Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 02-27748
En fecha 12 de junio de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1484, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa, remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial ejercida por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, actuando como de apoderados judiciales de los ciudadanos ZULEIMA XIOMARA ROMERO DE SALAZAR, VIRGILIO ANTONIO GUZMÁN, NILYEN ROSA DAZZO HERNÁNDEZ, FRANCISCA YOLANDA GONZÁLEZ, ANA CECILIA BALLESTEROS, HENRY JOSÉ SANTIAGO FRANCO, FRANK MANUEL FEBRES DÍAZ, JAVIER ALFREDO CHURIÓN DURÁN, LUIS FELIPE BERMÚDEZ MONTILLA, OSWALDO JOSÉ CONTRERAS, VÍCTOR JOSÉ RODRÍGUEZ GARCÍA, ALFREDO JOSÉ SALAZAR, LISVET DEL COROMOTO CONTRERAS FIGUEROA, OSCAR JOSÉ GUILARTE MUJICA, FRANCISCO JOSÉ RAMOS TARAZONA, ROLANDO JOSÉ BARADAT, JORGE COROMOTO MORENO CARRILLO, INGRID COROMOTO MORALES ALVARES, MIRNA MARÍA STEIN MAIZO, ERNESTA MARITZA MARTÍNEZ MENDOZA, BERNA MARINA CHÁVEZ DE MARÍN, ABRAHAN RIVERA MEDINA, RAIZA GISELA QUIJADA PÉREZ, HERNÁN JOSÉ MARTÍNEZ, ISMAEL JOSÉ MATOS RINCONES, CRUZ MERCEDES RIVAS, ELEIDA CLARA GONZÁLEZ ZAMBRANO, DARWIN DELFIN MELÉNDEZ AHMAD, JOSÉ ANTONIO MOTA SILVA, AURISTELA RIVAS, DOMINGO ALBERTO SALAZAR, ENMANUEL JOSÉ IZQUIEL RAMOS, OMAIRA JOSEFINA SILVA DÍAZ, WILMAN MANUEL SALAMANCA BRICEÑO, MARÍA DE LOURDES PULIDO DE CERMEÑO, LUIS ORLANDO CARRASQUEL ALBARRÁN, REYES COROMOTO RODRÍGUEZ SOSA, MARÍA EMILIA GARCÍA ESCALONA, MARIELA ELIZABETH CORREA CASTILLO, FAUSTINO CEDEÑO RAUSSEO, EFRAÍN UBIETA SOSA, YAMILET MAGDALENA MORENO BELISARIO, MIREYA JOSEFINA GARCÍA, DORIS JOSEFINA BONALDE PADILLA, EDGAR GREGORIO BLANCO, JORGE DE JESÚS PAREDES RAMÍREZ, FREDDY ANTONIO LEZAMA COVA, HAYDY THAMARA GROSCH HIGUERA, JONY ANIBAL SÁNCHEZ, ROSELY RORAIMA SALAZAR y PEDRO JOSÉ TORRES, titulares de las cédulas de identidad Nros. 5.053.944, 8.746.539, 6.522.164, 3.483.318, 6.201.952, 5.004.356, 2.122.189, 10.522.788, 4.317.436, 3.807.529, 5.884.044, 8.368.583, 3.956.799, 5.707.435, 3.403.594, 4.351.973, 4.421.089, 3.801.035, 6.860.459, 4.952.063, 3.992.313, 2.961.825, 6.325.784, 7.663.628, 3.641.926, 6.049.649, 9.480.328, 6.345.625, 6.147.789, 9.898.809, 8.421.365, 8.793.705, 2.959.070, 6.028.896, 3.972.324, 5.404.670, 3.899.999, 6.391.270, 6.653.743, 6.005.002, 5.565.271, 6.212.158, 5.141.031, 4.079.096, 6.018.268, 5.168.562, 4.334.872, 7.258.499, 2.990.030, 3.746.740 y 5.519.508, respectivamente, contra los actos de retiro contenidos en las Resoluciones Nros. 001377, 001191, 001035, 001057, 001735, 001130, 001070, 001871, 001074, 001049, 001861, 001106, 001889, 001113, 001857, 001020, 001026, 001880, 001867, 001076, 001064, 001135, 001060, 001870, 001058, 00112, 001886, 001084, 001778, 001068, 001853, S/N, 001373, 001030, 001379, 001044, 001887, 001851, 001888, 001065, 001062, 001346, 001039, 001082, 001860, 000119, 001197 y 001053, respectivamente, de fechas 23 y 24 de febrero de 1999, emanadas de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificadas los días 23 y 24 de febrero 1999, mediante Oficios Nros. 000477, 000291, 000135, 000157, 000835, 000230, 000170, 000971, 000174, 000149, 000961, 000206, 000989, 000213, 000957, 000120, 000126, 000980, 000967, 000176, 000164, 000235, 000160, 000970, 000158, 000212, 000986, 000184, 000878, 000168, 000953, S/N, 000473, 000130, 000479, 000144, 000987, 000951, 000988, 000165, 000162, 000446, 000139, 000182, 000960, 000294, 000299, 000297 y 000153, respectivamente.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, las apelaciones interpuestas por los abogados Judith Luces Tenia y Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 82.094, 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, actuando la primera como Sustituta del Procurador General de la República y los siguientes como apoderados judiciales de los querellantes, contra la sentencia de fecha 29 de enero de 2002, mediante la cual el prenombrado Tribunal, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
El 17 de junio de 2002, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 25 de junio de 2002, los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, ya identificados, presentaron escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 18 de julio de 2002, esta Corte acordó aplicar el procedimiento de segunda instancia, previsto en los artículos 162 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 15 de octubre de 2002, los apoderados judiciales de los querellantes, presentaron escrito mediante el cual ratificaron la fundamentación de la apelación.
En fecha 24 de octubre de 2002, se ratificó la ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 29 de octubre de 2002, solamente el abogado Franklin Garabán, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.379, actuando en su carácter de Sustituto del Procurador General de la República, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 30 de octubre de 2002, los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, identificados en autos, presentaron escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
Vencido el lapso para la promoción de pruebas, se dejó constancia que el mismo transcurrió inútilmente.
En fecha 18 de diciembre de 2002, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes y transcurrida la oportunidad fijada para dicho acto, se dejó constancia que ambas partes presentaron sus respectivos escritos y se dijo “Vistos”.
En fecha 30 de enero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.
Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
En fecha 6 de agosto de 1999, los apoderados judiciales de los querellantes, interpusieron por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, recurso contencioso administrativo de anulación, contra los actos de retiro dictados por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, fundamentando su pretensión en los argumentos siguientes:
Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, retiró a todos sus representados del Instituto, en base a la facultad que le confiere el ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el contenido del numeral 2 del artículo 1 del Decreto N° 3.061 de fecha 26 de noviembre de 1998, el cual se refiere al nombramiento de la Junta Liquidadora y a sus funciones.
Que “(…) la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, incurrió en flagrante violación del contenido de la segunda parte del artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (…) y basó su decisión de retirar de la Administración Pública a los funcionarios adscritos a esa Institución, en el Decreto N° 3.061, como se observa en el encabezamiento de la Resolución dictada para el retiro de los funcionarios (…)”.
Que “(…) mediante dicho Decreto el Ejecutivo Nacional, autoriza a la nombrada Junta de Liquidación, para que proceda a la supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, y asimismo el retiro de los funcionarios de la Institución (…), que supuestamente se aplicó el contenido del Decreto (…) pero que en su artículo 2, le ordena al Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora (…), que deben cumplir el plan de transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y de manera específica, los planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social Integral, el cual contempla 5 planes, dentro de los cuales el primero se refiere al plan de egresos del personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (…), pero la Junta Liquidadora no tomó en cuenta el contenido del numeral 1 del artículo 2 del señalado Decreto (…)”.
Que la Junta Liquidadora, se excedió o se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, porque no tomó en cuenta el contenido de este Parágrafo, que le remite a lo establecido en el Contrato Colectivo de los Trabajadores. En este Parágrafo se le ordenó a la Junta Liquidadora que debería tomar en cuenta las determinaciones que contempla el Contrato Colectivo, referentes a cada funcionario en particular, por cuanto, el hecho que implica la liquidación de la Institución, no implica que cesen de inmediato en forma automática todos los derechos sociales adquiridos por los trabajadores, durante su desempeño como funcionarios públicos.
Que “(…) la Convención (…) que rige la actividad de los trabajadores al servicio del I.V.S.S., establece en su cláusula 73, la jubilación anticipada de los funcionarios que hayan cumplido 15 años o más de servicio, que tengan edades comprendidas, entre 50 años, para la mujer y 55 años para los hombres (…), además el Parágrafo 1° de la misma cláusula, dispone que el Instituto otorgará la jubilación a los funcionarios que hayan cumplido 25 años de servicio dentro del Instituto independientemente de la edad”.
Que “(…) la Junta Liquidadora afectó a muchos de los trabajadores querellantes al no tomar en cuenta esta cláusula de la Convención Colectiva, por cuanto a la mayoría de ellos, solamente le faltaban 8 meses para solicitar su jubilación, de conformidad con el Parágrafo 2 de la misma cláusula (…)”.
Que “(…) la Junta Liquidadora, tratando de enmendar los múltiples errores y omisiones (…) al ejecutar el contenido del Decreto Ley N° 2.744, con el cual causó múltiples daños a los funcionarios (…), dictó la Resolución N° 318, Acta N° 25, de fecha 28 de junio de 1999, mediante la cual, la Dirección General de Consultoría Jurídica, solicitó le sean concedidas al Presidente de la Institución facultades para que reconsidere las medidas en las cuales se cometieron injusticias al retirar el personal, sin ninguna clase de miramientos”.
Que “(…) los actos mediante los cuales la Junta Liquidadora del Instituto Autónomo de los Seguros Sociales, retiró de la Administración Pública a los accionantes son nulos (…), de conformidad con lo previsto en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no observarse la normativa prevista en la Ley, para el retiro de los funcionarios públicos de carrera (…)”.
Que “(…) al respecto la Ley de Carrera Administrativa, se refiere a todo lo concerniente al retiro de los funcionarios públicos de la Administración Pública por (…) reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a las limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa (…)”.
Que la citada Ley establece que la reducción de personal prevista en el ordinal 2° del artículo 54, dará lugar a la disponibilidad hasta por el término de un (1) mes, durante el cual el funcionario tendrá derecho a percibir su sueldo personal y los complementarios que le corresponda.
Que “(…) en ningún momento la Administración les instruyó expedientes disciplinarios administrativos, fueron despedidos en forma injustificada, por cuanto no se cumplieron o no se agotaron los procedimientos legales pertinentes para proceder a despedir a los querellantes (…), pues el superior para proceder a despedirlos tiene que cumplir con dicho procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en este sentido, dicho funcionario pasa a una situación de disponibilidad, durante el lapso de un mes contado a partir de la notificación del presente acto administrativo, de acuerdo a lo que establece el artículo 86, del citado Reglamento (…)”.
Que “(…) nuestros representados (…) han solicitado entrevista con la Directiva de la Institución en diversas oportunidades, pero no han dado una explicación adecuada y satisfactoria (…) del por qué los retiraron de la Administración Pública”.
Que hubo violación de los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y de los artículos 84, 85, 86, 87 y 88 del Reglamento General de dicha Ley.
Que “(…) nuestros representados se encuentran amparados por el derecho a la estabilidad, esto es, a no ser removidos y mucho menos retirados de la Administración Pública, ya que no han incurrido en hecho alguno que diera lugar a su remoción del cargo que venían desempeñando y por ende, para el retiro de la Administración Pública en general (…)”.
Que el acto administrativo impugnado carece de motivación, pues no explica los motivos de hecho y de derecho en los cuales se fundamenta.
Asimismo, los apoderados judiciales de los querellantes, adujeron que el acto en cuestión violó los artículos 49, 59, 68, 84, 94 y 136 de la Carta Magna, razón por la cual solicitaron amparo cautelar a favor de sus representados.
Finalmente, solicitaron la declaratoria con lugar del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, a los fines de que se le cancelen los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro de la Administración hasta la efectiva reincorporación en sus labores, así como la indexación de dichas sumas y el pago de todas las consecuencias derivadas de las relaciones laborales del contrato de trabajo como empleados públicos.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 29 de enero de 2002, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por los recurrentes, fundamentando dicha decisión en lo siguiente:
Que todo acto administrativo de efectos particulares cuya manifestación de voluntad vaya dirigida a producir efectos jurídicos, debe cumplir con una serie de requisitos que el legislador ha señalado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuya inobservancia acarrea su nulidad.
Que de conformidad con el fundamento legal que sirvió de base al acto administrativo de retiro, el Presidente y la Junta Liquidadora del referido Organismo, tenían el deber de realizar un plan operativo de egreso del personal, mediante el cual se respete el derecho a la estabilidad de los funcionarios, mandato legal este que no fue cumplido por el ente querellado.
Que no fue aportado por el querellado, el expediente administrativo que pudiera haber ayudado al sentenciador a esclarecer los hechos, por lo que tuvo que limitarse a los alegatos de los querellantes y a las pruebas aportadas, así como a la actitud de la Administración y demás elementos que constan del expediente, estimando que de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la estabilidad del funcionario público debe ser respetada, lo cual significa que su retiro de la Administración Pública debe obedecer a las causales taxativamente previstas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa.
Que en el presente caso, se vulneró el procedimiento propio del acto de remoción y posterior retiro, incumpliendo la Administración las reglas que la misma se ha impuesto para limitar su actuación, lo cual vicia el acto administrativo de retiro de nulidad absoluta.
Que es procedente la reincorporación de los querellantes a los cargos que desempeñaban o a otros de igual o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, cancelados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el mismo.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
I.- La representación en juicio de la parte actora, presentó escrito de fundamentación a la apelación, en los siguientes términos:
Que “(…) al introducir el libelo de la querella anexamos (…) todos los recaudos necesarios de cada uno de los solicitantes, con excepción de las Resoluciones y Oficios mediante los cuales fueron retirados de la Administración Pública los ciudadanos Luis Felipe Bermúdez Montilla y Wilman Manuel Salamanca Briceño (…), motivado a que los mismos no le fueron entregados a dichos funcionarios por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, por cuanto se encontraban para el momento (…) en comisión de servicios (...)”.
Que “(…) en dicha sentencia (…) fueron excluidos los querellantes Luis Felipe Bermúdez Montilla y Wilman Manuel Salamanca Briceño, (…) y en fecha 30 de enero de 2002 (…), mediante escrito (…) pedimos al Tribunal de la Carrera Administrativa que se dirigiera a la Dirección Nacional de Personal (…) y solicitara que el Instituto enviara al Tribunal con carácter de urgencia, copia certificada de los Oficios y las Resoluciones, mediante los cuales retiró (…) a los funcionarios antes identificados (…)”.
Que “(…) en fecha 23 de abril de 2002, el Tribunal dictó un auto negando (…) la solicitud de aclaratoria, alegando que ya en fecha 25 de febrero de 2002, había decidido sobre ese caso y no tenía materia que decidir sobre la aclaratoria. En ese mismo auto (…), se admitió la apelación intentada por la parte querellada (…) y procedimos a apelar del auto de fecha 23 de abril de 2002, donde se nos negó la aclaratoria (…)”.
Que posteriormente “(…) trasladamos y constituimos en fecha 3 de mayo de 2002, el Juzgado Noveno de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante el cual se dejó constancia en acta de inspección judicial de los Oficios y Resoluciones (…), mediante los cuales fueron retirados de la Administración Pública los ciudadanos Luis Felipe Bermúdez Montilla y Wilman Manuel Salamanca Briceño (…)”.
Finalmente, solicitaron la inclusión de los ciudadanos antes citados, en el pronunciamiento definitivo, con todos los derechos y beneficios que les corresponden por ser funcionarios del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, y la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales fueron retirados de la Administración Pública los hoy querellantes.
II.- En la oportunidad legal correspondiente, el Sustituto del Procurador General de la República procedió a fundamentar el recurso interpuesto contra el fallo del Juez a quo, con base en los siguientes argumentos:
Que la estabilidad regulada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, constituye en efecto una garantía de la cual gozan los funcionarios de carrera, pero en el caso de marras estamos en presencia de un caso especial, ya que se ordenó la supresión y posterior liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de tal manera que no es más que a tenor de la ejecución de la obligación impuesta por Ley, que la Junta Liquidadora del mencionado Instituto procedió a la supresión y posterior liquidación del mismo.
Que el fundamento del retiro de los funcionarios lo constituyen los Decretos Nros. 2.744 y 3.061, dictados por el Ejecutivo Nacional, con la finalidad de suprimir y liquidar el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), bajo cuya vigencia se dictaron los actos de retiro, sin pretender la derogatoria de la Ley de Carrera Administrativa.
Que en los actos de retiro no se señaló la aplicación de causal alguna de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que mal podría entonces la Administración aplicar un procedimiento establecido en la prenombrada Ley.
Que en razón de lo anterior, no se vulneraron los derechos de los funcionarios, ya que se trataba de un proceso excepcional de supresión y posterior liquidación del prenombrado Instituto.
Que el Juez al momento de sentenciar debió trasladarse al tiempo en que sucedieron los hechos, es decir, cuando se encontraba vigente el Decreto N° 2.744 y acogerlo por vía de excepción, por lo que al ignorarlo incurrió en violación de la Ley y procuró la inmotivación del fallo, al desconocer de manera absoluta una norma jurídica y prescindir de los motivos de hecho y de derecho de la decisión.
Que en el momento en que se producen los retiros, permanecía vigente la liquidación y posterior supresión del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), con todas sus consecuencias administrativas y jurídicas.
Que no hubo arbitrariedad en la decisión de retirar a los querellantes, por cuanto se trató de una medida tomada en ejercicio del mandato conferido al Instituto por el Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante el cual se reguló el proceso de supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) y la transición al nuevo Sistema de Seguridad Social Integral, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.199 de fecha 30 de diciembre de 1997.
Que en ejecución y cumplimiento de la obligación impuesta por la Ley, la Junta Liquidadora procedió a la supresión y liquidación del referido Instituto, en virtud del proceso de transición del derogado régimen y sus acciones y decisiones serían irrevocables.
Que las decisiones de carácter irrevocable tomadas por el referido Organismo no fueron arbitrarias ni ilegales, puesto que obedecieron a un proceso de carácter excepcional que había que culminar en un plazo perentorio, para dar paso al nuevo esquema de seguridad social.
Que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) actuó apegado al principio de legalidad, de acuerdo a lo establecido en los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 30 de octubre de 2002, los apoderados judiciales de los recurrentes, presentaron escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, en el cual expusieron:
Que “(…) los actos administrativos mediante los cuales la Junta Liquidadora del I.V.S.S., procedió a retirar (…) a los querellantes, carece de motivación, por cuanto no se explican los motivos y razones, por las cuales procedieron a retirar a estos funcionarios públicos con más de 10 años de servicio (…)”.
Que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, incumplió con sus obligaciones, pues basó su decisión de retirar a los funcionarios adscritos a esa Institución, en el Decreto N° 3.061, el cual fue derogado por la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral.
Que “(…) la Junta Liquidadora (…) violó la Convención Colectiva del Trabajo (…) que rige la actividad de los trabajadores al servicio del Instituto (…), la cual en su cláusula 73, establece la jubilación anticipada de los funcionarios que hayan cumplido 15 años o más de servicio, que estén comprendidos entre 50 años para la mujer y 55 años para los hombres (…)”.
Que “(…) los actos administrativos mediante los cuales la Junta Liquidadora (…), retiró de la Administración Pública a los querellantes, son nulos de toda nulidad, de conformidad con el contenido del artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:
En primer término, observa esta Alzada que el Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 29 de enero de 2002, declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial incoada por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, identificados en autos, en representación de una pluralidad de actores que demandan la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nros. 001377, 001191, 001035, 001057, 001735, 001130, 001070, 001871, 001074, 001049, 001861, 001106, 001889, 001113, 001857, 001020, 001026, 001880, 001867, 001076, 001064, 001135, 001060, 001870, 001058, 00112, 001886, 001084, 001778, 001068, 001853, S/N, 001373, 001030, 001379, 001044, 001887, 001851, 001888, 001065, 001062, 001346, 001039, 001082, 001860, 000119, 001197 y 001053, mediante las cuales la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, procedió a retirar a cada uno de los querellantes de la presente acción.
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional debe revisar y analizar el contenido de la disposición del artículo 146 del Código de Procedimiento Civil, norma reguladora de la institución del litisconsorcio, aplicable de manera supletoria a los procesos contencioso administrativos, por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y a tal efecto observa:
“Podrán varias personas demandar o ser demandadas conjuntamente como litisconsortes: a) Siempre que se hallen en estado de comunidad jurídica con respecto al objeto de la causa; b) Cuando tengan un derecho o se encuentren sujetas a una obligación que derive del mismo título; c) En los casos 1°, 2° y 3° del artículo 52”.
En este orden de ideas, el litisconsorcio se distingue de la simple pluralidad de partes, puesto que según señala Humberto Henríquez La Roche, esta última ocurre cuando existen dos o más parejas de contradictores en un único proceso, independientemente de que en la posición de parte de esas relaciones de contradicción existan una o varias personas, mientras que existirá litisconsorcio sólo en lo que respecta a los co-demandantes que incoaron el juicio, dándose la pluralidad dentro de una sola relación de contradicción.
De manera que, el litisconsorcio, según lo señala nuestro Código Adjetivo, puede ser necesario o voluntario, esto es, el primero de ellos cuando existe una sola causa o relación sustancial con varias partes sustanciales activas o pasivas, que deben ser llamadas todas a juicio para integrar debidamente el contradictorio, pues la cualidad, activa o pasiva, no reside plenamente en cada una de ellas, mientras que el voluntario o facultativo se caracteriza por contener varias causas o relaciones sustanciales discutidas en el juicio, conexas entre sí por el objeto y la causa de pedir o sólo por la causa de pedir, cuya acumulación bajo la unidad de una sola relación procesal permite la Ley en razón de dicha conexión.
Señalado lo anterior, resulta ilustrativo citar lo aducido por el autor patrio Rengel Romberg, en su libro Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, referido a los elementos que integran toda pretensión procesal, a saber, los sujetos (los individuos que pretenden y las personas contra o de quienes se pretende algo), el objeto (el interés jurídico que se hace valer o aquello que se reclama) y el título o causa petendi (la razón, el fundamento o motivo del cual depende lo pretendido en el juicio) y es referente a dichos elementos sobre los que debe concentrarse el análisis para determinar si existe o no la conexión que permita la acumulación de una pluralidad de pretensiones.
Ahora bien, observa esta Corte que varios accionantes decidieron demandar a la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en virtud de los actos que acodaron el retiro de los querellantes, y en tal sentido, decidieron acumular desde el inicio del proceso en una misma demanda, diferentes querellas funcionariales para que fuesen resueltas por el Juzgado competente en un mismo proceso contencioso.
Dicho lo anterior, analizadas las actas procesales que conforman el presente expediente, se evidencia que entre ninguno de los accionantes existe conexión respecto de las personas, pues en la pretensión procesal inicial aparecen como querellantes cincuenta y un (51) ciudadanos distintos, igualmente los títulos de los cuales se hace depender lo reclamado también son distintos, pues cada uno de los recurrentes mantenía una relación de empleo público personal con el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de manera que las medidas administrativas o judiciales que puedan tomarse respecto de alguna de ellas, ni aprovechan ni perjudican a las restantes relaciones funcionariales, en cuanto al ejercicio directo de los derechos laborales que se derivan en tales relaciones.
Así las cosas, estima esta Corte que en el presente caso, no se configura ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 146 eiusdem, pues no se verifica ninguno de los supuestos de acumulación de pretensiones del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil. En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 28 de noviembre de 2001, en el caso Aeroexpresos Ejecutivos, estableció lo siguiente:
“Es el caso que, según el invocado artículo 146, varias personas podrán demandar o ser demandadas conjuntamente como litisconsortes:
a) Siempre que se hallen en estado de comunidad jurídica con respecto al objeto de la causa. En el caso laboral bajo examen, el estado de comunidad jurídica respecto del objeto de la causa queda excluido por el hecho mismo de que cada demandante reclama sumas de dinero diferentes en sus montos e independientes una de otra en cuanto a su origen y a su causa;
b) Cuando tengan un derecho o se encuentren sujetas a una obligación que derive del mismo título. Como ya se expresó, en el caso concreto, cada demandante pretende el pago de sumas de dinero que, según el decir de ellas, provienen de relaciones individuales de trabajo que establecieron y particularizaron entre cada una de ellas y las demandadas. Por lo tanto, se trata de derechos que derivan de títulos distintos.
c) En los casos 1°, 2° y 3° del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, cuales son:
c.1 Cuando haya identidad de personas y objeto.
Al respecto, ya se observó que sólo hay, en todas las demandas acumuladas, identidad de demandados pero no de demandantes, pues cada una de ellas es diferente y, en lo que respecta al objeto, cada actora aspira a una pretensión distinta. Por tanto, no hay identidad de personas ni de objeto;
c.2 Cuando haya identidad de personas y título, aunque el objeto sea distinto. En lo que respecta a la identidad de personas ya se explicó su ausencia y en lo concerniente con la identidad de título, basta recordar, para excluirla, que cada accionante invocó como título, para fundamentar su pretensión, una relación individual de trabajo totalmente diferente de cada una de las otras que también fueron alegadas y;
c.3 Cuando haya identidad de título y no de objeto, aunque las personas sean diferentes. Basta tener presente lo observado en los dos párrafos previos para concluir que no hay las identidades exigidas en el ordinal 3° del artículo 52 que se citó.
De manera que, en el proceso laboral que se examina, puede observarse y apreciarse que las demandantes que lo impulsaron actuaron, ab initio, en contravención con lo que regula el artículo 146 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 52, ordinales 1°, 2° y 3° eiusdem, que, como ya se analizó, son normas de orden público”.
De manera que, el supuesto normativo del referido artículo 146, establece que podrán demandar conjuntamente como litisconsortes aquellas personas que se hallen en estado de comunidad jurídica con respecto al objeto de la causa, por lo cual resulta necesario examinar si en el caso de autos, la querella persigue la nulidad de un mismo acto administrativo mediante el cual se retiró a todos los actores y, en consecuencia, la reincorporación conjunta de todos y cada uno de los querellantes en los cargos que desempeñaban o en otros de similar o superior jerarquía y remuneración, para los cuales reúnan los requisitos, o si por el contrario, la querella se ejerció contra distintos actos administrativos que estarían presuntamente viciados de nulidad y no tendría por qué afectar la validez de los demás actos, y donde el restablecimiento en el cargo de alguno de los querellantes no implica imperiosamente la reincorporación de los restantes en sus respectivos cargos.
Al respecto, en un caso similar al de autos, esta Alzada en sentencia de fecha 31 de julio de 2002, caso: María Teresa Botino, Janet Coromoto Vegas y otros vs. Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, señaló lo siguiente:
“(…) ante la inexistencia de un acto administrativo general que fuera dictado en forma previa a las notificaciones individuales de los hoy querellantes, que constituya el fundamento de dichas actuaciones, considera esta Corte que no existe una vinculación relevante entre los objetos de las pretensiones deducidas, por cuanto cada uno de los actores lo que reclama es la nulidad del acto administrativo de efectos particulares mediante el cual se puso fin a su relación de empleo público, el cual únicamente podría lesionar en forma individual la esfera de derechos e intereses de cada uno de ellos (…) así el acto mediante el cual se retiró al ciudadano Silvestre Martineau Plaz no podía afectar en modo alguno al ciudadano Mervin Lander Colmenares en el desempeño de su relación de empleo público, tampoco la eventual decisión mediante la cual se ordene la reincorporación del ciudadano Silvestre Martineau Plaz al cargo que desempeñaba a otro de similar jerarquía, aprovecharía en modo alguno al ciudadano Mervin Lander Colmenares, quien tendría que obtener, en un proceso distinto, una sentencia que le favorezca en idéntico sentido (…)”.
Dicho lo anterior, el caso sub iudice se refiere a lo que la doctrina ha denominado litisconsorcio impropio, toda vez que los querellantes reclaman la nulidad de actos administrativos de efectos particulares distintos, por cuanto cada uno de los retiros tuvo su asidero en una Resolución distinta emanada de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, que no aprovecha ni perjudica a terceros, sino al empleado público que en ésta se indica, en consecuencia, nos encontramos ante la inepta acumulación advertida en el artículo 84 numeral 4 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En tal sentido, y en virtud de que el a quo en vez de declarar inadmisible la demanda interpuesta vista la inepta acumulación de pretensiones en ella contenida, la admitió y declaró parcialmente con lugar en la definitiva, incurriendo según lo antes expuesto en una interpretación errónea del ordenamiento jurídico, especialmente de disposiciones de orden público, reguladoras del derecho de acceso a los órganos de administración de justicia; este Órgano Jurisdiccional con apego a lo establecido en el artículo 12 del Código Adjetivo, el cual consagra la obligación de los jueces de atenerse en su decisión a las normas de derecho, declara con lugar las apelaciones interpuestas, en consecuencia, revoca la decisión dictada en fecha 29 de enero de 2002, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, y así se decide.
Señalado lo anterior, esta Corte pasa a pronunciarse conforme a lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, respecto a la admisibilidad de la querella interpuesta por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando como apoderados judiciales de los ciudadanos a los cuales se hace mención a lo largo del cuerpo del presente fallo, y verificada como ha quedado la falta de identidad entre los sujetos de las pretensiones aducidas, así como la falta de título común y de vinculación, aún por simple afinidad, de los objetos de todas y cada una de dichas pretensiones, con fundamento en lo establecido en los artículos 84 numeral 4 y 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y 146 del Código de Procedimiento Civil, concatenado con el criterio del Tribunal Supremo de Justicia, -reseñado en la presente decisión-, declara inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los citados abogados. Así se decide.
Así las cosas, visto el error de juzgamiento en que incurrió el Tribunal de la Carrera Administrativa, que no sólo permitió que fuera tramitada una querella ineptamente acumulada, sino también que transcurriera para los actores, desde la fecha de notificación hasta la fecha de publicación de la presente decisión, el lapso de caducidad establecido en la Ley de Carrera Administrativa, vigente rationae temporis, para interponer la querella funcionarial, en aras de garantizar el derecho de acceder de manera individual a los órganos jurisdiccionales a aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes en la presente causa y que se consideren actualmente lesionados en sus derechos e intereses, y en aras de garantizar la tutela judicial efectiva, contemplada en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte declara que el lapso de caducidad establecido en la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública que rige la presente materia, se computará desde la fecha de notificación del presente fallo. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR las apelaciones interpuestas por la abogada Judith Luces Tenia, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 82.094, en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República, y por los abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 23.066, 23.067 y 25.126, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de los ciudadanos ZULEIMA XIOMARA ROMERO DE SALAZAR, VIRGILIO ANTONIO GUZMÁN, NILYEN ROSA DAZZO HERNÁNDEZ, FRANCISCA YOLANDA GONZÁLEZ, ANA CECILIA BALLESTEROS, HENRY JOSÉ SANTIAGO FRANCO, FRANK MANUEL FEBRES DÍAZ, JAVIER ALFREDO CHURIÓN DURÁN, LUIS FELIPE BERMÚDEZ MONTILLA, OSWALDO JOSÉ CONTRERAS, VÍCTOR JOSÉ RODRÍGUEZ GARCÍA, ALFREDO JOSÉ SALAZAR, LISVET DEL COROMOTO CONTRERAS FIGUEROA, OSCAR JOSÉ GUILARTE MUJICA, FRANCISCO JOSÉ RAMOS TARAZONA, ROLANDO JOSÉ BARADAT, JORGE COROMOTO MORENO CARRILLO, INGRID COROMOTO MORALES ALVARES, MIRNA MARÍA STEIN MAIZO, ERNESTA MARITZA MARTÍNEZ MENDOZA, BERNA MARINA CHÁVEZ DE MARÍN, ABRAHAN RIVERA MEDINA, RAIZA GISELA QUIJADA PÉREZ, HERNÁN JOSÉ MARTÍNEZ, ISMAEL JOSÉ MATOS RINCONES, CRUZ MERCEDES RIVAS, ELEIDA CLARA GONZÁLEZ ZAMBRANO, DARWIN DELFIN MELÉNDEZ AHMAD, JOSÉ ANTONIO MOTA SILVA, AURISTELA RIVAS, DOMINGO ALBERTO SALAZAR, ENMANUEL JOSÉ IZQUIEL RAMOS, OMAIRA JOSEFINA SILVA DÍAZ, WILMAN MANUEL SALAMANCA BRICEÑO, MARÍA DE LOURDES PULIDO DE CERMEÑO, LUIS ORLANDO CARRASQUEL ALBARRÁN, REYES COROMOTO RODRÍGUEZ SOSA, MARÍA EMILIA GARCÍA ESCALONA, MARIELA ELIZABETH CORREA CASTILLO FAUSTINO CEDEÑO RAUSSEO, EFRAÍN UBIETA SOSA, YAMILET MAGDALENA MORENO BELISARIO, MIREYA JOSEFINA GARCÍA, DORIS JOSEFINA BONALDE PADILLA, EDGAR GREGORIO BLANCO, JORGE DE JESÚS PAREDES RAMÍREZ, FREDDY ANTONIO LEZAMA COVA, HAYDY THAMARA GROSCH HIGUERA, JONY ANIBAL SÁNCHEZ, ROSELY RORAIMA SALAZAR, PEDRO JOSÉ TORRES, titulares de las cédulas de identidad Nros. 5.053.944, 8.746.539, 6.522.164, 3.483.318, 6.201.952, 5.004.356, 2.122.189, 10.522.788, 4.317.436, 3.807.529, 5.884.044, 8.368.583, 3.956.799, 5.707.435, 3.403.594, 4.351.973, 4.421.089, 3.801.035, 6.860.459, 4.952.063, 3.992.313, 2.961.825, 6.325.784, 7.663.628, 3.641.926, 6.049.649, 9.480.328, 6.345.625, 6.147.789, 9.898.809, 8.421.365, 8.793.705, 2.959.070, 6.028.896, 3.972.324, 5.404.670, 3.899.999, 6.391.270, 6.653.743, 6.005.002, 5.565.271, 6.212.158, 5.141.031, 4.079.096, 6.018.268, 5.168.562, 4.334.872, 7.258.499, 2.990.030, 3.746.740 y 5.519.508, respectivamente, contra la decisión dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 29 de enero de 2002, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por los antes citados ciudadanos, contra los actos administrativos de retiro, contenidos en las Resoluciones Nros. 001377, 001191, 001035, 001057, 001735, 001130, 001070, 001871, 001074, 001049, 001861, 001106, 001889, 001113, 001857, 001020, 001026, 001880, 001867, 001076, 001064, 001135, 001060, 001870, 001058, 00112, 001886, 001084, 001778, 001068, 001853, S/N, 001373, 001030, 001379, 001044, 001887, 001851, 001888, 001065, 001062, 001346, 001039, 001082, 001860, 000119, 001197 y 001053, respectivamente, dictadas por la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), notificadas los días 23 y 24 de febrero de 1999, mediante los Oficios Nros. 000477, 000291, 000135, 000157, 000835, 000230, 000170, 000971, 000174, 000149, 000961, 000206, 000989, 000213, 000957, 000120, 000126, 000980, 000967, 000176, 000164, 000235, 000160, 000970, 000158, 000212, 000986, 000184, 000878, 000168, 000953, S/N, 000473, 000130, 000479, 000144, 000987, 000951, 000988, 000165, 000162, 000446, 000139, 000182, 000960, 000294, 000299, 000297 y 000153, respectivamente.
2.- REVOCA la decisión dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 29 de enero de 2002, la cual declaró parcialmente con lugar la querella ejercida.
3.- INADMISIBLE la querella interpuesta por los prenombrados ciudadanos. En consecuencia, DECLARA que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes en la presente causa, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción, prevista en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, -norma procesal esta de aplicación inmediata-, la fecha de notificación de la presente decisión, por ante el Juzgado Superior Contencioso Administrativo Regional, competente en primera instancia, según la vigente Ley referida supra.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ
LEML/ imp
Exp. 02-27748
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