TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
EXP. N° 03-1186

I
En fecha 31 de marzo de 2003, se recibió en esta Corte Oficio N° 6922, de fecha 13 de marzo de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con suspensión de efectos del acto impugnado, por el ciudadano FRANCISCO PINEDA PEÑALOZA, cédula de identidad N° 13.632.124, asistido por el abogado JOSE RAMON ARANGUREN M., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 18.019, contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 10, de fecha 18 de marzo de 2002, dictado por el CONCEJO MUNICIPAL DE CANDELARIA DEL ESTADO TRUJILLO, mediante el cual fue destituido del cargo de Síndico Procurador Municipal, que ejercía en la Alcaldía del Municipio Candelaria del referido Estado.

Tal remisión se efectuó, en virtud de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República.

En fecha 2 de abril de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova.

El 3 de abril de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

II
ANTECEDENTES

1.- El ciudadano Francisco Pineda Peñaloza, asistido por el abogado José Ramón Aranguren M., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado, previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 10, de fecha 18 de marzo de 2002, dictado por el CONCEJO MUNICIPAL DE CANDELARIA DEL ESTADO TRUJILLO, mediante el cual fue destituido del cargo de Síndico Procurador Municipal, que ejercía en la Alcaldía del Municipio Candelaria del referido Estado, en los términos siguientes:

Que “son varios los requisitos concurrentes constitutivos de las formalidades que determinan la validez de un acto administrativo, contentivo de remoción o destitución del cargo de un Síndico Procurador Municipal y en el presente caso, no se cumplieron dos de esos requisitos formales, tales como: la instrucción de un expediente administrativo que contenga los cargos que se le imputan al Síndico haber cometido en contravención a sus funciones, obligaciones y atribuciones establecidas en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y el derecho a la defensa, como componente del principio constitucional del debido proceso”.

Adujo que los Concejales integrantes del Concejo Municipal de Candelaria, cometieron dos graves errores, pues en primer lugar no instruyeron la apertura, formación y sustanciación de un expediente administrativo, antes de tomar la decisión de destitución del cargo del Síndico, y en segundo lugar, se violó el derecho a la defensa, a ser oído, para exponer los alegatos que creyere conveniente, tal como lo establece el artículo 49 de la Carta Magna y el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no se le notificó del inicio de procedimiento alguno ni de la apertura del expediente administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el artículo 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alegó que, “existe una doble causa de nulidad, en primer lugar, el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que como norma principal prevé la metodología procesal para remover al Síndico, por lo que se transgredió tal procedimiento al hacerlo inexistente, siendo evidentemente nula tal remoción y por ende el acto administrativo recurrido, a tenor de lo establecido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en segundo lugar, el numeral 4 del artículo 19 eiusdem, al no haberse instruido el expediente operó una prescindencia del procedimiento establecido en la Ley de Régimen Municipal”.

En tal sentido, fundamentó el presente recurso, en los artículos 19, 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 86 y 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, 25, 49 y 87 de la Constitución y, en los artículos 121, 122 y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Solicitó de conformidad con lo previsto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la reducción de plazos o lapsos, en virtud de la urgencia e importancia del caso.

Asimismo, solicitó de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo impugnado, por considerar que la destitución del cargo de Síndico demuestra el requisito del fumus boni iuris o presunción grave del derecho que se reclama, aunado a la existencia del periculum in mora o riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo, lo que a su vez constituye un grave temor de que el Concejo Municipal de Candelaria le esta causando lesiones graves, traducidas y reflejadas en desempleo con las consecuencia de ausencia de sustento económico diario para él y para su familia.

Por último, solicitó que se ordene al Concejo Municipal de Candelaria su reincorporación al cargo de Síndico Procurador de Candelaria, así como, la cancelación de los sueldos dejados de percibir a partir de la destitución, como la indexación o corrección monetaria de los mismos.

2.-En la oportunidad de oponerse al recurso interpuesto el ciudadano José Custodio Quintero Graterol, cédula de identidad N° 5.505.614, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Candelaria, debidamente asistido por la abogada Magali Pargas, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 44.415, esgrimió los siguientes argumentos:

Que es cierto que en fecha 2 de mayo de 2001, la Cámara Municipal en pleno, designado al ciudadano Francisco Ramón Pineda Peñalosa, como Síndico Procurador Municipal del Municipio Candelaria del Estado Trujillo, hasta el 18 de marzo de 2002, fecha en que fue destituido del cargo por la mayoría de los Concejales.

Que “en el acto administrativo que se le instruyo al ciudadano Francisco Ramón Pineda Peñalosa; se cumplieron todos los requisitos formales, que debe poseer todo acto administrativo, contentivo de la decisión de remoción o destitución, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (...) se le instruyó la apertura, formación y sustanciación de un expediente administrativo, conforme lo establecen los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, respetándole el derecho de la defensa siendo notificado y oído, para que expusiera los alegatos que creyera conveniente, (...), de igual manera se le notificó del inicio del procedimiento, y de la apertura del expediente respectivo, conforme lo establece el Artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el artículo 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Por lo anteriormente expuesto, solicitó que se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.

III
DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 21 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, en los siguientes términos:

“En el sublite no consta de autos que previo al Acta N° 10 del 18/03/02 de la Cámara Municipal del Municipio Candelaria del Estado Trujillo, que haya instruido contra el Síndico el expediente correspondiente y por el contrario en el informe presentado ante este Tribunal por el ciudadano José Custodio Quintero Graterol en su condición de Síndico sustituto del recurrente, en informe que consta a los folios 41 al 49 ambos inclusive, presentado el 08/08/02, pretende presentar una serie de documentos administrativos marcados del 1 al 20 ambos inclusive con los cuales intenta evidenciar la supuesta causa grave de destitución en la cual incurrió el recurrente y en el Capitulo III de su escrito en los literales C y D respectivamente, que previo a la decisión de remoción o destitución se debe haber formado un expediente instruido con audiencia del interesado y que dicho interesado debió haber tenido conocimiento del mismo para ejercer su derecho a la defensa. (...) el Acta N° 10 de fecha 18/03/02 en el punto referente a la destitución del Síndico Procurador Municipal esta ‘infirmada’ de nulidad de conformidad con lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por prescindencia total y absoluta del procedimiento y por vía de consecuencia la destitución que se comenta al violentar el artículo 49.1 constitucional, quedó ’infirmada’ igualmente de nulidad por encuadrar dentro del supuesto del artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por violación de normas constitucionales expresas y así se decide. Como consecuencia de la nulidad decretada se le ordena a la Alcaldía y Concejo Municipal del Municipio Autónomo Candelaria del Estado Trujillo reincorporen en forma inmediata a su cargo de Síndico Procurador Municipal al recurrente ciudadano Francisco Pineda Peñalosa, (...) ordenando igualmente se le cancelen los salarios dejados de percibir desde la fecha de su ilegal remoción que lo fue el 18/03/02 hasta la fecha de su efectiva reincorporación, y dado que mientras duro la ausencia del titular se encontraba ejerciendo las funciones de Síndico Procurador Municipal el Ciudadano José Custodio Quintero Graterol, (...) se declara que los actos por el cumplidos tienen plena validez hasta tanto quede firme la presente decisión, fecha en la cual los actos que cumpla carecerán de toda validez y así se decide. Por último en cuanto a la indexación solicitada por el recurrente este Tribunal procede a negarla por cuanto el presupuesto de los funcionarios públicos está previsto por Ley y dentro del mismo presupuesto ello no es posible, además la indemnización que se acuerda sobre la base del artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo que hace es tomar como parámetro el sueldo dejado de percibir, considerado suficiente por este Juzgador a los efectos indemnizatorios, ya que cuando la norma establece ‘Puede’ o ‘podrá’, como lo hace el dispositivo técnico en comento, está facultando al Juez para acordar la indemnización en forma prudencial, sin que ello sea obligatorio y así se decide.”
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta planteada y, en tal sentido, observa lo siguiente:

Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente.”

El artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.

En ese sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República”, y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa:

El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrarse más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional.

Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del País, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores.

Ello así, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, ve necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto observa que, el artículo 33 establece:

“Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.

El Legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.

En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, establece en su artículo 102 que, los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”.

Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “…el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o, a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios prerrogativas que la ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.

Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.

Ahora bien, con base a lo antes mencionado, esta Corte declara procedente la consulta planteada por el a quo y, en consecuencia, entra a conocer de la misma, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, a tal efecto observa:

El recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 10 de fecha 18 de marzo de 2002, dictado por el Concejo Municipal de Candelaria del Estado Trujillo, mediante el cual fue destituido del cargo de Síndico Procurador Municipal, que ejercía en la Alcaldía del referido Municipio.

En este sentido alegó que “son varios los requisitos concurrentes constitutivos de las formalidades que determinan la validez de un acto administrativo, que contiene la decisión de remoción o destitución del cargo de un Síndico Procurador Municipal”, y en el presente caso no se cumplieron dos (2) de los requisitos formales, tales como: la instrucción de un expediente administrativo que contenga los cargos que se le imputan al Síndico haber cometido en contravención a sus funciones, obligaciones y atribuciones establecidas en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y el derecho a la defensa, como componente del principio constitucional del debido proceso.

Igualmente adujo, que los Concejales integrantes del Concejo Municipal de Candelaria cometieron dos graves errores, pues en primer lugar no instruyeron antes de tomar la decisión de destitución del cargo del Síndico, la apertura, formación y sustanciación de un expediente administrativo, y en segundo lugar se violó el derecho a la defensa, a ser oído, para exponer los alegatos que creyere conveniente, tal como lo establece el artículo 49 de la Carta Magna y el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque no se le notificó del inicio de procedimiento alguno ni de la apertura del expediente administrativo.

Por su parte, el a quo señaló que “el Acta N° 10 de fecha 18/03/02 en el punto referente a la destitución del Síndico Procurador Municipal esta ‘infirmada’ de nulidad de conformidad con lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por prescindencia total y absoluta del procedimiento y por vía de consecuencia la destitución que se comenta al violentar el artículo 49.1 constitucional, quedó ‘infirmada’ igualmente de nulidad por encuadrar dentro del supuesto del artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por violación de normas constitucionales expresas”.
Ahora bien, después de un exhaustivo análisis del fallo consultado y de las actas que conforman el presente expediente esta Corte observa que consta a los folios 8 al 11, copia del Acta Nº 10 del 18 de marzo de 2002, de la Sesión Ordinaria celebrada por la Cámara Municipal del Municipio Candelaria del Estado Trujillo, la cual aparece certificada por el Secretario de la Cámara. En dicho documento, se evidencia la aprobación de la destitución del recurrente sin haberse cumplido con procedimiento alguno, sólo se señala en forma genérica previa lectura de los artículos 87, 88, 89 y 90 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, -los cuales consagran las atribuciones que le corresponden al Síndico Municipal- que el actor supuestamente “no había cumplido en ningún momento con sus funciones”.

En este sentido, el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece:

“El Síndico Procurador será designado por el Concejo o Cabildo, en el acto de su instalación o dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Podrá ser removido por causa grave, por decisión de la mayoría de los integrantes del Concejo o Cabildo, previa formación del respectivo expediente, instruido con audiencia del interesado. De este acto podrá recurrir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el cual deberá decidir conforme a lo dispuesto en el artículo 166 de esta ley”. (Negrillas de la Corte)

Del análisis de la norma transcrita se infiere que la remoción del Síndico Procurador se produce por causa grave, lo que efectivamente exige una comprobación de los hechos que se le imputen dentro del marco de la instrucción de un procedimiento administrativo, dentro del cual debe plasmarse las garantías que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 49 referidas al debido proceso.

Así, la instrucción de un procedimiento administrativo, supone el desarrollo ordenado de distintas fases entre las cuales se encuentra, el correspondiente auto de apertura, la notificación al interesado, la oportunidad para alegar y probar sus defensas, hasta llegar al acto administrativo definitivo. En este contexto se observa, que para la aplicación de un procedimiento sancionatorio como el referido a la destitución, -pese a que el dispositivo legal transcrito, alude al término remoción- ha sido criterio reiterado de este Órgano Jurisdiccional debe estar precedido por una serie de actos tendientes a garantizar tanto el acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva y, el debido proceso de las partes.

En este sentido, esta Corte observa que no cursa en autos prueba que evidencie que se le haya instruido un procedimiento administrativo previo al recurrente mediante la apertura de un expediente administrativo, tal como lo señala el artículo 86 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, solamente se evidencia de los autos una serie de documentos, actas y copias, traídos en la oportunidad de la contestación de la demanda por el Síndico Procurador Municipal sustituto, mediante las cuales se pretende fundamentar las supuestas faltas graves cometidas por el recurrente en el ejercicio de su cargo, para así, subsanar los vicios cometidos en el procedimiento, tales como la apertura de un procedimiento debido donde se evidenciara la apertura, formación y sustanciación de un expediente administrativo, por tanto, resulta procedente confirmar la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución impugnado, contenido en el Acta Nº 10 del 18 de marzo de 2002, conforme a lo establecido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, tal como lo decidió el a quo. Así se declara.

Ahora bien, con respecto a los sueldos dejados de percibir, se observa que a los folios 50 al 60 del expediente corren insertas órdenes de pago, de las cuales no puede evidenciarse que el actor haya recibido los montos allí indicados, salvo la correspondiente a la primera quincena del mes de marzo de 2000, en tal sentido esta Corte, comparte el criterio establecido por el a quo, por cuanto el pago de los sueldos reclamados deberán efectuarse desde su ilegal destitución hasta su efectiva reincorporación, así como los aumentos que dicho sueldo hubiese experimentado hasta la efectiva reincorporación del recurrente. Así se declara.

Respecto a la indexación de los pagos dejados de percibir solicitado por el recurrente, esta Corte comparte el criterio sostenido por el a quo por cuanto el tipo de relación que vincula a la Administración con sus servidores es de naturaleza estatutaria que no constituye obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública. Así se declara.

En virtud de lo anterior, esta Corte confirma el fallo dictado en fecha 21 de noviembre de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos. Así se decide.

V
DECISION

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 21 de noviembre de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental que declaro con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por el ciudadano Francisco Pineda Peñaloza, asistido por el abogado José Ramón Aranguren M., contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 10 de fecha 18 de marzo de 2002, dictado por el Concejo Municipal de Candelaria del Estado Trujillo, mediante el cual fue destituido del cargo de Síndico Procurador Municipal, que ejercía en la Alcaldía del referido Municipio.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta,

ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente

Los Magistrados,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

Exp. Nº 03-1186.-
AMRC/2/lbg.-