TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

Mediante Oficio N° 1.396 de fecha 26 de noviembre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por los abogados JESÚS IGNACIO ANDRADE, FRANCY COROMOTO BECERRA CHACÓN, DAVID AUGUSTO NIÑO ANDRADE y EDGAR OLIVO RAMÍREZ CHAPARRO, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 28.316, 24.719, 52864 y 25.682, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA MERCEDES ANTOLINEZ DE DUQUE, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 9.192.760, contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio S/N de fecha 25 de marzo de 1999, y que se declare la nulidad del ordinal 3°, literal “A” del artículo único del Decreto N° 178 de fecha 16 de marzo de 1999, emanados de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TÁCHIRA.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado MAC DOUGLAS GARCÍA SALAZAR, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 83.027, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Gobernación del Estado Táchira, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 4 de julio de 2001, la cual declaró con lugar la querella interpuesta.

En fecha 15 de enero de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 5 de febrero de 2002, la abogada FLOR ALBA MORENO PÉREZ, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General del Estado Táchira, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.

En fecha 6 de febrero de 2002, comenzó la relación de la causa.

El 21 de febrero de 2002, comenzó el lapso probatorio, el cual venció el 5 de marzo del mismo año.

En fecha 16 de mayo de ese mismo año, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte actora. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.

Juramentadas las nuevas autoridades directivas el 11 de marzo de 2003, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Magistrada Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; Magistrados Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras, ratificándose Ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes:

I
ANTECEDENTES

En fecha 6 de abril de 2000, los abogados JESÚS IGNACIO ANDRADE, FRANCY COROMOTO BECERRA CHACÓN, DAVID AUGUSTO NIÑO ANDRADE y EDGAR OLIVO RAMÍREZ CHAPARRO, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA MERCEDES ANTOLINEZ DE DUQUE, interpusieron querella funcionarial por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, en la cual solicitaron la nulidad del acto administrativo de remoción contenido en el Oficio S/N de fecha 25 de marzo de 1999, y la nulidad del ordinal 3°, literal “A” del artículo único del Decreto N° 178 de fecha 16 de marzo de 1999, la reincorporación al cargo que venía desempeñando su representada con el pago de los sueldos dejados de percibir, desde su retiro hasta su reincorporación. Igualmente, solicitó la corrección monetaria de los montos otorgados, así como el pago de los intereses moratorios. Fundamentó su pretensión de la siguiente manera:

Que su representada es funcionaria de carrera, lo cual consta en certificado No. 614, de fecha 29 de septiembre de 1989, desempeñándose como Secretaria de la Prefectura del Municipio Hevia del Estado Táchira, según el Oficio N° 0024 de fecha 13 de enero de 1993, en el cual se le da el nombramiento respectivo, y que las funciones del cargo que desempeñaba no encuadran en la tipificación de cargos de alto nivel.

Indicaron, que mediante Oficio s/n del 25 de marzo de 1999, su mandante fue notificada de la decisión de removerla del cargo, colocándola en situación de disponibilidad.

Sostuvieron, que la decisión administrativa se sustentó en el Decreto N° 178 de fecha 16 de marzo de 1999, mediante el cual declara de confianza y alto nivel algunos cargos, entre los cuales se encuentra el desempañado por su representada, supuesto previsto en el ordinal 3°, literal “A” del artículo único del citado Decreto que lo califica como de alto nivel.

Alegaron, que el mencionado Decreto No. 178 está afectado también de nulidad por ilegalidad, por cuanto contraría y contraviene, la letra, espíritu y finalidad del artículo 5°, ordinal 4° de la Ley de Carrera Administrativa Estadal, y permite limitar el derecho a la estabilidad, al someter el régimen de libre nombramiento y remoción, determinadas categorías de cargos; Decreto éste que debió ser aprobado previamente por la Asamblea Legislativa del Estado.

Señalaron, que la inclusión de cargos al régimen de libre nombramiento y remoción, debió referirse a cargos que posean un rango similar al de las máximas autoridades directivas y administrativas, en especial, los que se refieren a la preparación del Plan y del Presupuesto Anual, la elaboración de los Reglamentos Internos, el manejo del Presupuesto y las decisiones correspondientes sobre celebración de contratos. Es por ello que consideran que no podía declararse el cargo de Secretario de Prefectura como de Alto Nivel, en virtud de que éste no responde a los supuestos exigidos por el artículo 5°, ordinal 4° de la Ley de Carrera Administrativa Estadal, al no tener, dicho cargo, rango similar al de las máximas autoridades directivas y administrativas de los organismos autónomos y empresas del Estado.

Alegaron, que el cuestionado Decreto No. 178 es una versión del Decreto N° 211 de fecha 02 de julio de 1974, dictado por el entonces Presidente de la República de Venezuela.

En cuanto al acto de remoción, señalaron, que éste adolece de inmotivación puesto que sólo se limita a hacer referencia a la fundamentación jurídica, que según la Administración se adapta a la situación de su representada. En cuanto a la situación de hecho, el Organismo querellado sólo se limita a decir que su representada ha sido removida del cargo de Secretaría de la Prefectura del Municipio Hevia del Estado Táchira, sin señalar las características y funciones del cargo que lo hacen ser supuestamente de alto nivel, sin especificar el nivel jerárquico de su cargo; al no hacerlo, el acto resulta inmotivado y, en consecuencia, cercena a su mandante el derecho a la defensa.

Agregaron, que debió seguirse un procedimiento previo tal como lo dispone el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 4 de julio de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, declaró con lugar la querella interpuesta, anuló el acto administrativo de remoción y declaró, igualmente, con lugar la nulidad parcial del Decreto N° 178 del 16 de marzo de 1999. Ordenó la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación con todos los beneficios de Ley, previa corrección monetaria. Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

Que impugnada como fue la representación de la Procuraduría General del Estado Táchira, observa que el artículo 109 de la extinta Constitución del Estado Táchira, prevé que para la constitución de apoderados que representen en juicio al Estado, se requiere la previa autorización del Gobernador, con la obligación de hacer constar el contenido de tal autorización en el texto del poder, tal como se hiciera en el poder otorgado al abogado Gabriel Andrés de Santis, por lo que considera el A quo que el citado instrumento cumplió con los extremos previstos en el citado artículo.

En cuanto al alegato de inepta acumulación de pretensiones señaló el sentenciador de instancia que, el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, “…no sólo permite tal acumulación sino que el procedimiento para sustanciar tal proceso es el previsto para los juicios de Nulidad de los Actos Administrativos de Efectos Particulares (…) razón por la cual la acumulación contenida en autos es perfectamente procedente y así se decide”.

Con respecto a la caducidad alegada, por haber transcurrido el lapso de seis meses previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, consideró el Juzgador de instancia, exponer dos criterios: el primero, referido a que los actos administrativos de remoción y retiro son diferentes y el segundo, referido a que la remoción es un acto preparatorio para el retiro definitivo. Sostuvo el Juzgador, que se acogía a este último criterio y, por lo tanto;

“al no haberse dado éste (retiro), es evidente que éste debió reunir los requisitos de los artículos 73 y 74 de la L.O.P.A., pues la funcionaria no fue retirada de la Administración, luego no basta como lo señala la representación de la Procuraduría que mediante una acción de Amparo Constitucional, se hubiese puesto en conocimiento de la accionante los Recursos que le correspondían, pues las normas que regulan el derecho a la defensa son de interpretación amplia y no restrictiva, y en consecuencia la ausencia de hechos que indicaran al accionante que la relación de Empleo Público había terminado, generan a su vez que el último ‘acto’ existente es el de la ‘remoción’, y en consecuencia tenía derecho a conocer los recursos para atacarlo, no habiendo operado en éste caso especifico la caducidad y así se decide”. (sic)

Con respecto a la acumulación del expediente N° 2803, con el recurso de nulidad intentado contra el Decreto N° 178 emanado de la Gobernación del Estado Táchira, solicitado por el Sustituto del Procurador General del Estado Táchira, indicó que:

“el proceso que nos ocupa se tramita de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y de existir el Recurso de Nulidad contra el Acto Administrativo de Efectos Generales, debió la parte interesada en la concentración procesal acreditar ante este Tribunal los fundamentos de hecho de su solicitud como lo ha establecido nuestro máximo Tribunal en sentencias el 7-7-70 GF 69,2 E pág 297, y al no constar éstas circunstancias es inadmisible tal solicitud, y así se decide”.

Por otra parte indicó, que la representación del Organismo querellado adujo que el cobro de las prestaciones por parte de la recurrente era un desistimiento tácito de la acción intentada, a lo cual señaló luego de hacer referencia a una sentencia dictada por esta Corte, que: “no es causal de inadmisibilidad de la acción el hecho de haber sido cobradas las prestaciones sociales por el accionante, y así se decide”.

Frente a la solicitud de inadmisibilidad de la querella interpuesta por falta de agotamiento de la vía, expresó el A quo, luego de transcribir un criterio contenido en sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (copiada del Tomo CLXIV de la Jurisprudencia de Ramírez & Garay) que: “considera innecesario el agotamiento de esta gestión o de interponer Recurso Jerárquico, e inaplica el artículo 53 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil con fundamento en el artículo 26 de la Constitución vigente y así se decide”.

Con relación a la impugnación del Decreto Nº 178 emanado de la Gobernación del Estado Táchira en fecha 16 de marzo de 1999, el A quo indicó que:

“la calificación de un cargo como de alto nivel a objeto de afectar el derecho a la estabilidad de que gozan los funcionarios de carrera depende por mandato de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira única y exclusivamente de la jerarquía administrativa en la que se encuentre ubicado tal cargo; así por ejemplo, bastaría ser Jefe de alguna Unidad Administrativa de cierta superior o similar jerarquía a los funcionarios señalados en el artículo 5 in fine de la Ley de Carrera Administrativa señalada, para que pueda ser removido el funcionario del cargo”.

Agregó, que:

“aún cuando no consta en autos un Organigrama Estructural de la Organización Administrativa de la Gobernación del Estado Táchira, para determinar el nivel jerárquico de un Secretario de una Prefectura, nos encontramos que los Prefectos Municipales son nombrados por el Gobernador del Estado y en consecuencia por ley son agentes inmediatos de ésta, y que las Secretarias son jerárquicamente inferiores a los Prefectos, por lo que dependen de este funcionario”.

Afirmó el A quo, que:

“el término ‘Alto Nivel’ se refiere a la titularidad de altas jerarquías... dentro de los cuadros organizativos, y no puede la Administración pretender que si temporalmente una Secretaria llegue a ocupar un cargo de alto nivel superior, como sería la situación prevista en el artículo 61 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira, conviertan el cargo (entiéndase el de Secretaria) como de alto nivel y más aún la propia Ley de Administración del Estado no señala quién designa a las Secretarias de las Prefecturas”. (sic)

Añadió que: “...si una Secretaria no tiene atribuida la misma competencia que la de un Prefecto, o la de una autoridad máxima no podemos hablar de un ‘Alto Nivel Jerárquico’, puesto que esto tiene que ver como se señaló con la competencia y la distribución de ésta, por el grado, dentro de la misma organización” y que “(...) si el prefecto, puede delegar en su Secretaria, sus atribuciones por un lapso no mayor de tres días, y si además el artículo 62 de la Ley de Administración del Estado Táchira en su ordinal 4º le ordena a la Secretaria cumplir las instrucciones que le asigne el Prefecto, es evidente que el Prefecto es de mayor nivel jerárquico (...) lo que nos habla de una integración jerárquica en forma piramidal, típica de la Organización Administrativa Venezolana”. (sic)

Concluye el Sentenciador de instancia, respecto a este punto:

“...es evidente que una Secretaria de una Prefectura no goza del nivel jerárquico entendido en forma vertical, igual a la de un Prefecto o al de una máxima autoridad de un Organismo Descentralizado, por lo que es evidente que para calificar un cargo de alto nivel y excluirlo de la Carrera Administrativa, el mismo tiene que estar dotado de competencia por razones de servicio, con autonomía suficiente para modificar, revisar, anular, dirigir y controlar los actos del inferior, pues de lo contrario no habría jerarquía, de allí que encuentra efectivamente este Juzgador, que el ordinal 3º del literal ‘a’ del artículo Único del Decreto impugnado, es contrario al espíritu y finalidad del artículo 5º, ordinal 4º de la Ley de Carrera Administrativa Estadal”.

En tal sentido, el A quo indicó que el Decreto Nº 178 desde su entrada en vigencia “sirvió para que los organismos públicos dependientes de la Gobernación del Estado Táchira, organizaran su vida institucional, y modificaran los presupuestos no sólo de personal sino todo lo relativo al pago de las prestaciones sociales, de allí que anular la norma con efectos hacia el pasado (ex tunc), vulneraría gravemente no solo la seguridad jurídica sino el patrimonio del Ejecutivo del Estado Táchira, es por ello que mantienen la vigencia los actos cumplidos en ejecución de la norma anulada y entonces la declaratoria contenida en la presente sentencia surte efectos hacia el futuro y así se decide”.

Expresó, con relación a la inmotivación del acto administrativo impugnado, que “no basta con señalar el supuesto especifico de alguno de los literales del artículo único del Decreto N° 178 emanado de la Gobernación del estado Táchira, sino que es necesario acreditar la base material del mismo, en otras palabras el fundamento formal debe corresponder con las efectivas funciones que el funcionario de carrera desempeñaba en la realidad y no puede existir una aplicación genérica del Decreto. No existe prueba en autos que el cargo ocupado por la accionante tuviera una adjudicación jerárquica que se correspondiera con lo establecido como cargo de Alto Nivel en el artículo 5° de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira”.

Como la última de sus consideraciones señaló el sentenciador de instancia que: “…fue solicitado el pago de los salarios dejados de percibir, desde el ilegal retiro hasta su reincorporación, pedimento que no puede ser acordado porque se ha demandado la nulidad del acto de remoción, lo que no significa rompimiento de la relación funcionarial, y si a ésta funcionaria le fueron suspendidos sus pagos, ésta encontrándose en período de disponibilidad tendrá en el caso de que fuera procedente el derecho a reclamar los sueldos dejados de percibir”.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 24 de abril de 2002, la abogada FLOR ALBA MORENO PÉREZ, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General del Estado Táchira, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en el cual indicó:
“Vista la parte dispositiva del fallo, se apeló de la referida sentencia por cuanto la misma es desfavorable para el Ejecutivo del Estado Táchira.
Por lo tanto, el fallo apelado incurrió en su parte dispositiva de una incongruencia.
El Juzgador no se pronunció sobre la causal de inadmisibilidad alegada relativa al agotamiento de la vía administrativa, lo cual, a tenor de Sentencia de fecha 25 de Mayo de 2001 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que se agrega marcada “B”, debe ejercerse.
Con fundamento en lo expuesto solicito respetuosamente Ciudadanos Magistrados, se revoque en forma total la sentencia dictada por el Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial Región de Los Andes. Asimismo, solicito que se declare la INADMISIBILIDAD de la Acción”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del recurrente, y a tal efecto, observa:

Alega la apelante, que el fallo recurrido incurrió en su parte dispositiva en una incongruencia, sin embargo, no sustenta tal afirmación lo que conduce a esta Corte a desechar el presente alegato por considerarlo genérico, y así se declara.
Respecto a la falta de pronunciamiento por parte del A quo con relación al agotamiento de la vía administrativa, debe señalar esta Corte, que tal afirmación no se corresponde con la decisión dictada por cuanto en ésta se observa que el Sentenciador de instancia expresó su consideración con ocasión a este planteamiento, por tal razón debe ser desestimada la denuncia formulada por la apelante, y así se declara.

Por otra parte, pero en el mismo sentido, debe indicar esta Corte, que al examinar el acto administrativo impugnado, se observa, que la Administración no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto no indicó a la querellante los recursos que procedían contra el mismo en caso de considerar lesionados sus derechos: así, pues, que al incurrir el Organismo querellado en tal violación, de tal forma no puede ir en detrimento del afectado, por lo que se está en presencia de una notificación defectuosa. Que jurisprudencialmente se ha afirmado que estas notificaciones no producirán ningún efecto, aunado al hecho de que el mencionado acto administrativo fue dictado por la máxima autoridad del Organismo, quedando de esta manera agotada la vía administrativa, y así se declara.

Igualmente, debe agregar esta Corte que el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que las notificaciones que no llenen los requisitos exigidos en el artículo 73 eiusdem, (1.- texto íntegro del acto, 2.- recursos que proceden si fuera el caso, 3.- expresión del lapso para interponerlos y 4.- los órganos o tribunales ante los cuales se ejercerán) se considerarán defectuosas y no producirán ningún efecto. Sobre el particular se ha pronunciado nuestro Máximo Tribunal, señalando lo siguiente:

“Ha sido reiterado criterio jurisprudencial de esta Sala (Político-Administrativa), el que los vicios en la notificación de los actos administrativos de efectos particulares producen la ineficacia de estos últimos” (Sentencia del 03 de octubre de 1990, Caso Alí Madrid Guzmán).

Más recientemente, esta Corte, en Sentencia N° 719 del 02 de mayo de 2001 dispuso lo siguiente:

“En efecto, reiteradamente ha sostenido esta Corte que la notificación de los actos administrativos es un requisito esencial para su eficacia, pero que en nada afecta la validez de dichos actos, por ello, el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos obliga a considerar como ‘defectuosas’ las notificaciones que no llenen todos los requisitos exigidos en el artículo 73 de la misma Ley, lo cual implica que dichas notificaciones ‘no producen ningún efecto’…”.

Siguiendo el criterio señalado ut supra, y como consecuencia de su vinculación íntima con el derecho a la defensa, la notificación que no señale los recursos que deben ser interpuestos ni el plazo para interponerlos, ni ante cuál órgano o Tribunal se ejercerán, no puede comenzar a surtir efectos por ser defectuosa, pues el particular no posee mayor información sobre los recursos impugnatorios que se puedan interponer contra el acto que se le notifica, y así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado MAC DOUGLAS GARCÍA SALAZAR, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Gobernación del Estado Táchira, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes en fecha 4 de julio de 2001, en la querella interpuesta por los abogados JESÚS IGNACIO ANDRADE, FRANCY COROMOTO BECERRA CHACÓN, DAVID AUGUSTO NIÑO ANDRADE y EDGAR OLIVO RAMÍREZ CHAPARRO, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 28.316, 24.719, 52864 y 25.682, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA MERCEDES ANTOLINEZ DE DUQUE, ya identificados, contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio S/N de fecha 25 de marzo de 1999, y que se declare la nulidad del ordinal 3°, literal “A” del artículo único del Decreto N° 178 de fecha 16 de marzo de 1999, emanados de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TÁCHIRA.

2.- CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil tres (2003). Año 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

EL PRESIDENTE,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

LA VICEPRESIDENTA,

ANA MARIA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. 01-26399
EMO/08.-