TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N°: 02-2467

-I-
NARRATIVA

En fecha 26 de noviembre de 2002, se dio por recibido el Oficio No. 5232 emitido por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por los ciudadanos ANTONIO RÍOS ARÉVALO, JOSÉ EFIGENIO LÓPEZ, YGNACIO ORLANDO CONTRERAS PULIDO, OSWALDO JOSÉ BRAVO MARTAGGIONI, EMILIO CELESTINO LÓPEZ GONZÁLEZ, JOFRE ANTONIO TOVAR BOCSH, HÉCTOR FÉLIX MANRIQUE RÍOS, CÉFORA CONTRERAS DE MARTÍNEZ, DARIO SEGUNDO RODRÍGUEZ URBINA, ADONIS DAGER, CARLOS ALBERTO RODRÍGUEZ, RAMÓN JOSÉ LÓPEZ COLINA, titulares de la cédula de identidad Nos. 2.067.018, 949.917, 1.878.129, 1.812.698, 2.152.568, 2.132.083, 2.970.684, 2.897.632, 2.934.159, 2.089.332, 963.987, 2.141.601, 5.408.569, respectivamente, en su condición de Concejales, y las ciudadanas MARTA VIVAS DE PÉREZ viuda del Concejal LUCAS EVANGELISTA PÉREZ, MARBELLA DE DURÁN viuda del Concejal JOSÉ VÍCTOR DURÁN, portadoras de la cédula de identidad Nos. 2.962.176 y 4.118.983, asistidos por los abogados GUIDO BOLÍVAR CORREA, HEBERTO ROLDÁN LÓPEZ y FRANCISCO NAVAS JARAMILLO, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 6.300, 7.589 y 15.544, respectivamente, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación ejercida por la abogada ELISABETH VACCA HERNÁNDEZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 66.582, en su carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, contra la sentencia dictada el 28 de mayo 2002 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Con Lugar la querella interpuesta.

El 28 de noviembre de 2002 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 17 de diciembre de 2002, la abogada Lisett Carolina Perdomo, inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 32.989, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, consignó su escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 09 de enero de 2003, comenzó la relación de la causa.

El 21 de enero 2003, los apoderados actores, consignaron escrito de contestación a la apelación.

El 27 de enero de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual transcurrió inútilmente.

El 05 de febrero de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes.

El 27 de febrero de 2003 oportunidad fijada para ese acto se dejó constancia que ambas partes consignaron informes. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.

El 28 de febrero de 2003, se pasó el expediente al Magistrado ponente.

Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA

Mediante escrito presentado en fecha 11 de julio de 2001 por ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, los ciudadanos al inicio del presente fallo señalados, asistidos por los abogados GUIDO BOLÍVAR CORREA, HEBERTO ROLDÁN LÓPEZ y FRANCISCO NAVAS JARAMILLO, interpusieron querella funcionarial contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, mediante la cual señalaron lo siguiente:

Que son exconcejales jubilados con anterioridad a la promulgación del “Decreto sobre el Régimen Transitorio de Remuneración de los más Altos Funcionarios de los Estado y Municipios” dictado el 27 de enero de 2000. Indicaron que gozan del beneficio de la jubilación desde el año 1989 antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales, dictada el 26 de noviembre de 1996 y publicada en la Gaceta Oficial No. 36.106 del 12 de diciembre de 1996.

Señalaron que la Constitución de 1961, consagraba en su artículo 94 el deber del Estado de desarrollar un sistema de seguridad social tendiente a proteger a todos los habitantes de la República, igualmente señala que el artículo 74 de dicho Texto Fundamental consagraba “…la protección del Estado a las Asociaciones, Corporaciones, Sociedades y Comunidades…”, y que el Instituto de Previsión Social del Concejal es una sociedad civil, “…en cuyos estatutos quedó establecido que el objetivo fundamental es promover y fomentar las condiciones mínimas para el desarrollo integral del Concejal”.

Narraron que el Concejo Municipal del Municipio Libertador, dictó la “Ordenanza sobre la Seguridad Social del Concejal” publicada en la Gaceta Municipal del entonces Distrito Federal, Extraordinaria 883 del 29 de diciembre de 1989, cuyo objeto se circunscribía a la relación del Ente legislativo local y el Instituto de Previsión Social del Concejal “‘…en los aspectos económicos, aplicables a las jubilaciones de los beneficiarios del Fondo de Jubilaciones del referido Instituto’”, también estableció en su artículo 2 y 4 que el Concejo haría un aporte “‘…tomando como base una suma equivalente al monto de las jubilaciones acordadas, mas un monto estimado para cubrir las jubilaciones que se otorguen durante el periodo, y en todo caso el monto del aporte quedará sometido a los controles de la Contraloría Municipal’”.

Es por ello que en cumplimiento de lo preceptuado ut supra “…se incluyeron en las Ordenanzas anuales de Presupuestos, los aportes correspondientes, los cuales fueron transferidos al Instituto (Inpreconcejal) para cumplir con sus finalidades”. Así se dictaron varios instrumentos normativos como el Reglamento Interior del Concejo del Municipio Libertador, publicado en la Gaceta Municipal del Distrito Federal No. Extraordinario 1023-C del 27 de diciembre de 1990, y los Reglamentos aplicables al Instituto de Previsión Social del Concejal, los cuales consagran el sistema de jubilación de los ediles.

Sin embargo, -agregaron- que el 27 de enero de 2000 la Asamblea Nacional Constituyente dictó el “Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios” publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 36.880, el cual establece la prohibición de hacer aportes a los Inpreconcejales o asociaciones similares, indicando que las máximas autoridades de los poderes ejecutivos y legislativos de los estados y municipios, así como los miembros de las Juntas Parroquiales se regirían por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, y que para optar dichos funcionarios a la jubilación “…deben cumplir como mínimo tres (03) períodos en el ejercicio de sus cargos a los fines de completar veinticinco (25) años de servicio o más”.

Denunciaron que los aportes anuales contemplados en la Ordenanza sobre Seguridad Social del Concejal, se venían recibiendo en el Instituto de Previsión Social del Concejal del Distrito Federal, hasta enero de 2000, motivo por el cual la Cámara Municipal requirió opinión jurídica al ciudadano Jesús Ortega W., en su condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador, sobre el beneficio de jubilación de los Concejales, a lo que respondió en fecha 22 de mayo de 2000, que los ediles si tenían derecho al disfrute de la jubilación o pensión “…independientemente de la promulgación del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los mas Altos Funcionarios de los Estados y Municipios…”, explanó la imposibilidad de aplicar retroactivamente este último Decreto por poseer los concejales el estatus jurídico de derecho adquirido, “‘ …por lo que mal puede instrumento legal alguno afectar su esfera de derecho subjetivo’”.

Narraron que, el 30 de mayo de 2000, el Secretario Municipal del Concejo del Municipio Libertador se dirigió al Presidente del Instituto de Previsión del Concejal, para señalarle que dicho Concejo “…después de conocer el contenido de la comunicación (…) suscrita por el Dr. Jesús Ortega Weffer, Síndico Procurador Municipal (…) aprobó una proposición…”, en la que se exhorta al Alcalde del Municipio Libertador a acoger e implementar el criterio del Síndico en relación al Inpreconcejal. Agregaron- que la Consultoría Jurídica de la Contraloría del referido Municipio “…en la oportunidad de remitirle al Contralor Municipal la opinión jurídica del Síndico Procurador del Municipio Libertador le expres(ó)…” que “… una vez revisado el contenido del mismo, (ese) despacho no t(enía) objeción a las conclusiones allí plasmadas…”.

Indicaron que, en vista del silencio del “Alcalde Antonio Ledezma” ante sus planteamientos, se reunieron con “…el ciudadano FREDDY BERNAL, Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital” para reclamar sus derechos y solicitarle que ordenara la inclusión en la nómina de los jubilados y pensionados de dicha entidad, “…en forma individual y directa, de quienes tienen acordado ese beneficio de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza sobre Seguridad Social del Concejal sancionada en 1989…”, y que habían venido disfrutando de esos beneficios mediante aportes presupuestarios sucesivos al Inpreconcejal.

Resaltaron que la “Contraloría General de la República, en oficio No. 06-00-00 4796, del 29-11-99 dirigido a INPRECONCEJAL, modific(ó) sus criterios anteriores, y admitió que las jubilaciones de los Concejales se regul(aran) a través de Ordenanzas…”, y que el ciudadano Alcalde Freddy Bernal guardo silencio en cuanto a la comunicación de fecha 14 de febrero de 2001 y la solicitud realizada por el concejal jubilado Oscar Martín Corono el 17 de abril de 2001 con el fin de reunirse nuevamente con el Jefe del ejecutivo municipal.

Denunciaron la violación de sus derechos subjetivos por la aplicación del “Decreto mediante la cual se dicta el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios”, en el cual se establece la prohibición de los Municipios de realizar aportes a los Impreconcejales. Disposición que sirvió de base al Alcalde para suspender los aportes que se venían haciendo por Ordenanza al Impreconcejal, causando un grave perjuicio, “…pues desde el mes de enero de 2000 queda(ron) sin el pago de sus jubilaciones, a pesar de la opinión del Síndico Procurador Municipal y la exhortación de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital”.

Plantearon “…con el fin de no lesionar (sus) derechos…” que se les incluyeran en la “Nómina de Jubilados de la Alcaldía del Municipio Libertador” siguiendo la recomendación del referido Síndico y tal como se ha hecho en otros Municipios, “…toda vez que por mandato constitucional y legal y hasta por razones de justicia y equidad, no es procedente privar(los) del disfrute de (su) jubilación obtenida legalmente, la que no es posible suspend(érsela) o elimin(ársela) sin que ello no signifique la vulneración de (sus) derechos, lo que considera(n) no debe ser el propósito y mucho menos el objetivo de la disposición del artículo 3 –in fine- del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios”.

Reiteraron que lo solicitado es la continuación del pago sobre el cual tienen por derecho adquirido, que no puede ser vulnerado por la decisión unilateral de la Administración. Solicitaron la homologación de la pensión, tal “…como se venía recibiendo de acuerdo a la Ley, con las dietas (remuneración) que en forma integral reciben los actuales Concejales en ejercicio, en la proporción que (les) corresponde del ochenta por ciento (80%) del monto que estos perciben”.

Resaltaron que “el quantum” de su petición es de Nueve Millones Setecientos Veinte Mil con Cero Céntimos (9.720.000,00) por cada Concejal, a razón del monto de la pensión, la cual es de Quinientos Cuarenta Mil con Cero Céntimos (540.000,00).

Solicitaron que, les sea cancelada la suma de dinero anteriormente indicada más los intereses que legalmente se le hayan causado, así como la indexación desde el mes de enero de 2000 hasta la fecha de su efectivo pago, determinado por una experticia complementaria del fallo. Requirieron incorporación a la Nómina del Personal Jubilado de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Finalmente solicitaron la condena en costas al referido Municipio de conformidad con el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

DEL FALLO APELADO

En fecha 28 de mayo de 2002 el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró Con Lugar la querella ejercida y ordenó a la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital “…proceder a incorporar de manera inmediata a la Nómina de Jubilados de dicha Alcaldía, a los ciudadanos mencionados, así como el pago de los montos que por jubilación y demás beneficios que en calidad de jubilados les corresponde, desde el momento en el cual fueron suspendidos dichos pagos hasta el momento en que efectivamente se realicen los mismos” . Sustentó lo siguiente:

“Planteada en los términos anteriores la presente controversia, el Tribunal pasa en primer término a pronunciarse sobre la falta de legitimación pasiva alegada por la parte demandada y en tal sentido observa lo siguiente:
…que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, corresponde al Alcalde presentar al Concejo o Cabildo, el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos, correspondiente al ejercicio fiscal siguiente.
De allí que, es este funcionario, como máximo jerarca de la Administración Pública Municipal, quien tiene facultades para ordenar la inclusión o exclusión de determinado gasto o aporte en el presupuesto municipal, independientemente de las causas que origine dicha decisión.
Respecto a que el presente caso constituye, en criterio de la parte demandada una controversia ‘atípica’, el Tribunal observa que la misma se trata de una demanda contra el Municipio Libertador, y su calificación y procedimiento a utilizarse para su sustanciación, está suficientemente atribuido al juez contencioso administrativo de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Por ello, en el auto de admisión el tribunal calificó el presente juicio como una querella, independientemente de que en dicho auto, se haya agregado que la misma se refería a prestaciones sociales, lo cual, en efecto, tal como indica la parte demandada, es incorrecto, pues se trata de una querella por concepto de pago de cantidades adeudadas con motivo de la suspensión de los pagos de los montos de la jubilación de los demandantes, así como de otros beneficios que en tal condición le corresponden.
(…)
Pasa el Tribunal a pronunciarse en tercer término, sobre la caducidad de la presente demanda alegada por la demandante, y al respecto observa que, si bien es cierto que la falta de pago de las pensiones de jubilación comenzó en el año 2000, ello en forma alguna implica que la acción para obtener la reactivación efectiva de dicho beneficio hubiere caducado, ya que siendo dicha falta de pago de (sic) una conducta continuada, que no ha cesado, el lapso de caducidad ni siquiera ha comenzado a transcurrir”.
Pasa ahora el Tribunal a pronunciarse sobre el fondo de la presente controversia y en tal sentido observa lo siguiente:
…que en el presente caso, no es asunto controvertido la cualidad de los concejales jubilados de los demandantes, lo cual es reconocido por ambas partes.
Ahora bien, la circunstancia de la prohibición a los Municipios de realizar aportes a los Institutos de Previsión Social de los Concejales, organismo encargado de cancelar los montos por concepto de jubilación a los Concejales en tal situación, consagrada en el Decreto sobre el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictado por la Asamblea Nacional Constituyente, plantea la interrogante de saber si la misma –la prohibición- comporta la extinción de beneficio de jubilación o si dicha acreencia debía ser asumida por otro organismo dentro de la Administración Municipal.
En este sentido observa el Tribunal que el derecho o beneficio a la jubilación es de rango constitucional, el cual se encuentra incorporado a las normas constitucionales que consagran el derecho a la seguridad social, tanto en el artículo 86 como en el 80 de la Constitución vigente, la cual fue aprobada por la misma Asamblea Nacional Constituyente de la cual emanó el mencionado Decreto.
En efecto, el artículo 86 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social, y el artículo 80 ejusdem, alude a las pensiones y jubilaciones por vejez otorgadas mediante el sistema de seguridad social, de lo cual resulta indiscutible que el beneficio de la jubilación forma parte integrante de la seguridad social, es decir, la jubilación constituye uno de los atributos propios del derecho a la seguridad social consagrado en nuestra Constitución.
El hecho de que la norma contenida en el Decreto tantas veces mencionado, prohíba a los Municipios realizar aportes a os (sic) Inpre-concejales, no puede ser interpretado en el sentido de que una vez que entró en vigencia dicha norma, se extinguiría automáticamente el beneficio de la jubilación que hubiere sido otorgado a un Concejal, como erradamente lo ha interpretado la Alcaldía del Municipio Libertador, al no incluir en el presupuesto municipal el pago que por dicho concepto venían recibiendo los Concejales demandantes, pues, indudablemente ello comporta una violación del derecho a la seguridad social que los mismos poseen de acuerdo con los artículos 80 y 86 constitucionales, antes referidos.
De modo que la Alcaldía del Municipio Libertador, una vez suspendidos (sic) las transferencias presupuestarias que hacía el Inpre-Concejal, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto sobre las remuneraciones de los altos funcionarios de los estados y Municipios, debía garantizarle a los demandantes el goce pleno del beneficio de jubilación que tenían, proponiendo un mecanismo jurídico y técnico a tales fines, pues indudablemente debía la Alcaldía sustituirse como acreedor de dicha obligación para con los Concejales jubilados.
En criterio de este Tribunal, no es posible plantearse que la intención de la Asamblea Nacional Constituyente el dictar el mencionado Decreto, era la de perjudicar o dejar desamparados a los Concejales que habían recibido el beneficio de la jubilación, más aun cuando es (sic) ella misma es la que incorpora al texto constitucional vigente, el derecho a la seguridad social del cual la jubilación es la parte integrante, es decir, dicha prohibición no implica en forma alguna que, una vez vigente, quedaría extinguido ipso iure el beneficio de jubilación que le había sido otorgado a los ahora demandantes, más aún, en virtud de dicho derecho constitucional, correspondía a la Alcaldía del Municipio Libertador garantizar la permanencia y continuidad de dicho beneficio de jubilación a los querellantes. Así se decide.
De manera pues, que una vez vigente la prohibición tantas veces aludida, correspondía a la Alcaldía del Municipio Libertador asumir dichas acreencias, debiendo tal como indican los querellantes, incorporarlos a la Nómina de Jubilados de dicho Municipio, con el objeto de garantizarles el pleno ejercicio de su derecho a la seguridad social consagrado en nuestra Carta Magna, extinguido de manera automática, el beneficio de jubilación que les había sido otorgado.
Por cuanto el anterior pronunciamiento es suficiente para declarar con lugar la querella interpuesta, este Tribunal estima inoficioso pronunciarse respecto de los restantes alegatos, y así se declara.
En cuanto a la indexación de las cantidades adeudadas solicitada por la parte demandante, este Tribunal de conformidad con su propio criterio, establecido de manera reiterada, así como de conformidad con el criterio de la Corte primera de lo Contencioso Administrativo, niega tal pedimento pues las cantidades de dinero dentro del ámbito de la relación funcionarial, no constituyen deudas de valor, una deuda pecuniaria y en consecuencia, su corrección monetaria es improcedente. Así se decide”.

DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 17 de diciembre de 2002, la apoderada judicial del referido Municipio, presentó su escrito de fundamentación a la apelación en los siguientes términos:

Que, el fallo apelado está viciado de incongruencia, violando los artículos 12 y 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, pues no valoró los argumentos de hecho y de derecho alegados por su representado, “…en virtud de que se evidencia de autos que los hechos que originaron la presente acción, no devienen de la acción u omisión del Alcalde del Municipio Libertador, en todo caso derivan de la Asamblea Nacional Constituyente, órgano éste que dictara el mencionado Decreto, y del Instituto de Previsión Social del Concejal, ente que jubiló a los recurrentes, razón por la cual no existe la relación de causalidad entre acción y efectos requeridos para considerar a (su) representado como legitimado pasivo en el presente recurso.

En cuanto al alegato de caducidad, reiteró que es evidente que en la presente acción transcurrió con creces el lapso de caducidad previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, toda vez que desde el 27 de enero de 2000, fecha en la cual la Asamblea Nacional Constituyente dictó el “Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios”, el cual prohibió los aportes de los Municipios a los Inpre-Concejales, hasta la fecha en que efectivamente los recurrentes interpusieron la presente acción, había transcurrido fatalmente el lapso de caducidad de seis (06) meses establecido en la norma antes señalada.

Señaló que, “El a quo se limitó a declarar la procedencia de la acción, en virtud de considerar que la Alcaldía del Municipio Libertador una vez suspendidas la transferencias (…) debía garantizarles a los demandantes el goce pleno del beneficio de jubilación que tenían, sin entrar a analizar y valorar las defensas y excepciones opuestas oportunamente por esta representación municipal en el escrito de contestación a la querella y ratificados posteriormente en el escrito de informes”.

Esgrimió como violado el artículo 509 de la Ley Adjetiva Civil, en cuanto a que el Juez para establecer los hechos debe examinar las pruebas incorporadas a los autos.

Finalmente solicitó la declaratoria Con Lugar del recurso de apelación.

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta y al efecto se observa:

La presente querella fue interpuesta a los fines de que se le ordenara a la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital se les incluyeran en la “Nómina de Jubilados de la Alcaldía del Municipio Libertador” a los fines de que se siguiera la continuación del pago de la pensión de jubilación, en virtud de la conducta omisiva del Alcalde de seguir con el pago de las jubilaciones legalmente otorgadas.

Una vez sustanciado el procedimiento, el A-quo declaró Con Lugar la querella interpuesta, para ello fundamentó su decisión en que la prohibición establecida en el Decreto Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, fue interpretado de manera errada por el Ejecutivo Municipal, pues, tal prohibición no implicaba la extinción del beneficio de jubilación, ya que se estaría vulnerando un derecho constitucional consagrado en la Constitución de 1999, además que debieron ser incorporados a la Nómina de de Jubilados de dicho Municipio, ya que la Alcaldía debía garantizar la permanencia y continuidad del pago a los querellantes.

La representante del Municipio Libertador apeló del fallo y alegó en su escrito que la decisión dictada contraviene lo establecido en los artículos 12 y 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, por no valorar el A-quo los argumentos de hecho y de derecho alegados, “…en virtud de que se evidencia de autos que los hechos que originaron la presente acción, no devienen de la acción u omisión del Alcalde del Municipio Libertador”, sino del Decreto Transitorio de remuneración, siendo evidente la falta de legitimación pasiva del referido Alcalde.

Discrepó también el apelante con el criterio acogido por el A-quo en su fallo, mediante el cual expuso que la falta de pago de las pensiones ocasionadas por la jubilación otorgada de los ciudadanos recurrentes consistía en “actuaciones” continuadas de la Administración, por lo que mal podría alegarse consumado el lapso de caducidad, pues, “…ni siquiera ha(bía) comenzado a transcurrir”, fundamentó su apelación en que, el objeto del recurso no debió ser la omisión del Alcalde (en cuanto a la falta de pago) sino el Decreto que fue dictado el 20 de enero de 2000, ya que en él se consagra la prohibición dirigida a los Municipios, comenzando el lapso de caducidad en la fecha de publicación del Decreto in comento, es decir, a partir del 27 de enero de 2000.

Ahora bien, cabe resaltar lo establecido en sentencia de fecha 27 de enero de 2000, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la que señaló lo siguiente:

“En tal sentido, entiende la Sala que hasta la fecha de la publicación de la nueva Constitución, la que le precedió (1961) estuvo vigente, lo cual se desprende de la Disposición Derogatoria Única; y como los actos de la Asamblea Nacional Constituyente no estaban sujetos a la Constitución derogada, los mismos sólo podrían estar regulados -como fuera señalado por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Pleno (…)- por normas supraconstitucionales. Así, por argumento en contrario, sólo los actos dictados por la Asamblea Nacional Constituyente con posterioridad a la publicación de la nueva Constitución estarían sujetos a ésta.
De todo lo anterior emerge que, el acto de la Asamblea Nacional Constituyente impugnado en esta oportunidad publicado en la Gaceta Oficial número 36.859 del 29 de diciembre de 1999, esto es, con anterioridad a la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, no está sujeto ni a ésta, ni a la Constitución de 1961”.

Tal sentencia definió los actos de la Asamblea Nacional Constituyente como actos supraconstitucionales, específicamente aquéllos dictados antes de la entrada en vigencia de la Constitución vigente, ello así es de destacar que el Decreto sobre el Régimen Transitorio de Remuneración de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, fue dictado el 28 de enero de 2000, es decir en vigencia de la Constitución vigente, y por ende sometida a ésta.

El Decreto in commento, fue publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria No. 36.880 de fecha 02 de febrero de 2000, cuyo texto parcial se trae a colación :

“ (…)
Sección Primera
Del Poder Legislativo Estadal
(…)
Artículo 3: ‘La Remuneración total de los Concejales en su condición de tales estará constituida solamente por las cantidades que les corresponden por concepto de dieta, según lo dispone el aparte último del Artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y con las limitaciones establecidas en el artículo 159 de la misma Ley. En todo caso dicha remuneración no podrá exceder del ochenta por ciento (80%) de la remuneración total percibida por el Alcalde, se prohíben los aportes del Municipio a los IMPRES_concejales o Asociaciones similares’.
(…)”.

De lo anterior se desprende que lo establecido en el Decreto parcialmente transcrito es una obligación de no hacer impuesta por el Constituyente y dirigida a los Municipios, específicamente al Alcalde quién tiene la facultad de “…presen(tar) al Concejo o Cabildo el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal siguiente”, ello así, es indiscutible que las actuaciones u omisiones del Alcalde en el acatamiento de lo establecido en el Decreto, son acciones (positivas y negativas) cuyas consecuencias si bien derivan de un Decreto emanado de la Asamblea Nacional Constituyente la legitimación pasiva no recae en este organismo ya extinto, sino en el funcionario ejecutante de la norma, en el presente caso el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Y es que, tal como lo señala el artículo 25 de nuestra Carta Magna, “… Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores…”. Si bien lo denunciado no es una “acción” en strictu sensu, es una omisión, que gran parte de la doctrina la consideran como una “acción negativa”, por lo que mal puede esgrimir la representación del municipio demandado que el objeto del presente recurso debió ser el decreto y no las supuestas omisiones del Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital, pues se reitera, el hecho que los querellantes estiman lesivo es la conducta omisiva del Alcalde en seguir efectuando el pago de las pensiones, por lo que es innegable la legitimidad pasiva de la referida Alcaldía en la presente querella.

Entonces, precisada la legitimidad pasiva del Alcalde en el presente recurso, es ineludible concluir que el lapso de caducidad de la acción propuesta no comienza en la fecha de publicación del Decreto Transitorio, tal como lo señalara la apelante, sino desde que los recurrentes tuvieron conocimiento de las omisiones del referido Alcalde.

Ello así, es necesario destacar lo decidido por el A-quo, en cuanto a esta causal de inadmisibilidad, precisó en su fallo que las omisiones del pago de las pensiones, son continuas, motivo por el cual, el lapso de caducidad no ha comenzado a transcurrir.

Esta Corte en ocasiones precedentes ha señalado que las transgresiones a las garantías constitucionales del administrado que no se consuman en un solo momento, sino que se prolongan en el tiempo “…deben distinguirse de aquéllas de efectos continuados, que a diferencia de las ‘violaciones continuadas o permanentes’, su perfeccionamiento es inmediato y sus consecuencias permanecen en el tiempo” (véase entre otras, sentencia No. 1310 del 09 de octubre de 2000). En el presente caso, la violación de los derechos de los exconcejales se consumó en el momento en que operó la omisión de la Administración Municipal, de realizar los respectivos aportes -punto no controvertido en el presente juicio- al Instituto de Previsión del Concejal, por lo cual, no podría definirse como una violación o amenaza continua de los derechos denunciados conculcados, por lo que el lapso de caducidad comenzaría desde que los demandantes tuvieron en conocimiento de las omisiones del Jefe del Ejecutivo Municipal.

Lo anterior, entonces traería como consecuencia la inadmisibilidad del recurso por haberse configurado la causal de inadmisibilidad establecida en el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sin embargo esta Corte ha establecido (véase sentencia de fecha 27 de septiembre de 2000, caso: Clara García Peña vs. Cámara del Municipio Libertador del Distrito Capital), lo siguiente:

“De lo anterior se observa que la jubilación constituye una cuestión de previsión social de rango constitucional, desarrollada por la legislación y normativa venezolana, que constituye un beneficio y derecho del funcionario a vivir una vida digna en razón de los años de trabajo y servicios prestados y que por lo tanto la Administración está en la obligación de garantizar, reconocer, tramitar y otorgar sin que para ello existan lapsos de caducidad de las acciones que se intenten en virtud de tal derecho, por lo que resulta imposible admitir que los recursos o acciones que se intenten contra una omisión de la administración ante una solicitud de jubilación, resulten caducos, ya que se estaría lesionando el derecho constitucional a la seguridad social del funcionario que resulta acreedor de este beneficio”.

En el presente caso, al ser el objeto del presente recurso el reclamo de pensiones derivadas de una jubilación otorgada, es indiscutible que por ser un derecho adquirido el lapso de caducidad no opera en la presente acción, de conformidad con lo establecido en la sentencia parcialmente transcrita, criterio ratificado por esta Corte, y así se decide.
En cuanto al pago de las pensiones de jubilación solicitadas por los ex concejales señalados ut supra observa esta Corte, que mediante un análisis y una lógica aplicación de la Constitución de 1999, y de los principios garantizadores de un verdadero Estado Social de Derecho, las pensiones y jubilaciones otorgadas son derechos adquiridos e irrenunciables, que constituyen un haber que se incorpora al patrimonio del funcionario y que no se pierde pon ninguna causa, por lo que mal puede señalarse que, el Régimen de Transición antes referido, implica la violación de derechos y garantías contempladas en la Constitución de 1999, especialmente la consagrada en el artículo 80 que establece el derecho a la jubilación y pensiones que posee todo ciudadano.

En efecto, la jubilación es concebida como un beneficio que se engloba dentro de la seguridad social a la que tiene derecho todo funcionario público, a través del cual se recompensa el trabajo del mismo, ayudándole a solventar las necesidades económicas que se le pudieran suscitar una vez que deje de prestar sus servicios a la Administración.

Tal derecho se ha caracterizado además, por concederse a los funcionarios a solicitud de éstos o de oficio, previo el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, la Administración entonces, después de constatar la verificación de los requisitos legalmente exigidos, debe otorgar el beneficio, constituyéndose así el otorgamiento de la jubilación. En el presente caso, no es punto controvertido el carácter de jubilados de los concejales, pues la apoderada judicial de la entidad municipal, no desestimó ni demostró que los mismos gozaban del beneficio de la jubilación, y por ende de las pensiones, por lo que los Concejales demandantes gozan del carácter de jubilados.

Por ello, el proceso de transformación que sufrieron los Poderes Públicos no podía ni puede implicar el desconocimiento de los derechos de los que constitucionalmente gozaban sus funcionarios, pues, interpretar lo contrario traería consigo el resquebrajamiento de las instituciones sociales y del mismo Sistema de Seguridad Social que la propia Constitución establece (véase sentencia de esta Corte de fecha 17 de octubre de 2002, caso: Carmen Alicia González vs. Asamblea Legislativa del Estado Lara).

Así, el artículo 86 de nuestra Carta Magna establece lo siguiente:

“Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial”.

Lo anterior, exalta la importancia que le procuró el Constituyente al tema de los derechos sociales al establecer (constitucionalmente) un Sistema de Seguridad Social en Venezuela, que si bien aun no está promulgada la ley orgánica especial que lo regulará, “El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho” (jubilación).

Cabe preguntarse, en este momento cómo cumpliría la Alcaldía el pago de las pensiones vencidas y si la incorporación de los exconcejales a la Nómina de Jubilados del Municipio violaría el principio de reserva legal, “…toda vez que pretende crear una forma de ingreso distinta de aquellas dictadas por el Poder Legislativo Municipal…”, tal como lo alega la representación municipal. Considera esta Corte que, tal como se indicara ut supra, el derecho a las pensiones ocasionadas por el otorgamiento a la jubilación de los hoy demandantes, son acreencias que el Municipio debe cumplir, y el modo de cumplirla no es más que la inclusión de los exconcejales a la Nómina de Jubilados del Municipio Libertador del Distrito Capital, sin que ello implique violación a la reserva legal, y menos aún cuando la propia Constitución no establece en su artículo 178 facultad alguna a las Entidades Municipales para la gestión de las materias del trabajo, previsión y seguridad social, que sí tiene la Ley Nacional (reserva legal nacional).

Por los fundamentos expuesto, y desestimadas las denuncias de la parte apelante, a esta Corte le resulta forzoso declarar Sin Lugar el recurso de apelación interpuesto y confirmar en los términos expuestos la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 28 de mayo de 2002. Así se decide.

- III -
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada ELISABETH VACCA HERNÁNDEZ, en su carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, contra la sentencia dictada el 28 de mayo 2002 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró CON LUGAR la querella interpuesta por los ciudadanos ANTONIO RÍOS ARÉVALO, JOSÉ EFIGENIO LÓPEZ, YGNACIO ORLANDO CONTRERAS PULIDO, OSWALDO JOSÉ BRAVO MARTAGGIONI, EMILIO CELESTINO LÓPEZ GONZÁLEZ, JOFRE ANTONIO TOVAR BOCSH, HÉCTOR FÉLIX MANRIQUE RÍOS, CÉFORA CONTRERAS DE MARTÍNEZ, DARIO SEGUNDO RODRÍGUEZ URBINA, ADONIS DAGER, CARLOS ALBERTO RODRÍGUEZ, RAMÓN JOSÉ LÓPEZ COLINA, y las ciudadanas MARTA VIVAS DE PÉREZ viuda del Concejal LUCAS EVANGELISTA PÉREZ, MARBELLA DE DURÁN viuda del Concejal JOSÉ VÍCTOR DURÁN, asistidos por los abogados GUIDO BOLÍVAR CORREA, HEBERTO ROLDÁN LÓPEZ y FRANCISCO NAVAS JARAMILLO, al inicio plenamente identificados contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

2.- Se CONFIRMA el fallo apelado.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia certificada de la decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
EL PRESIDENTE,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE

LA VICE-PRESIDENTA,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

LOS MAGISTRADOS,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES DE LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

LA SECRETARIA,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXP. N° 02-2467
JCAB/ - C –