertinente referirse a ciertas normas contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 3.482 Extraordinario, de fecha 14 de diciembre de 1984, aplicable ratione temporis, especialmente los artículos 34, 35 y 102 que señalan lo siguiente:
“Artículo 34.- La Contraloría formulará el reparo a quien haya presentado la cuenta para la oportunidad de la rendición periódica de ésta, a menos que dicha persona demostrare de una manera fehaciente que los hechos que dieron lugar al mismo son imputables al anterior encargado”. (resaltado de la Corte)
“Artículo 35.- El reparo se formulará contra la persona que haya recibido directamente los fondos. Los superiores que incorporen las cuentas de sus subalternos en las suyas propias sin efectuar las debidas salvedades, se hacen solidarios de las omisiones o errores que figuren en las mismas y, por lo tanto, en caso de falta absoluta de sus subordinados o cuando la responsabilidad de los mismos no se pudiere hacer efectiva, responden de los reparos que se hubieren formulado a la cuentas llevadas por éstos y con respecto a las cuales no hubieren hecho las salvedades del caso”. (resaltado de la Corte)
“Artículo 102.- Si el interesado alegare que el reparo se debe a irregularidades cometidas por empleados bajo sus órdenes y probare suficientemente esta circunstancia, la Contraloría, por decisión razonada, anulará el reparo y procederá a formular uno nuevo y a notificarlo a quien corresponda”.
Ahora bien, el examen concatenado de las normas supra transcritas conlleva a afirmar que el cuentadante es quien debe responder por los perjuicios patrimoniales ocasionados al Estado en su condición de manejador de fondos públicos, no pudiendo ser de otra manera , pues quien realiza dicha labor debe ser lo suficientemente diligente como para evitar que se produzcan perjuicios a los derechos e intereses de la República.
No obstante la propia ley, prescribe situaciones en las que se puede ser exonerado de responsabilidad y esto ocurre en los supuestos en que se establece un nuevo nexo causal entre el daño producido y el agente causante del mismo. Es así como se observa de los artículos 34 y 102 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República antes transcritos, que el cuentadante sólo estará exento de responder frente al órgano de control, cuando demostrare de una manera fehaciente que los hechos que dieron lugar al reparo son imputables al anterior encargado o cuando probare suficientemente que el mismo se debió a irregularidades cometidas por empleados bajo sus ordenes, entendiéndose esto último no sólo en un sentido formal de subordinación, sino también aplicable a quienes, a pesar de no mantener una relación jerárquica, les corresponde participar y reportar en la tramitación de los procedimientos.
Es así, como se desprende del asunto tratado, que si bien es cierto que en los tramites procedimentales que ocasionaron las circunstancias que produjeron la imposición del reparo impugnado, participaron diferentes unidades administrativas, y que algunas de ellas no dependían organizacionalmente del reparado, no es menos cierto que éste debía revisar y constatar las informaciones aportadas, y en el supuesto de que por acciones u omisiones de aquellas se generaran los hechos desencadenantes de la sanción aplicada, es el funcionario sujeto del reparo quien tenía la carga de demostrar fehaciente y suficientemente tal circunstancia, haciendo recaer la responsabilidad en los funcionarios que dirigían las unidades administrativas correspondientes.
En definitiva, en el presente caso el ciudadano Rómulo Rodríguez Noriega en su carácter de cuentadante de la Unidad Básica Dirección de Finanzas del Ministerio de Agricultura y Cría, es quien responde por el manejo inadecuado de fondos públicos, toda vez que ni en sede administrativo ni jurisdiccional demostró que los daños causados derivaron de irregularidades cometidas por quien le precedió en el cargo o por otras autoridades de ese organismo ministerial. Así se decide.
Por todo lo anteriormente expuesto, es por lo que resulta forzoso declarar con lugar la apelación interpuesta por la Contraloría General de la República. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por todas las razones anteriormente expresadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial de la Contraloría General de la República contra el auto de fecha 7 de noviembre de 1994, dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a través del cual se fijó la oportunidad para la realización del acto de informes.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial del referido órgano de control, contra la sentencia dictada por el precitado tribunal el día 3 de julio de 1995, en la que declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto por el ciudadano Rómulo Rodríguez Noriega, asistido por el abogado Nelson Tejera.
3.- Se REVOCA la sentencia proferida por el mencionado Juzgado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ………………..( ) días del mes de …………….. de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/E-11
|
