TSJ Regiones - Decisión

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-1535

En fecha 28 de abril de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 394 de fecha 1° de abril de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional, interpuesta por el ciudadano ALEXANDER PÉREZ FERNÁNDEZ, titular de la cédula de identidad N° 9.461.641, asistido por el abogado Jaime Gerardo Santander Peñaloza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 26.125, contra la ciudadana ZULLY VALECILLOS, en su carácter de DIRECTORA DE RECURSOS HUMANOS DE LA CONTRALORÍA DEL ESTADO TÁCHIRA, en virtud de la presunta violación de sus derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 12 de agosto de 2002, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida.

En fecha 30 de abril de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 2 de mayo de 2003, se pasó el presente expediente a la referida Magistrada.

Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 7 de junio de 2002, la parte actora presentó escrito libelar en el cual expuso:

Que “Desde hace ocho (8) años me desempeño en la Contraloría General del Estado Táchira (…), ejerciendo en estos momentos el cargo de Inspector de Obras III, adscrito a la Dirección Técnica de Ingeniería dentro del organigrama de la Contraloría General del Estado Táchira y de Secretario General del Sindicato de Empleados Públicos de la Contraloría del Estado Táchira, razón por la cual, derivado de la doble condición, tengo responsabilidades de carácter funcionarial, así como se carácter sindical”.

Que “Es el caso (…), que en fecha 21 de mayo de 2002, mediante Oficio N° DRH-0631-2002 emanado de la ciudadana Zully Valecillos en su condición de Directora de Recursos Humanos, fui notificado del auto de apertura de una averiguación administrativa disciplinaria de destitución en mi contra, acordada en fecha 15 de mayo de 2002, por las razones que en el auto de apertura señalado se explican suficientes, y específicamente entre otras cosas lo siguiente: ´motivado a las desconsideradas declaraciones públicas por usted emitidas contra las autoridades superiores de este Organismo el día 12 de abril de 2002, en la estación televisora canal 21 (…)´”.

Que “En fecha 23 de mayo de 2002, mediante Oficio N° DRH-0673-2002, la ciudadana Zully Valecillos, me remite la Gaceta Oficial del Estado Táchira de fecha 6 de mayo de 2002 (…), donde la Contralora General del Estado Táchira, delegó presuntamente, la facultad de iniciar, sustanciar y decidir la averiguación administrativa en mi contra en la persona de la ciudadana Zully Valecillos”.

Que existe violación del principio de presunción de inocencia, pues “En el procedimiento de averiguación administrativa iniciado en mi contra, la ciudadana Zully Valecillos, al emitir el auto de apertura, entre otras cosas, señaló: ´Como puede verse, no hay lugar a dudas que esta administración en aras de preservar principios vitales a toda organización administrativa (…), que en el presente caso no fueron observados por el ciudadano (…); no puede un funcionario de menor jerarquía de la Contraloría General del Estado Táchira (…), poner en juicio su legitimidad (…); no hay nobleza de parte de este funcionario cuando exige la salida inmediata de la Contralora General del Estado (…); la falta de respecto y consideración debidos al superior jerárquico o autoridades del organismo (…)”.

Que “(…) la declaración hecha por la ciudadana Zully Valecillos, al momento de emitir el auto de apertura, se desprende su predisposición relacionada con el procedimiento disciplinario iniciado, así como también se desprende del contenido de la misma que la mencionada ciudadana emite un pronunciamiento definitivo acerca de los hechos que deberían ser investigados (…)”.

Que se violan los derechos a la defensa y al debido proceso, pues en la averiguación disciplinaria, se sigue un procedimiento distinto al establecido en el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Táchira.

Que “(…) la ciudadana Zully Valecillos, al iniciar la averiguación administrativa en mi contra, viola abiertamente la disposición contenida en el artículo 105 del ESTATUTO, por cuanto (…), nunca recibió del Director del cual dependo, es decir, el Director de Ingeniería, relación por escrito (sic) alguna de los hechos que presuntamente se me señalaban como para que procediera la averiguación administrativa iniciada”. (Mayúsculas y negrillas de la parte actora).

Que “No consta en ninguna de las partes que conforman el expediente administrativo contentivo de la averiguación administrativa abierta que la Contralora General del Estado, hubiere autorizado en escrito razonado y previa vista de los recaudos correspondientes a la Dirección de Recursos Humanos”.

Que “(…) la Resolución C.G.E.T. N° 034, no constituye autorización razonada, conforme lo señala el artículo 106, ya que la misma se limita a autorizar mediante delegación a la agraviante, la atribución de elaborar autos de apertura de averiguaciones administrativas disciplinarias de destitución de manera genérica, fase inicial del procedimiento para el cual el ESTATUTO contempla como facultad de la Dirección de Recursos Humanos, su inicio en el artículo 105, pero siempre previa autorización del Contralor General del Estado”. (Mayúsculas y negrillas de la parte actora).

Que solicito, medida cautelar innominada, a los fines de que se suspenda la averiguación administrativa iniciada por la Dirección de Recursos Humanos de la Contraloría del Estado Táchira, bajo el N° DRH-003-2002, en mi contra.

II
DEL FALLO OBJETO DE CONSULTA

En fecha 12 de agosto de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, declaró con lugar la acción de amparo constitucional, fundamentándose en las siguientes consideraciones:

Que “(…) el auto de apertura, efectivamente contiene imputaciones, contraventoras del principio de la presunción de inocencia (…), tal acto nació viciado de nulidad absoluta y lo nulo por nacimiento no puede ser convalidado (…)”.

Que “(…) resulta improcedente el alegato formulado por la representación de la parte accionada consistente en que el derecho a la presunción de inocencia no puede ser lesionado mediante los actos de trámite de un procedimiento, toda vez que, tal derecho -tal como se ha venido señalando-, constituye una garantía para el particular, consistente en que debe tenérsele por inocente, hasta tanto, mediante una correcta actividad probatoria y la valoración de esas pruebas llevadas al expediente, se le considere sin dudas para la Administración, como culpable de los hechos imputados”.

Que “Por tanto, cualquier pronunciamiento de la Administración, sea hecho por un funcionario instructor o por los funcionarios encargados de tomar la decisión, en el sentido de considerar anticipadamente como culpable de los hechos al investigado, sin valorar oportunamente las pruebas que cursan en el expediente o sin que se hayan agotado todas las fases del procedimiento que garanticen el derecho a la defensa del investigado, causa la violación a la presunción de inocencia (…)”.

Que en atención a las anteriores consideraciones, “(…) corresponde (…), establecer la forma, en como debe ser reparada la situación jurídica infringida en virtud de la lesión a la presunción de inocencia, causada mediante el acto de formulación de cargos, y en tal sentido, dicha reparación debe consistir -ya que la lesión se realizó previamente a los descargos y faltándole a la funcionaria instructora la realización del informe a que se refiere el artículo 56 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, (i) en la cesación de los efectos del mencionado acto de formulación de cargos, y actos subsiguientes; (ii) en la inhibición de la Contralora Interna de la C.A., de Administración y Fomento Eléctrico (CADAFE), de la instrucción de la mencionada averiguación administrativa; (iii) ante lo cual, conforme a lo previsto en los artículos 38 y 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Junta Directiva de la referida Empresa deberá designar un nuevo instructor, que una vez examinadas las pruebas que cursan en el expediente de dicha averiguación administrativa, formule nuevamente cargos al ciudadano, respetando esta vez su derecho constitucional a la presunción de inocencia (…)”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta de Ley del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, en fecha 12 de agosto de 2002, el cual declaró con lugar la acción de amparo ejercida.

Como punto previo, debe advertir este Órgano Jurisdiccional que en fecha 11 de junio de 2002, fue declarada con lugar por el a quo, la medida cautelar innominada solicitada por la parte accionante en su escrito libelar, sin que dicha decisión fuese apelada, razón por la cual la presente consulta se circunscribe a las resultas del amparo constitucional interpuesto, y así se decide.

Así las cosas, observa esta Corte que la parte actora en su escrito libelar expresa que se le violan los derechos a la defensa y al debido proceso, pues en la averiguación disciplinaria instruida en su contra, se sigue un procedimiento distinto al establecido en el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Táchira, que es la norma que rige -a decir del quejoso-, en esta clase de procedimientos.

Asimismo, aduce que existe violación al principio de presunción de inocencia, pues en el procedimiento de averiguación administrativa iniciado en su contra, al emitirse el auto de apertura a dicha investigación disciplinaria, se hacen imputaciones -a decir del accionante-, que hacen presumir que la Contraloría General del Estado Táchira, está predispuesta en su contra, y ya lo da por culpable de los hechos que se le atribuyen.

Por su parte, el a quo declaró con lugar el amparo constitucional interpuesto, por considerar que “(…) el auto de apertura, efectivamente contiene imputaciones, contraventoras del principio de la presunción de inocencia (…), tal acto nació viciado de nulidad absoluta y lo nulo por nacimiento no puede ser convalidado (…)”.

Así las cosas, observa esta Corte que en el caso sub examine el actor denuncia la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, en vista de que no se le aplicaron los artículos 105 al 107 del Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Táchira, el cual -a su criterio-, es la norma aplicable al caso concreto, en tal sentido, advierte esta Corte que para estimar tales denuncias, forzosamente habría que examinar un conjunto de normas infraconstitucionales, lo cual no puede ser objeto de estudio por el Juez de amparo.

En este sentido, se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, en sentencia N° 1.385, de fecha 30 de octubre de 2000, de la siguiente manera:

“En este sentido, considera esta Corte necesario destacar que el objeto de la pretensión de amparo prevista en el artículo 27 de la Constitución vigente, y regulado por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo constituye únicamente la violación de disposiciones de rango Constitucional, en virtud de lo cual no puede el Juez fundar la decisión que resulta sobre una determinada solicitud de Amparo en el examen de normas infraconstitucionales. De esta manera cuando las violaciones alegadas por el solicitante sean realmente de normas legales o sublegales y no de disposiciones constitucionales, los perjudicados deben hacer uso de los medios judiciales previstos por el Legislador para establecer las situaciones jurídicas lesionadas específicamente por actuaciones ilegales (…), pues de lo contrario dejarían de tener relevancia todos los demás mecanismos jurisdiccionales creados por el ordenamiento jurídico.
De esta manera, lo determinante para la resolución acerca de la pretendida violación constitucional, es que no sea necesario previamente al Juez constatar o pronunciarse sobre una violación de rango legal o sublegal. Por lo tanto, la lesión constitucional alegada mediante el ejercicio de la acción de amparo debe ser tal, que su comprobación dimane, exclusivamente del contraste entre los hechos que fundamentan la acción y los derechos o garantías alegados como violados. Ello no obsta sin embargo, a que en una determinada situación se viole una norma legal o sublegal, y de manera refleja se viole también una norma constitucional. Por el contrario, los criterios antes expuestos, suponen que, a los efectos del medio excepcional de protección que representa el amparo, éste debe fundarse en una violación o amenaza de violación directa de los derechos constitucionales”.

Ello así, con la finalidad de establecer en el caso bajo estudio la existencia o no de las violaciones denunciadas por el quejoso, con respecto a la normativa legal que lo rige, sería necesario analizar en el presente caso, normas de carácter legal y sub-legal, en efecto, habría que verificar si la investigación disciplinaria instruida en su contra, fue realizada conforme a las disposiciones pertinentes que regulan la materia, aunado a que la misma está en curso, precisamente para garantizarle los derechos en cuestión al actor, en razón de ello, y siendo que tal constatación está vedada al Juez en esta sede, se desestima lo aducido por la parte accionante, en cuanto a la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, y así se decide.

Ahora bien, con respecto al alegato de la parte actora, referente a la supuesta violación del derecho a la presunción de inocencia, en vista de que el auto de apertura de la investigación administrativa, contiene imputaciones que violan el referido derecho, y hacen presumir la predisposición del Organismo accionado con respecto a la culpabilidad del ciudadano Alexander Pérez Fernández, en relación a los hechos que se le hacen responsable, se observa:

En el caso de marras, el derecho denunciado como conculcado -derecho a la presunción de inocencia-, se encuentra previsto en forma expresa en nuestro Texto Constitucional en el numeral 2 del artículo 49, conforme al cual “Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”; más aún, esta garantía se encuentra reconocida también en el artículo 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, según la cual: “Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su culpabilidad, conforme a la Ley en juicio público, en el que se hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa”. Igualmente, está consagrado en el artículo 8 numeral 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cual postula que “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”.

Ahora bien, es necesario en el caso de autos, por ser asunto objeto de debate entre las partes, determinar si el derecho a la presunción de inocencia, puede verse mermado por un acto de trámite, como lo es el auto de apertura de la investigación disciplinaria que nos ocupa.

En tal sentido, ha sido conteste esta Corte en sostener que el derecho a la presunción de inocencia es susceptible de ser vulnerado por cualquier acto, bien sea de trámite o de mera sustanciación, o bien sea definitivo o sancionador, del cual se desprenda una conducta que juzgue o precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le dé a aquél la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan, y así permitírsele la oportunidad de utilizar todos los medios probatorios que respalden las defensas que estime oportuno esgrimir.

Al respecto, es oportuno citar sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 7 de agosto de 2001, caso: Alfredo Esquivar Villarroel, el la cual se estableció lo siguiente:

“(…) en efecto, en toda averiguación sancionatoria de la Administración pueden distinguirse tres fases. En la primera, surgen indicios de culpabilidad respecto a un objeto en específico, los cuales motivan la apertura de la investigación. Tales indicios de culpabilidad serán el fundamento de ´cargos´ a que se refiere el numeral 1 del artículo 49 Constitucional.
El catedrático español Luciano Parejo Alfonso, con respecto a esta primera fase de iniciación del procedimiento (sic), lo siguiente:
´El acto de iniciación o incoación tiene un contenido mínimo predeterminado, que comprende la identificación de la persona o personas presuntamente responsables; la exposición sucinta de los hechos motivantes, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder´.
Es así como la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que el investigado se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable, así como su posible calificación ya que a quien corresponde probar su responsabilidad es a la Administración y no al indiciado su inocencia.
En la segunda fase, tales cargos, deben ser notificados al sujeto indiciado para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado (…).
Por último, corresponderá a la Administración, si fuera el caso, declarar la responsabilidad del funcionario y aplicar las sanciones consagradas expresamente en Leyes de manera proporcional, previa comprobación de los hechos incriminados.
Nótese, entonces que el derecho constitucional a la presunción de inocencia, sólo puede ser desvirtuado en la tercera fase, esto es, cuando se determina definitivamente la culpabilidad del sujeto incriminado, luego de un procedimiento contradictorio. Por el contrario, si en la primera o segunda fase, la Administración determina, preliminarmente, que el sujeto investigado, en efecto infringió el ordenamiento jurídico, y con prescindencia de procedimiento alguno, concluye en la culpabilidad del indiciado, se estaría violando sin duda alguna, el derecho constitucional a la presunción de inocencia (…)”.

Así las cosas, observa esta Corte que del cuerpo del auto de apertura de la investigación administrativa in commento, el cual riela de los folios 53 al 65 de la pieza principal del presente expediente, se expresan entre otras cosas lo siguiente:

“Me dirijo a usted, a fin de notificarle que (…), esta Dirección (…), procedió a dictar auto de apertura (…), en su contra, motivado a las desconsideradas declaraciones públicas por usted emitidas contra las autoridades superiores de este Organismo (…).
Del mismo modo, se le informa que junto a la presente notificación se acompaña el texto íntegro del auto de apertura ordenado, recalcándose que luego de su notificación usted dispone de un lapso de cinco (5) días laborables para contestar las imputaciones que existen en su contra.
Quien suscribe, Licenciada Zully Valecillos, obrando en este acto con el carácter de Directora de Recursos Humanos de la Contraloría General del Estado Táchira (…), suficientemente facultada para abrir el presente auto de apertura (…), vistas y analizadas las declaraciones públicas que en fecha 12 de abril de 2002 emitió el ciudadano Alexander Pérez Fernández (…), contra las autoridades de esta Contraloría General del Estado Táchira, las cuales hacen presumir que el ciudadano investigado incurrió en las causales de destitución previstas en el artículo 24 numerales 2, 4, 5 y 14 de la Reforma del Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Táchira. (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).

De lo anterior se colige, que el auto de apertura de la investigación disciplinaria de autos, si bien es cierto que posee imputaciones directas al accionante, no obstante, establece que se trata de una presunción de culpabilidad, y se le llama para que venga al proceso instruido en su contra a desvirtuar las imputaciones de las que ha sido objeto, en aras de sus derechos a la defensa y al debido proceso, aunado a lo cual es preciso advertir que dicho procedimiento, según los recaudos que acompañan el presente expediente, se está sustanciando y en ningún momento ha sido decidida definitivamente la culpabilidad o sanción del ciudadano Alexander Pérez Fernández; por el contrario, se abrirá el contradictorio en dicho procedimiento.

En tal sentido, no habiendo sido declarado culpable a priori el accionante, en la investigación disciplinaria seguida en su contra, y constatándose por el contrario que se ha instruido un procedimiento para que éste sea oído y pruebe todo y cuanto considere necesario para desvirtuar los hechos que se le acusan, es por lo que esta Corte no evidencia en el caso de marras la violación del derecho a la presunción de inocencia, y así se decide.

Con fundamento en las consideraciones precedentes y del análisis efectuado con anterioridad, esta Corte revoca el fallo emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes el 12 de agosto de 2002, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida, y declara improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta, y así se declara.

En consecuencia, queda sin efecto la medida cautelar innominada acordada por el a quo el 11 de junio de 2002, visto su carácter accesorio, instrumental y provisional respecto a la acción principal y, así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- REVOCA el fallo de fecha 12 de agosto de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por ciudadano ALEXANDER PÉREZ FERNÁNDEZ, titular de la cédula de identidad N° 9.461.641, asistido por el abogado Jaime Gerardo Santander Peñaloza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 26.125, contra la ciudadana ZULLY VALECILLOS, en su carácter de DIRECTORA DE RECURSOS HUMANOS DE LA CONTRALORÍA DEL ESTADO TÁCHIRA, en virtud de la presunta violación de sus derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia.

2.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional interpuesta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ (____) días del mes de ____________________ de dos mil tres (2003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTÍZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

LEML/ecbp
Exp. N° 03-1535