MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 12 de mayo de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio Nro. 549 del 29 de abril del mismo año, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada FRANCY COROMOTO BECERRA CHACÓN inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 24.719, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana ZONIA MAGALY GARCIA MORA, venezolana, mayor de edad y portadora de la cédula de identidad Nro. 9.213.293, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios Nros. DRH-0597 y DRH-1050 de fechas 5 de febrero y 7 de marzo de 2001, respectivamente, dictados por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TÁCHIRA.
La remisión se efectuó a los fines de la consulta de Ley, prevista en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en concordancia con los artículos 63 y 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 23 de septiembre de 2002, que declaró con lugar la querella interpuesta.
El 14 de mayo de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dictase la decisión correspondiente.
El 15 de mayo de 2003 se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ESCRITO LIBELAR
El 30 de julio de 2001 la apoderada judicial de la ciudadana ZONIA MAGALY GARCÍA MORA, antes identificada, interpuso querella funcionarial ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Nros. Oficios DRH-0597 y DRH-1050 de fechas 5 de febrero y 7 de marzo de 2001, respectivamente, emanados de la Gobernación del Estado Táchira , en los términos siguientes:
Que a nivel nacional estadal, la estabilidad es el principio rector del régimen funcionarial, pues así lo dispone la Ley de Carrera Administrativa y la Ley local aplicable, esto es, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Táchira.
Adujo, que el ente estadal fundamentó los actos administrativos impugnados en el Decreto Nro. 178 del 16 de marzo de 1999, dictado por el Gobernador del Estado Táchira, cuyo literal “A” de su artículo único, prevé una enumeración taxativa de los funcionarios que deben calificarse como de alto nivel y de confianza, pero - según sostiene la apoderada judicial de la querellante- no es suficiente hacer la mera mención de que determinado cargo es de alto nivel, sino que se hace indispensable expresar las razones y motivos por los cuales se estima que el cargo es de dicha categoría, lo cual supone “realizar una labor de subsunción del supuesto de hecho contenido en la norma, al hecho de la realidad”.
En conexión con lo anterior, señaló, que para la aplicación de la mencionada normativa se requiere previamente la determinación tanto de la jerarquía del cargo como de las funciones inherentes a éste y, que en caso de que el numeral que sirve de base legal al acto administrativo de remoción establezca varios supuestos, debe delimitarse expresamente y con exactitud a cual de ellos se refiere.
Asimismo, manifestó, que el cargo desempeñado por su representada “tiene como características la realización –bajo dirección- de trabajos relativos a la planificación, coordinación y supervisión de programas relativos al área de Teatro, sin responsabilidad en la toma de la decisión final de la labor que coordina (…)”.
Citó una sentencia de esta Corte de fecha 26 de julio de 1990, en apoyo a la premisa según la cual los cargos de Alto Nivel se caracterizan porque el funcionario es responsable de tomar la decisión final de la labor que coordina.
Denunció, que el acto administrativo de remoción está viciado de inmotivación, toda vez que la Administración estadal en el texto del mismo, se limitó a señalar el numeral 5 del literal “A” del aludido Decreto 178, “sin establecer el supuesto especifico dentro del cual se encuadra el cargo de (su) representada y sin señalar las razones y fundamentos de hecho que la hacen aplicar este supuesto a (su) representada”. Al efecto, refirió sentencia de este Órgano Jurisdiccional de fecha 14 de abril de 1999.
Alegó, que los actos administrativos impugnados al haber sido dictados discrecionalmente, lesionan el derecho a la estabilidad de su representada, toda vez que el dispositivo legal aplicado es genérico y por consiguiente, requiere la comprobación de hechos que pongan de manifiesto la confidencialidad o la jerarquía del funcionario dentro de la estructura administrativa del órgano en el cual se desempeña.
Que el cargo desempeñado por su mandante no es de alto nivel de conformidad con ambos criterios, esto es, atendiendo a la ubicación jerárquica dentro del órgano y a la naturaleza de las funciones que efectivamente ejerce.
Por las razones antes expuestas, y por cuanto su representada agotó la vía administrativa solicitó que se declare, en primer lugar, la nulidad de los actos administrativos de remoción y de retiro del cargo que ésta desempeñaba en el ente querellado como “Coordinadora de Teatro”; y en segundo lugar, su reincorporación definitiva y el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro, hasta que se produzca su efectiva reincorporación a dicho cargo, con el pago de los intereses moratorios e indexación correspondiente.
II
DE LA SENTENCIA EN CONSULTA
Mediante sentencia de fecha 23 de septiembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes declaró con lugar la querella interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:
(…) con relación a los extremo (sic) que debe llenar la remoción y el retiro de un funcionario de carrera, que se encuentra ocupando un cargo de alto nivel nuestra jurisprudencia nos enseña: ‘Ahora bien, observa esta Corte que en virtud del ordinal 3º del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa, se considerarán funcionarios de libre nombramiento y remoción los funcionarios públicos que ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Pública Nacional, a los cuales, por la índole de sus funciones, el Presidente de la República excluya de la Carrera Administrativa mediante Decreto previa aprobación por el Consejo de Ministros. En uso de esta atribución, el Presidente de la República dictó el Decreto Nº 211 del 02 de julio de 1974, mediante el cual declaró cuales son los cargos de alto nivel o de confianza a los fines del citado ordinal 3º del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa.
El mencionado Decreto Nº 211, constituye el cuerpo de normas en el cual se funda el acto impugnado y con relación al cual la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), Sala Político- Administrativa, decidió en sentencia de fecha 10 de agosto de 1978, que el prenombrado decreto es de aplicación general y válida siempre que en su aplicación se contenga los elementos identificadores para que el intérprete pueda valerse de ello y poder establecer al efecto, de acuerdo a la índole de las funciones atribuidas, cuáles serán los cargos excluidos de la carrera. Decisión ésta que necesariamente hace que se deba determinar cada caso concreto, interpretando si el mencionado cuerpo de normas esta (sic) adecuadamente aplicado o no. Además resulta imprescindible analizar el resultado de los elementos probatorios traídos a los autos por las partes para fundamentar sus respectivos alegatos’.
‘Cabe señalar, por otra parte, que la regla general que protege a los funcionarios públicos sometidos a la Ley de Carrera Administrativa es de disfrute de la estabilidad que ella acuerda, en virtud de la cual su remoción sólo puede ser efectuada por los motivos que taxativamente señala esta Ley. Es por ello que esta Corte ha admitido y reiterado, que por la naturaleza de los supuestos que contiene el Decreto 211, por ser excluyente, de un régimen general, el mismo es de aplicación estricta y de interpretación restringida, por lo que la Administración, además de definir claramente la causal del citado Decreto en el cual se fundamente su decisión, debe aportar las pruebas que permitan comprobar los extremos de la aplicación y siendo que el cargo de confianza se caracteriza por una serie de funciones señaladas en el literal B, Ordinal 2 del Artículo Único del Decreto Nº 211, éste exige que el concepto de confianza se precise mediante la comprobación del ejercicio efectivo de las mismas por parte del titular del cargo declarado de libre nombramiento y remoción. Es por ello que cobra importancia el expediente administrativo y la verificación de las funciones mediante el Registro de Información del cargo, pues de no ser así, estaríamos frente a un acto inmotivado o frente a un falso supuesto y en consecuencia, en presencia de un acto viciado de nulidad. Sentencia 1.632 del 07-12-2000. Ponente: Magistrado Perkins Rocha Contreras…’ (o.c. Jurisprudencia CPCA. Vol. I. Pág. 193 a 194).
En el caso subjudice, en el expediente administrativo remitido por el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Táchira e inserto a los folios 52 al 89, no se encuentra prueba alguna de cuáles son las funciones que desarrolla la querellante de autos ni elemento probatorio que permita determinarlas. Ahora bien en la Inspección Ocular practicada a solicitud de la parte querellante este Tribunal encuentra que se realizó en la Dirección de Recursos Humanos del Ejecutivo del Estado Táchira, donde se deja constancia que no existe Manual Descriptivo de Cargos como ocurre a nivel nacional, pretendiéndose (sic) aplicar al cargo ocupado por la querellante las características del Coordinador de Protocolo, situación que es por demás inaceptable, pues la descripción de las actividades a desarrollar por los funcionarios deben estar claramente definidas, sin lugar a aplicación de criterios discrecionales, pues atenta precisamente ello con la estabilidad de la cual deben gozar los funcionarios.
Ahora bien, del acto de remoción inserto al folio 15 de éste (sic) expediente, únicamente se desprende que la querellante deberá ser removida del cargo de Coordinadora de Teatro por considerarlo de alto nivel, pero tal criterio no fue probado por la Administración emisora del acto que allí que esta partió del falso supuesto de considerar el cargo de tal naturaleza (alto nivel) sin que exista elemento probatorio alguno que conforme tal presunción, lo que hace nulo de nulidad absoluta el acto impugnado y así se acuerda.(…) Con Lugar la Querella interpuesta (…) y en consecuencia: Se declara la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro (…) se ordena la reincorporación inmediata de la querellante ZONIA MAGALY GARCIA ZAMORA, al cargo que ocupaba como Coordinadora de Teatro, o a uno de igual jerarquía, salario y en la misma zona geográfica del Estado Táchira, así como el pago de los salarios dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta la fecha u oportunidad en que la presente decisión adquiera el carácter de cosa juzgada formal y materia, previa corrección monetaria, para lo cual deberá practicarse experticia complementaria al fallo tomando como base el salario recibido por la querellante mas los aumentos y demás beneficios otorgados por el patrono o por el Gobierno Nacional”.(Resaltado del Juzgado A quo).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta de Ley, prevista en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en concordancia con los artículos 63 y 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes el 23 de septiembre de 2002 y, al respecto observa:
Cabe destacar preliminarmente, que la normativa en referencia plantea la figura jurídica de la consulta, con el objeto de cumplir con el principio de la doble instancia consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela, la cual es de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no haya sido ejercido el recurso de apelación y esté involucrada la República, siempre y cuando la sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio. Dicha figura, por mandato expreso del artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, extiende los privilegios y prerrogativas de que goza la República a los Estados.
Precisado lo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa que en el caso in examine, el Juzgador de Primera Instancia, al dictar el fallo consultado, declaró con lugar la querella interpuesta y; en consecuencia, la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro impugnados, ordenando la reincorporación de la querellante al cargo de “Coordinadora de Teatro” o a otro de igual jerarquía y remuneración en la misma zona geográfica del Estado Táchira.
Asimismo, ordenó el pago de los sueldos dejados de percibir, incluyendo los respectivos aumentos y demás beneficios correspondientes, desde el ilegal retiro hasta la fecha u oportunidad en que la decisión objeto de consulta adquiriese el carácter de cosa juzgada formal y material, previa corrección monetaria, para lo cual estimó pertinente practicar una experticia complementaria del fallo.
En este contexto, el A quo consideró que en el expediente administrativo del caso, no se evidenciaba prueba alguna que especificase las funciones desempeñadas por la querellante. Igualmente, de conformidad con la Inspección Ocular practicada a solicitud de la parte actora, en la Dirección de Recursos Humanos del Ejecutivo del Estado Táchira, se dejó constancia de que no existía Manual Descriptivo de Cargos, y en tal sentido el A quo concluyó que la Administración Estadal pretendía aplicar al cargo ocupado por la querellante, las características del “Coordinador de Protocolo”, (cargo previsto en el Manual Descriptivo de Cargos a nivel Nacional) lo cual lo llevó a la convicción de que se aplicaron criterios discrecionales al no expresarse claramente en los actos administrativos impugnados la descripción de las actividades desarrolladas por la accionante, atentándose a la estabilidad que deben gozar los funcionarios de carrera.
Finalmente, estimó el A quo, que la querellante fue removida del cargo de “Coordinadora de Teatro” por considerarse de alto nivel, sin que existiese elemento probatorio alguno que respaldase tal presunción, de modo que el ente querellado partió de un falso supuesto al considerar el cargo de esa naturaleza (alto nivel), lo cual hacía nulo de nulidad absoluta el acto impugnado.
Ahora bien, de acuerdo a la doctrina nacional, el falso supuesto de hecho se configura cuando la Administración atribuye a un instrumento o acta del expediente, menciones que no contiene; cuando da por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos; o cuando da por probado un hecho con pruebas cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos cursantes en el expediente.
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional considera pertinente citar la sentencia dictada por esta Corte en fecha 3 de agosto de 2000, caso: Danny Hartaz Starosta, Luis Hartaz Starosta y Ruben Hartaz Starosta, integrantes de la sucesión Aida Starosta de Hartaz, contra la Dirección General de Inquilinato del Ministerio de Fomento, actualmente Ministerio de Infraestructura, en la cual se sostuvo lo siguiente:
“Esta Corte considera oportuno determinar que el falso supuesto afecta el principio que agrupa a todos los elementos de fondo del acto administrativo, denominado Teoría Integral de la Causa, la cual está constituida por las razones de hecho que, sistematizadas por el procedimiento, se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto, que le atribuye a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma; de manera que, el vicio en referencia puede constituirse, de modo general, desde el punto de vista de los hechos como del derecho, diferenciándose por ello el falso supuesto de hecho del falso supuesto de derecho.
El primero se presenta, esencialmente, de tres formas, a saber: a) Cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió; b) Cuando se aprecian erróneamente los hechos; y c) Cuando se valoran equivocadamente los mismos.
El segundo, por su parte se verifica cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o de una norma, o en una falsa valoración de la misma (aplicándose al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula), y se ha fundamentado en sede jurisdiccional, de forma analógica, en el artículo 313, ordinal 2° del Código de Procedimiento Civil, pues no obstante se ha discutido la posibilidad de que en sede administrativa se declare la nulidad absoluta del acto por razones distintas a las previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, si le es dable al juez contencioso administrativo, atendiendo al principio de legalidad y a sus amplios poderes, declarar la nulidad de un acto administrativo sobre la base de tal disposición”. (Resaltado de esta Corte).
En este orden de ideas, aprecia esta Corte, que la Administración del Estado Táchira no aportó instrumentos o medios probatorios que le permitieran constatar que la ciudadana ZONIA MAGALY GARCIA MORA ejercía un cargo de alto nivel.
De manera que, este Órgano Jurisdiccional debe concluir que la Gobernación del Estado Táchira, incurrió en el vicio de falso supuesto, toda vez que no probó los hechos, incurriendo en error al considerar suficientemente demostrada la causal de remoción contenida en el numeral 5, literal “A” del artículo único del Decreto Nro. 178 del 16 de marzo de 1999.
Sobre el anterior particular, jurisprudencia reiterada de esta Corte ha dejado sentado el criterio que emana de la estabilidad de los funcionarios públicos con sumisión a la Ley de Carrera Administrativa, según el cual la Administración está en la obligación de, además de mencionar la causal específica en la que fundamenta su decisión, aportar las pruebas conducentes a los fines de verificar si las funciones que describen y por ende, califican a un “cargo de alto nivel” , se corresponden con el ejercicio efectivo del titular del cargo.
En efecto, resulta imperioso precisar, que en principio, debe presumirse que el cargo es de carrera, quedando a cargo de la Administración Estadal la obligación de probar la procedencia de la excepción a la regla, por tratarse de un “cargo de alto nivel “, extremo éste que no cumplió el ente querellado, razón por la cual el acto impugnado se encuentra viciado de falso supuesto, lo que determina la declaratoria de su nulidad, por no haber demostrado la Administración cual es la ubicación del cargo desempeñado por la recurrente dentro de la estructura jerárquica de su organigrama organizacional, con el objeto de determinar que el cargo por ésta ejercido era efectivamente de alto nivel y por ende de libre nombramiento y remoción, en virtud de lo cual esta Corte comparte el criterio acogido por el Tribunal A quo referido a que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de nulidad. Así se decide.
Declarada la nulidad del acto administrativo de remoción, resulta nulo igualmente el acto administrativo de retiro contenido en el Oficio Nro. DRH-1050 de fecha 7 de marzo de 2001, dictado por el ente querellado; siendo procedente como consecuencia lógica ordenar la reincorporación de la ciudadana ZONIA MAGALY GARCIA MORA al cargo de “Coordinador de Teatro” o a otro de igual jerarquía y remuneración para cuyo desempeño reúna los requisitos exigidos.
Asimismo, resulta procedente ordenar el pago de los sueldos dejados de percibir, incluyendo los aumentos que dicho sueldo hubiere experimentado; y, demás beneficios socio económicos que debió haber percibido de no haber sido removida y retirada del cargo que venía desempeñando, siempre que no impliquen la prestación de servicio activo; todo ello desde la fecha de su remoción hasta la fecha de su efectiva reincorporación al cargo, para lo cual deberá practicarse la experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Cabe destacar que el A quo ordenó el pago de los sueldos dejados de percibir con la correspondiente corrección monetaria, lo cual no era procedente, toda vez que la relación que vincula a la Administración con sus servidores es de naturaleza estatutaria y no constituye una obligación valor, no pudiendo entonces dicha relación ser objeto de indexación alguna. Así se decide.
Por las razones precedentemente expuestas, resulta forzoso para esta Corte confirmar en los términos expuestos la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 23 de septiembre de 2002, la cual declaró con lugar la querella interpuesta. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CONFIRMA en los términos expuestos la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 23 de septiembre de 2002, la cual declaró con lugar la querella interpuesta por la abogada FRANCY COROMOTO BECERRA CHACÓN, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana ZONIA MAGALY GARCIA MORA, ambas ya identificadas, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios Nros. DRH-0597 y DRH-1050 de fechas 5 de febrero y 7 de marzo de 2001, respectivamente, dictados por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TÁCHIRA.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
El Vicepresidente,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
03-1796
EMO/26
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