MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N° 03-001450
- I -
NARRATIVA

En fecha 23 de abril de 2003, se dio por recibió en esta Corte el Oficio N° 672, de fecha 15 de abril del mismo año, proveniente del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió expediente contentivo de la querella ejercida por la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 19.655, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana ZONEIDA JOSEFINA FIGUERO MATOS, titular de la cédula de identidad N° 5.713.461, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO POLICIAL DEL ESTADO MIRANDA.(I.A.P.E.M).

Dicha remisión se efectuó, a los fines de conocer de la consulta a que se refiere el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de la decisión dictada en fecha 19 de febrero de 2003, por el referido Juzgado mediante la cual declaró CON LUGAR la querella ejercida.

En fecha 24 de abril de 2003, se dio cuenta y, se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que esta Corte dicte la decisión correspondiente.

En fecha 25 de abril de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia con base a las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA

La apoderada judicial de la parte accionante expuso en su escrito libelar los siguientes argumentos:

Que, en fecha16 de julio de 1984, su representada ingresó a la Policía del Estado Miranda, desempeñó el cargo de Agente, hasta el 1 de octubre de 2001 cuando fue “destituida” por la Directora de Personal y el Director Presidente del Instituto Autónomo Policial del Estado Miranda a través del oficio N° 207/01, como consecuencia de la averiguación administrativa efectuada por la División de Asuntos Internos en relación a los hechos sucedidos en fecha 5 de enero de 2001, “…cuando funcionarios uniformados y armados tomaron las instalaciones de la sede principal del Instituto Autónomo de Policía, en reclamo de una serie de derechos que se plantearon en esa oportunidad…”.

Al respecto señaló que, en ningún momento le fue entregado a su poderdante un oficio o notificación formal o expresa, en la cual se concedieran los lapsos legales para presentar el escrito de defensa, o de descargo, tal y como lo establecía el artículo 112 de la Ley de Carrera Administrativa.

Que, del contenido y de la fecha del acto administrativo de su destitución se desprende, que “…el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción y el procedimiento administrativo en todas sus fases, no pudo haberse cumplido, ya que no fue debidamente comprobada la presunta falta, aunado a que no se cumplieron los extremos legales necesarios para la averiguación administrativa para que la destitución surtiera efectos legales…”.

Que, entre la fecha de apertura de la averiguación y la fecha en que el Organismo finalmente tomó la decisión por demás inconstitucional e ilegal de destituir a su representada habían transcurrido nueve (9) meses y cuatro (4) días, lo cual evidencia que tal decisión se encuentra en un clara contravención con todas las normas que rigen la materia administrativa, e inclusive con el propio Reglamento Disciplinario del Instituto Autónomo Policial del Estado Miranda de fecha 20 de agosto de año 2001, el cual en su artículo 62 señala que, ´…La instrucción de los expedientes disciplinarios abiertos por la división de asuntos internos, debería concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles contados a partir de la apertura del mismo…´.

Que, “…el citado Reglamento lesiona gravemente los derechos de su poderdante, toda vez, que sólo atribuye tres (3) días hábiles para promover las pruebas, cuando legalmente le corresponden, quince (15) días tal y como lo establece el artículo 113 de Ley de Carrera Administrativa…”.

Que, el articulado invocado como fundamento legal del acto administrativo de destitución, no se corresponde con su verdadero contenido, “…lo cual evidencia una grave confusión por parte del órgano instructor en cuanto a la aplicación de normas y la vigencia de unas, y la derogatoria de otras, colocando así a su representada en una situación de indefensión total y absoluta, que viene a agravar las lesiones causadas en sus derechos e intereses, ya que no se sabe, frente a cuál supuesto de hecho, se encuentra presuntamente incursa la funcionaria…”.

Asimismo alegó que, “…la averiguación administrativa fue instruida de manera irregular, ya que existieron dos ocasiones en el que se realizó la imposición de apertura: la primera el 6 de julio de 2001 cuando la Comisario Carmen Elena Ramírez, quien no poseía la cualidad legal para ello, ya que no era la Directora de Personal, le impuso del hecho objeto de la averiguación administrativa N° 01/010 y, la segunda en fecha 3 de septiembre de 2001, de acuerdo a los plasmado por el Instituto en el numeral 3° del acto de destitución, la cual ni siquiera fue notificado, sino que se hizo a través de un recibo de pago, donde no se constata la causa, es decir, la falta presuntamente cometida, y que da pie a la apertura de la averiguación administrativa, ni mucho menos la persona o la autoridad, con indicación del cargo que poseía esa autoridad, para hacer tal notificación (sic)…”.

Que, su representada “…interpuso recurso de reconsideración por ante el Director Presidente del Organismo, y la respuesta obtenida volvió a vulnerar los derechos de la misma, toda vez que ratifica el acto administrativo de destitución, el cual fue decidido sin causa comprobada….”.

Posteriormente, en fecha 25 de octubre de 2001 su representada interpuso recurso jerárquico ante el Gobernador del Estado Miranda, quien le respondió mediante Oficio N° 0547 de fecha 28 de febrero de 2002, en el cual declaró sin lugar el referido recurso jerárquico interpuesto, ratificando la violación de los derechos de su mandante.

Que, al haber sido su representada destituida del cargo que venía ocupando dentro del referido Instituto, sin haberse cumplido con los requisitos establecidos en la normativa vigente, se violó su derecho a la defensa, al debido proceso y a no ser sancionado por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infraccionas en leyes preexistentes, consagrados en el artículo 49 numerales 1, 3 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como lo establecido en los artículos 18 y 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al ser dictado el acto de su destitución con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

En el petitorio del libelo de la demanda solicitó, la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 207/01 de fecha 1 de octubre de 2001, emanado del Instituto Autónomo Policial del Estado Miranda, por medio del cual se acordó su destitución como Agente del referido organismo y en consecuencia, “…se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir y cualesquier otra acreencia, que por su condición de funcionario le corresponda desde su ilegal destitución hasta su reincorporación efectiva al cargo que detentaba…”.

DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 19 de febrero de 2003, el JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL, declaró CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la apoderada judicial de la ciudadana ZONEIDA JOSEFINA FIGUERO MATOS. Para ello razonó de la siguiente manera:

“…expresa la apoderada judicial de la recurrente que a su representada en el referido procedimiento disciplinario, se le violó el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa, a la asistencia jurídica y a encontrarse amparado por la legalidad de un procedimiento, que no le fueron debidamente notificados los lapsos legales para presentar el escrito de su defensa, ni para promover las respectivas pruebas.-

Evidencia el Tribunal que los representantes del ente querellado, salvo el escrito de contestación, nada aportaron a los autos en defensa de su decisión, ni siquiera los antecedentes administrativos del caso que le fueran requeridos en la oportunidad de emplazarle para la contestación de la querella, y concretamente el Expediente N° 01/010 citado en el acto administrativo recurrido, contentivo del procedimiento disciplinario base de la decisión de destitución de la querellante.

En efecto, evidencia este Sentenciador que el expediente administrativo mencionado por los representantes judiciales del organismo querellado en la contestación de la querella como prueba de la legalidad de la decisión tomada en contra de la accionante, no fue consignado en el curso del proceso.

En razón de lo cual al no constar en autos el expediente que con ocasión de la averiguación disciplinaria seguida a la querellante debió abrir y formar el organismo querellado con todas y cada una de las actuaciones cumplidas conforme a la normativa establecida en el antes citado Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del Estado Miranda, y no evidenciándose el cumplimiento del procedimiento establecido para la destitución de la recurrente, este Sentenciador se acoge al criterio sostenido por su Alzada, según el cual ´…la falta de consignación de los antecedentes administrativos por parte del ente que emitió el acto recurrido, obra en contra de la Administración renuente…´ (Sentencia de fecha 20 de mayo de 1999 con Ponencia de la Dra. Aurora Reina de Bencid. Expediente N° 93-14715).

En consecuencia de lo anterior y analizados por el Tribunal, los documentos aportados por la querellante, no constando en autos los antecedentes administrativos del caso, el Tribunal no puede determinar con certeza, si el acto administrativo, en el cual se decidió la destitución de la querellante se produjo o no con sujeción al procedimiento legalmente establecido y por ende, si en el mismo se garantizaron los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso a su favor, alegatos estos que fundamentan su querella.

Así las cosas, en aras de una tutela judicial efectiva y tomando en consideración la función de Juez Contencioso Administrativo, de lograr el reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la Administración, contando para ello con las más amplias potestades que le permiten ir más allá de lo planteado por las partes en el proceso, el Juzgador en el presente caso, en base a lo antes expuesto, considera que al señalar la recurrente ´…que se le violentó su derecho a la defensa, al debido proceso, la asistencia jurídica y a encontrase amparado por la legalidad de un procedimiento, que no le fueron debidamente notificados los lapsos legales para presentar el escrito de su defensa, ni para promover las respectivas pruebas…´, sin que ello fuera desvirtuado en modo alguno durante el curso del proceso por el ente querellado, es suficiente para decidir la procedencia del recurso intentado, sin entrar en el análisis de otras consideraciones, y así se declara…” .

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la consulta planteada y, en tal sentido observa lo siguiente:

El A quo declaró CON LUGAR la querella interpuesta contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 207/01 de fecha 1 de octubre de 2001, emanado del Instituto Autónomo Policial del Estado Miranda, mediante el cual procedió a destituir a la accionante del cargo de Agente que desempeñaba en la referida Institución, como consecuencia de la averiguación administrativa realizada por la División de Asuntos Internos en relación a los hechos acaecidos en fecha 5 de enero de 2001, “…cuando funcionarios uniformados y armados tomaron las instalaciones de la sede principal del Instituto Autónomo de Policía, en reclamo de una serie de derechos que se plantearon en esa oportunidad…”.

Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”

El artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia (consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2 (literal h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.

En tal sentido, ha sido criterio reiterado de esta Corte el señalar que al no existir ningún tipo de contradicción entre tal instrumento y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (artículo 33) y la Ley Orgánica de Régimen Municipal (artículo102) resulta en consecuencia plenamente aplicable la mencionada disposición a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades (Estados y Municipios) siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal. (Ver entre otras, Sentencia de esta Corte N° 3.051 de fecha 6 de noviembre de 2002 caso: LUIS ALBERTO ÁVILA NÚÑEZ Vs GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO)

Ahora bien, a pesar de que la consulta planteada, no versa sobre ninguna de las entidades político territoriales señaladas ut supra sino sobre un Instituto Autónomo, esta Corte considera igualmente aplicable tal prerrogativa procesal a dichos entes, ya que la Ley Orgánica de Administración Pública en su artículo 97 lo consagra expresamente, al señalar que, “Los institutos autónomos gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios.”

En consecuencia con base a lo antes mencionado, esta Corte declara PROCEDENTE la consulta planteada por el A quo y pasa a pronunciarse sobre el acto administrativo contenido en el Oficio 207/01 de fecha 1 de octubre de 2001, mediante el cual se acordó la destitución de la accionante, y a tal efecto observa:

La destitución implica una ruptura violenta de la relación de empleo público, que presupone la comisión de una falta, ocasionando el egreso del funcionario de la Administración por la comprobación de hechos de extrema gravedad que comprometen la responsabilidad del funcionario. Las causales de destitución están expresamente establecidas en la ley, y en virtud de las cualidades de este régimen, se debe notificar al funcionario de la falta que se le imputa como causal de la sanción, a los fines de permitirle el ejercicio de su derecho a la defensa.

Con relación al acto administrativo de destitución, esta Corte, (véase sentencia de fecha 25 de julio de 2001, Caso: IRIS YHAJAIRA SANTELIZ VS. EL MUNICIPIO CHACAO,), estableció lo siguiente:
“… La destitución, por el contrario –que presupone la comisión de una falta- constituye la máxima sanción adoptada en uso de las potestades disciplinarias que posee la máxima autoridad administrativa, y supone, la sustanciación de un procedimiento contradictorio destinado a verificar si la falta imputada realmente fue cometida, pudiendo el funcionario en el curso del procedimiento ejercer las defensas que considere convenientes. Sentencia de fecha 28 de marzo de 1996, expediente N°. 96-17170, caso: Esperanza Laguna de Guzmán contra CONATEL (…).

(…) Expuesto lo anterior, tenemos que al ser la destitución una de las sanciones previstas en el régimen disciplinario y cuyas causales están taxativamente reguladas en la ley, es necesario que la misma sea consecuencia de un procedimiento donde se encuentren presentes todas las garantías procesales para las partes, en especial el derecho a la defensa. En consecuencia, debe permitirse al funcionario la posibilidad de alegar lo que creyere conveniente y de aportar las pruebas necesarias para desvirtuar los hechos que se le imputan como causal de la sanción, si ello no fuere así se violaría uno de los derechos fundamentales de la persona humana, como lo es el derecho a la defensa.

En efecto, tanto la Constitución de 1961, vigente para la fecha en que se materializó el supuesto de autos, como nuestra novísima Carta Magna, reconocen expresamente el derecho a la defensa como un derecho inviolable en cualquier grado e instancia del proceso. Derecho éste, que ha sido trasladado por la jurisdicción contenciosa-administrativa a los procedimientos administrativos, por tratarse de un derecho inherente a la persona humana, reconocido por tratados internacionales, de obligatorio respeto en cualquier procedimiento…”.

De lo anteriormente señalado, se observa que el acto administrativo de destitución por ser la sanción disciplinaria más severa, debe ser consecuencia de un procedimiento administrativo, en el cual se le otorguen al funcionario todas las garantías para el ejercicio efectivo de su derecho a la defensa, de forma tal que al producirse cualquier impugnación, bien sea de los fundamentos del acto o del procedimiento mismo, ello traerá como consecuencia una inversión de la carga de la prueba para el ente querellado, el cual tendrá que probar a través de la consignación del expediente administrativo la legalidad de las actuaciones cursantes en el mismo.

Así, la inexistencia del expediente y el examen de las pruebas aportadas por el interesado, establecen una presunción favorable a su pretensión y, por ende, negativa acerca de validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de la decisión adoptada.

Concatenando ello al caso de autos y luego de revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte observa que no consta la remisión del expediente administrativo instruido por el Organismo querellado con ocasión de la averiguación disciplinaria realizada en contra de la accionante, lo que determina una presunción a favor de la querellante producto de la inversión de la carga de la prueba, pues tal omisión impide verificar si el acto impugnado fue dictado con sujeción al procedimiento legalmente establecido (Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del estado Miranda) y por tanto, sin menoscabar el derecho a la defensa y al debido proceso de la accionante, y por tratarse en el caso bajo estudio de un acto administrativo de destitución que afecta indudablemente los derechos de la querellante, y siendo criterio de esta Corte, que la tardanza o negativa en el envío y presentación del expediente obra en contra de la Administración, es por lo que forzosamente esta Alzada, de conformidad con lo establecido en la parte final del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, declara CON LUGAR la querella interpuesta y, en consecuencia, NULO el acto administrativo impugnado, sin entrar analizar las demás consideraciones planteadas. Así se declara.

Con base a las anteriores consideraciones, esta Corte CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 19 de febrero de 2003. Así se decide.




-III-
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, CONFIRMA el fallo dictado en fecha 19 de febrero de 2003, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró CON LUGAR la querella interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana ZONEIDA JOSEFINA FIGUERO MATOS, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO POLICIAL DEL ESTADO MIRANDA.(I.A.P.E.M).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de de dos mil tres 2003. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente,




JUAN CARLOS APITZ BARBERA

PONENTE







LA VICE-PRESIDENTE,






ANA MARÍA RUGGERI COVA


LOS MAGISTRADOS:




EVELYN MARRERO ORTIZ




LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO



PERKINS ROCHA CONTRERAS




LA SECRETARIA






NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXP. N° 001450
JCAB/LB