TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N° 03-1395

- I -
NARRATIVA

En fecha 21 de abril de 2003, el abogado BERNARDO CUBILLÁN MOLINA, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 2.733, actuando con el carácter de sustituto del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO MIRANDA, interpuso por ante esta Corte pretensión de amparo constitucional, contra el CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA.

En fecha 25 de abril de 2003, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.

Mediante sentencia de fecha 15 de mayo de 2003, esta Corte admitió la referida pretensión de amparo constitucional y, en consecuencia ordenó practicar las notificaciones correspondientes.

El 21 de mayo de 2003, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber practicado en ese mismo día, las notificaciones de la parte accionada así como de los ciudadanos Fiscal General de la República y Defensor del Pueblo. Posteriormente, el 22 de ese mismo mes y año, el funcionario inicialmente mencionado dejó constancia de que la parte accionante “se dio por notifcad(a) a las puertas del tribunal el día 22-05-03”.

En fecha 26 de mayo de 2003, se fijó la audiencia constitucional. Asimismo, se ratificó la ponencia al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 10 de junio de 2003, se celebró la audiencia constitucional a la cual comparecieron ambas partes. Así, en esa oportunidad se dictó el dispositivo del presente fallo declarando INADMISIBLE la referida pretensión de amparo constitucional.

Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

La parte accionante luego de fundamentar su actuación en los artículos 126, 143 y 146, ordinal 2º de la Constitución del Estado Miranda y los artículos 1 y 17, ordinal 4º de la Ley de Procuraduría General del Estado Miranda, expuso en su escrito los siguientes argumentos:

Señala que “conforme al artículo 164 de la Constitución Bolivariana de Venezuela (sic), una de las competencias del Estado Miranda como integrante de la Federación es la creación, organización y régimen de sus servicios públicos para satisfacer las necesidades colectivas; y, conforme al artículo 165, también serán de competencia del estado todas aquellas materias que las leyes de bases les asignaren”. A ello agrega que uno de esos servicios públicos es la vivienda, el cual está desarrollado en el artículo 1 del Decreto con rango y fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional.

Que para ejercer esas competencias, el Estado Miranda “no cuenta con recursos económicos, suficientes y con los que cuenta una parte son los que provienen ‘del fondo de compensación inter-territorial y de cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial de conformidad con la respectiva Ley” (subrayado del accionante). Asimismo, hace alusión a los artículos 15 y 31 del mencionado Decreto Ley, mediante los cuales se puede apreciar “que los programas de Vivienda y Política Habitacional se financian, entre otros, con un fondo que se forma con recursos del sector público y se denomina Régimen de Solidaridad, con lo que queda plenamente claro que a una de las leyes a las cuales se refiere el Ordinal 6 del Artículo 167 de la Constitución, es el Derecho con fuerza Rango de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional”.

Que “conforme al artículo 49 del Decreto sobre Normas de Operaciones del Decreto sobre Normas de Operaciones del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional (sic), el Estado Miranda para incorporarse en el plan anual de viviendas y obtener recursos del Fondo de Aportes del Sector Público, debe presentar sus planes, programas y proyectos por ante el Consejo Nacional de la Vivienda conforme a las previsiones del decreto contentivo de derecho subjetivo, para que este Consejo los analice en el plan anual de viviendas”.

Que el Consejo Nacional de la Vivienda distribuyó la cantidad de CINCO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE BOLÍVARES CON CINCO CÉNTIMOS (BS. 5.266.270.547,05) para la ejecución de tres (03) Programas. Asimismo, señala que el Instituto de la Vivienda del Estado Miranda “en el 2001 presentó y consignó planes, programas y proyectos; en algunos fueron actualizados las cantidades de obra y los precios; consignados nuevamente el mismo año y otros en el 2000 a dicho Consejo por un monto de Bs. 8.748.067.277,28; para la ejecución de los siguientes programas: - atención a los pobladores de las calles (…), -Rehabilitación de urbanizaciones populares (…); –Nuevas urbanizaciones y viviendas de desarrollo progresivo (…)”. De igual manera, señala los proyectos “no considerados correspondientes al programa V nuevas Urbanizaciones y viviendas de desarrollo progresivo”.
Expresa que “a la fecha no han suscrito el convenio, ni el fideicomiso del proyecto de reparación de bloques de INAVI, Urbanización Menca de Leoni, Guarenas, Municipio Plaza, I Etapa (5 bloques) el cual fue aprobado en fecha 04 de junio del 2002, en reunión de Directorio Nro. 26-2002; correspondiente la programa (sic) IV rehabilitación de urbanizaciones populares”. Indica que tales “abstenciones y omisiones por parte de los Órganos del Consejo Nacional de la Vivienda contra el Estado Miranda, significan que no se están ajustando a sus obligaciones”. En tal sentido, denuncia la violación del artículo 51 de la Constitución “al no obtener la respuesta oportuna, que debe ser la positiva de hacerle la transferencia de los 5.266.270.574,05 de bolívares correspondientes a los proyectos aprobados, a considerar los 8 proyectos que hasta hoy no tienen respuesta alguna y al incluirles en el plan anual de vivienda los 4 proyectos presentados en el año 2002; le viola además el derecho contemplado en el ordinal 8 del artículo (sic) al impedirle con su abstención ejercer esa competencia como es el de prestar el servicio público de vivienda y también le viola el derecho contenido en el Ordinal 6 artículo al 167 (sic) al impedírsele hacer propios los recursos que le corresponden constitucionalmente y se traducen en daño a la colectividad y violación a sus derechos constitucionales lo que los hace responsables y en el deber de repararlos”.

Finalmente solicita en su petitorio, lo siguiente:

“Primero: (…) se le restituya al Estado Miranda el derechos (sic) de ejecutar y se le transfiera a los respectivos fideicomisos con destino a la Política Habitacional, la cantidad de 5.266.270.547,05 bolívares, monto al cual asciende los proyectos mencionados como aprobados en este escrito;

Segundo: (...) se le considere, apruebe y se le transfiera con destino a los fideicomisos de la cantidad de Bs. 8.748.067.277,28 monto al cual asciende los proyectos mencionados como no considerados;

Tercero: (...) se firmen el convenio y fideicomiso del proyecto aprobado el 04 de Junio del 2002, de reparación del INAVI, Urbanización Doña Menca de Leoni Guarenas, Municipio Plaza, I Etapa (5 bloques) correspondientes al programa IV rehabilitación de urbanizaciones populares; y

Cuarto: (...) se le consideren e incluyan dentro del programa de vivienda del año 2003 los proyectos presentados durante este año; derechos estos que están siendo violados por la abstención o conducta del Consejo Nacional de Viviendas”.

DE LA AUDIENCIA CONSTITUCIONAL

En fecha 10 de junio de 2003, se celebró la audiencia oral y pública, oportunidad en que las partes expusieron sus alegatos. Asimismo, la representación del Ministerio Público expuso su respectiva opinión.

Al respecto, el abogado BERNARDO CUBILLÁN MOLINA, actuando con el carácter de sustituto del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO MIRANDA, ratificó los argumentos de hecho y de derecho expuestos en su solicitud de amparo constitucional.

Por su parte, el ciudadano CARLOS RAFAEL GARCÍA, en su condición de Presidente del CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA, asistido por la abogada Ana Irene Vidal, expuso en su oportunidad los siguientes argumentos:

Que el Procurador General del Estado Mirando no tiene legitimación activa para actuar en el presente juicio. En tal sentido, refiere que el ente ejecutor de los programas y proyectos que según el accionante fueron aprobados para su ejecución es el Instituto Nacional de la Vivienda del Estado Miranda, “el cual es un Instituto Autónomo, con personalidad jurídica, patrimonio propio y con autonomía funcional y administrativa”. Asimismo, alega que “al establecerse la independencia patrimonial de los institutos autónomos con respecto al patrimonio estadal se está indicando que los institutos escapan de las funciones ejercidas por los órganos estadales. Se trata pues de dos patrimonios distintos pertenecientes dos (sic) personas jurídicas diferentes, así cuando la gobernación realiza aportes al Instituto autónomo de la Vivienda del Estado Miranda, se desprende de bienes (sic) que ingresan a éste, y necesariamente dejan de formar parte de la gobernación”.

De otro lado, arguyen que en el presente caso “la acción procedente NO SERÍA LA DE AMPARO CONSTITUCIONAL AUTÓNOMA, SINO LA ACCIÓN DE ABSTENCIÓN DE CARENCIA, ABSTENCIÓN O NEGATIVA (sic)” (mayúsculas de la parte). Sin embargo, señala que su representada no tiene ninguna obligación específica que cumplir, así como tampoco hay una disposición legal que prevea la obligación en cuestión, ya que el Decreto con rango y fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional no estipula esa obligación.

Que “la petición del recurrente responde a la solicitud de realización de actuaciones materiales por parte de (su) representado. La vía jurisdiccional para lograr tales actuaciones, es la Acción de Carencia, Abstención o Negativa (sic). Para que proceda tal acción, deben cumplirse una serie de requisitos en forma acumulativa. Tales requisitos son principalmente el carácter legal (no sublegal) de la obligación y su naturaleza específica, no genérica. El cumplimiento de tales requisitos en la forma señalada no es sencillo. De allí que, como en el caso presente, el recurrente haya sustituido la interposición de tal acción (la de carencia) por la de acción de amparo constitucional (pues la supuesta obligación no tiene carácter legal sino sublegal y su naturaleza no es específica). A su vez, para que proceda la acción de amparo constitucional, deben llenarse une serie de condiciones, también acumulativas. Una de tales condiciones es su carácter extraordinario, es decir, que la misma sea la única vía efectiva para el restablecimiento de la situación jurídica infringida. En el supuesto de autos, el ejercicio de la acción de amparo constitucional no era procedente, por tener dicha acción carácter restitutorio (aquí no hay una situación previa a la que volver), y por estarse buscando por el contrario, el cumplimiento de una actuación material supuestamente indebida”.

Que su representado no tiene función de ejecutor, es decir, “que no le corresponden al mismo competencias que tengan que ver con la ejecución de planes y programas, que el mismo aprobó y por tanto, no las tiene para celebrar los convenios de Fideicomiso ni mucho menos, para transferir partidas y recursos, pues (su) representado es un órgano planificador y diseñador de políticas públicas, y como tal, le fueron fijadas sus funciones, potestades y competencias”. De allí, que deba declararse la improcedencia del amparo constitucional ejercido, pues no puede un órgano violar derechos constitucionales “por el no ejercicio de una competencia que no le corresponde (...)”. A ello agrega que, la parte accionante no “explica las razones por las cuales tal derecho de petición se viola, por lo que, los argumentos expuestos lo fueron ante la subsunción de cualquier criterio que pueda ser contrario a lo antes dicho”.

Por las razones expuestas solicitan la improcedencia del amparo constitucional ejercido.

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada Miriam Pineda de Fariñas, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 13.962, actuando con el carácter de Fiscal del Ministerio Público, expresó, entre otras cosas lo siguiente:

Que “al verificarse que las obligaciones del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) se originan en las atribuciones y competencias establecidas en el Decreto Ley de Subsistema de Vivienda y Política Habitacional (...), se aprecian que las mismas son de naturaleza específica, que tienen su origen en normas de rango legal y sublegal, es por lo que la vía idónea para exigir a la Administración, en esta caso el CONAVI, para que supervise y apruebe los programas habitacionales presentados por los organismos ejecutores, así como para que determine la disponibilidad de tales programas en el Fondo de Aportes del Sector Público y para que envíe tal información al SAIF (Servicio Autónomo de Fondos Integrados de Viviendas) para que este último tome las previsiones financieras correspondientes y para que se ejecuten los desembolsos respectivos, es el recurso contencioso administrativo de abstención o carencia”.

Que al verificarse en el presente caso “la existencia de un recurso acorde para exigir el cumplimiento de obligaciones de esta naturaleza, (esa) Fiscalía considera que opera la causal en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la cual consagra la inadmisibilidad de la acción cuando existen otros medio procesales acordes a la tutela constitucional”.

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la solicitud de amparo constitucional interpuesta, para lo cual observa como punto previo lo siguiente:

El presente caso surge con ocasión de la acción de amparo constitucional ejercida por el abogado BERNARDO CUBILLÁN MOLINA, actuando con el carácter de sustituto del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO MIRANDA, contra el CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA.

En tal sentido, la parte accionante alegó en su escrito la violación del derecho de petición consagrado en el artículo 51 del Texto Constitucional, en virtud de que se no ha obtenido “la respuesta oportuna, que debe ser la positiva de hacerle la transferencia de los 5.266.270.574,05 de bolívares correspondientes a los proyectos aprobados, a considerar los 8 proyectos que hasta hoy no tienen respuesta alguna y al incluirles en el plan anual de vivienda los 4 proyectos presentados en el año 2002” (…).

Por su parte, la apoderada judicial del CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA alegó que “la petición del recurrente responde a la solicitud de realización de actuaciones materiales por parte de (su) representado. La vía jurisdiccional para lograr tales actuaciones, es la Acción de Carencia, Abstención o Negativa (sic) (…)”. Dicho argumento fue ratificado por la representante del Ministerio Público al afirmar la existencia de otras vías ordinarias para exigir el cumplimiento de una obligación específica, cual es el recurso por abstención o carencia, de allí que el amparo constitucional incoado en el caso bajo análisis deba ser declarado inadmisible, de conformidad con el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Ahora bien, expuestos lo anteriores argumentos esta Corte constata que, tal y como lo alegara la representación judicial del CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA, lo perseguido por la parte accionante es el cumplimiento de diversas obligaciones específicas contempladas tanto en el Decreto con rango y fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, así como en las correspondiente Normas Operativas del referido Decreto. Más concretamente, la parte accionante solicitó en su petitorio, lo siguiente:

“Primero: le restituya al Estado Miranda el derechos (sic) de ejecutar y se le transfiera a los respectivos fideicomisos con destino a la Política Habitacional, la cantidad de 5.266.270.547,05 bolívares, monto al cual asciende los proyectos mencionados como aprobados en este escrito;

Segundo: (...) se le considere, apruebe y se le transfiera con destino a los fideicomisos de la cantidad de Bs. 8.748.067.277,28 monto al cual asciende los proyectos mencionados como no considerados;

Tercero: (...) se firmen el convenio y fideicomiso del proyecto aprobado el 04 de Junio del 2002, de reparación del INAVI, Urbanización Doña Menca de Leoni Guarenas, Municipio Plaza, I Etapa (5 bloques) correspondientes al programa IV rehabilitación de urbanizaciones populares; y

Cuarto: (...) se le consideren e incluyan dentro del programa de vivienda del año 2003 los proyectos presentados durante este año; derechos estos que están siendo violados por la abstención o conducta del Consejo Nacional de Viviendas”.

De lo anterior, se colige claramente que el objeto de la presente acción extraordinaria -se insiste- es la aprobación y transferencias de recursos económicos, así como la firmas de convenios para la ejecución de diversos programas de viviendas; obligaciones éstas que, por demás, se encuentran previstas en los instrumentos normativos antes referidos y cuyo cumplimiento obedece a prestaciones de carácter específico.

En ese orden de ideas, debe esta Corte hacer referencia a que en nuestro ordenamiento jurídico prevé un recurso contencioso administrativo para atacar las omisiones que hoy se pretenden su cumplimiento. Específicamente, encontramos el recurso por abstención o carencia consagrado en los artículos 42, numeral 23 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual está dirigido, precisamente, a que la Administración cumpla con una obligación específica, concreta que está determinada en una Ley. Lo perseguido entonces mediante este mecanismo procesal es una actuación concreta de la Administración quien se ha negado en efectuar.

Así, tal recurso se ejerce por dos motivos ante los Órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso-administrativo, a saber: i) la negativa expresa del funcionario a actuar o cumplir el acto al cual esté expresamente obligado por Ley; ii) la simple abstención o carencia, entendida ésta como una inacción siempre y cuando frente a ésta, exista una obligación específica y predeterminada en una norma legal.

Siguiendo entonces lo anterior, debe concluirse como premisa fundamental que el recurso por abstención o carencia en un medio ordinario para atacar omisiones específicas. Por su parte, la acción extraordinaria del amparo constitucional -cual es el caso de autos- se ejerce contra obligaciones genéricas de la Administración y, que por su naturaleza, pueda ser exigibles invocando la trasgresión de un derecho constitucional.

Lo expuesto se ha traído a colación, toda vez que en el caso bajo análisis se pretende que por medio de la acción de amparo constitucional se ordene a la Administración, el cumplimiento de una obligación específica, lo cual -como ya se dijo- tal pretensión debe ser objeto del recurso por abstención o carencia, el cual es un medio ordinario preexistente.

Tal supuesto de hecho se subsume en el presupuesto previsto en el artículo 6, numeral 5 de la Ley orgánica sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual reza lo siguiente:

“No se admitirá la acción de amparo:
(…)

Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado (…)”.

Respecto al alcance e interpretación de la anterior disposición, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001 (caso: PARABÓLICAS SERVICE’S MARACAY), se pronunció en el siguiente sentido:

“Así, en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se puede alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales.

No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, la acción de amparo será admisible, (...).

En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aún en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (Subrayado de esta Corte)”.

Se desprende de lo anterior, que la admisibilidad del amparo constitucional está sujeta a que no exista en el ordenamiento jurídico un medio procesal que permita resolver el asunto, pues existiendo debe ser ejercido garantizando en él la protección de los derechos del recurrente. Frente a la existencia de ese medio y la falta de su ejercicio debe el juez declarar la inadmisibilidad del amparo.

Concatenando lo expuesto al caso de autos, se observa que en el presente caso el asunto planteado puede ser dilucidado por otras vías ordinarias, como lo es recurso por abstención o carencia, pues tal medio permitiría determinar el cumplimiento de la obligación específica que se pretende, con lo cual, el amparo constitucional ejercido debe ser declarado INADMISIBLE, conforme al artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

- III -
DECISIÓN

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, en virtud de lo establecido en la sentencia N° 7, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 1º de febrero del año 2000, y en observancia del artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; analizadas las actas del presente expediente, oídas las partes y visto el informe de la representante del Ministerio Público, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la solicitud de amparo constitucional ejercida por el abogado BERNARDO CUBILLÁN MOLINA, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 2.733, actuando con el carácter de sustituto del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO MIRANDA, contra el CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA, en virtud de lo establecido en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los días _________________del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

La Vice-Presidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

MAGISTRADOS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. Nº 03-001395
JCAB/f.-