MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE Nº 03-0517 - I - NARRATIVA En fecha 12 de febrero de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio Nº 235, de fecha 06 de febrero del mismo año, proveniente de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional, ejercida por el ciudadano AMBROSIO RAFAEL URBINA, actuando con el carácter de Presidente de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA COOPAYA R.L. DE PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN PESQUERA, inscrita ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio Atures del Estado Amazonas, en fecha 06 de agosto de 2001, bajo el N° 04, folios 11 al 27 del Protocolo Primero Principal y Duplicado Tomo adicional 3er Trimestre del año 2001, asistido por el abogado Ramón Esqueda Betancourt, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 43.308, contra las actuaciones materiales ejercidas por el ciudadano RODOLFO MARTÍNEZ, titular de la cédula de identidad N° 6.038.300, actuando con el carácter de DIRECTOR GENERAL DE HIGIENE DE LOS ALIMENTOS ADSCRITO A LA DIRECCIÓN REGIONAL DE SALUD. Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley de la sentencia dictada el 16 de abril de 2002, por LA CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL, DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS, mediante la cual declaró CON LUGAR la solicitud de amparo constitucional. En fecha 14 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que la Corte decida acerca de la referida consulta. Reconstituida la Corte en fecha 05 de marzo de 2003, en virtud de la elección de nueva Directiva, se ratificó la ponencia al Magistrado JUAN CARLOS APITZ B. Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: ANTECEDENTES En fecha 05 de marzo de 2002, el ciudadano AMBROSIO RAFAEL URBINA, actuando con el carácter de Presidente de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA COOPAYA R.L. DE PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN PESQUERA, asistido por el abogado Ramón Esqueda Betancourt, interpuso ante la CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL, DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS acción de amparo constitucional, contra las actuaciones materiales ejercidas por el ciudadano RODOLFO MARTÍNEZ, actuando con el carácter de Director General de Higiene de los Alimentos adscrito a la Dirección Regional de Salud. En fecha 16 de abril de 2002, el referido Juzgado declaró CON LUGAR, la presente acción de amparo constitucional. El 25 de abril de 2002, la CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL, DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS ordenó remitir el expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de que ésta conociera de la consulta obligatoria a que se refiere el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En fecha 29 de enero de 2003, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se declaró INCOMPETENTE para conocer la presente consulta, y ordenó remitir el expediente a esta Corte, donde se dio por recibido en fecha 12 de febrero del mismo año. DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL El accionante en su escrito libelar expuso los siguientes alegatos: Que, “el 04-03-2002 fu(eron) sacados por la fuerza de (sus) sitios habituales de trabajo que no es otro que el Mercado de Pescado Agustín Moreno, por el Director de la Oficina de Higiene de los Alimentos de esa Región Federal, Ing. RODOLFO MARTÍNEZ, quien sin mediar palabras utilizó la Fuerza Pública Nacional, para atropellar(los) y sacar(los) de (sus) sitios habituales de trabajo, descono(cían) alguna medida judicial o administrativa en contra del mercado o (sus) cubículos de trabajo, dejando (sus) mercancías encerradas, sin poder sacarlas porque no existe otro sitio de trabajo que se adapte o esté en condiciones para vender o expender pescado (ya que) (su) mercancía (…) es perecedera”. En este orden de ideas, señalaron que “necesitan una solución pronta e inmediata, ya que estas actuaciones materiales y vías de hecho llevan un solo propósito, que es el de violentar nuestro sagrado derecho al debido proceso y a la defensa, nos coloca en un estado de indefensión frente a la Administración Pública, colocando a este Ente por encima del derecho Constitucional”. DEL ESCRITO PRESENTADO POR LA PARTE ACCIONADA En fecha 07 de marzo de 2002, el ciudadano RODOLFO MARTÍNEZ, titular de la cédula de identidad N° 6.038.300, actuando con el carácter de COORDINADOR ESTADAL DE HIGIENE DE LOS ALIMENTOS DE LA DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL, asistido por la abogada Kaly Barrios de Fernández, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 65.723, consignó ante la CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL, DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS, escrito contentivo de los siguientes alegatos: Que, “la Dirección Regional de Salud, desde el año 1999, a través de la Coordinación Regional de Higiene de los Alimentos, a (su) cargo, ha venido informando a través de comunicados públicos que se han pegado a las puertas del Mercado del Pescado (…) y se les han entregado junto con las normas sanitarias en varias oportunidades, a la Directiva de la Asociación Cooperativa COOPAYA R.L., de Producción, Distribución y Comercialización Pesquera, haciendo caso omiso a las normas sanitarias para funcionamiento del mercado y se les ha hecho la advertencia que caso contrario se les aplicará el Reglamento General de Alimentos, específicamente en sus artículos 12 y 13”. Narró que, “en fecha 30 de marzo del año 2000, la Dirección Regional de Salud, mediante traslado y constitución del Tribunal de Municipio de esta Circunscripción Judicial, previa inspección realizada al Mercado del Pescado donde se dejó constancia del estado de insalubridad del mismo y de la violación de las normas sanitarias, se les notificó a los vendedores ubicados en el mercado el cierre del mismo a menos que se hicieran las correcciones necesarias , debido a que ya se había prohibido la venta de pescado en carretilla, el manejo de pescado en forma inadecuada, sin permiso sanitario vigente, entre otras, y ellos habían hecho caso omiso a esta situación”. Ello así, adujo que “desde esa fecha fue notificado el ciudadano AMBROSIO RAFAEL URBINA CAMEJO (…) que el Mercado del Pescado se cerraría a menos que ellos cumplieran con las normas sanitarias”. Esgrimió que, “han transcurrido más de dos años desde que se notificó a la Asociación Cooperativa COOPAYA R.L. de Producción, Distribución y Comercialización Pesquera, del cierre del ´Mercado del Pescado Agustín Moreno´, lapso durante el cual se les dio el derecho a la defensa y al debido proceso, debido a que la defensa de sus intereses comerciantes, la debieron haber ejercido cumpliendo con toda la normativa sanitaria para el manejo y venta de los alimentos y corregir los vicios que durante todo ese tiempo han mantenido, haciendo caso omiso a todas las circulares que se les hicieron llegar”. Alegó que, “en comunicación de fecha 05 de enero del año 2001, dirigida al ciudadano Alcalde del Municipio Atures de este Estado Amazonas, admiten y reconocen los problemas que se han venido presentando en el mercado el Pescado “Agustín Moreno”, problemas que hasta la fecha de hoy no han sido subsanados”. Que, “la Coordinación a (su) cargo sostuvo reuniones con la Alcaldía del Municipio donde se les informaba sobre la medida de clausura del Mercado del Pescado, comprometiéndose el Municipio a reubicar a todos los vendedores en el Mercado Rebusque Mayabiro. Es por ello (…) que en fecha 18 de febrero de 2002, siguiendo instrucciones del ciudadano Director estadal de Salud, proced(ió) a enviar comunicación al Cap. (G.N.) José Tromba, Comandante de la 2da Compañía Destacamento de Frontera Nro. 91, solicitándole la colaboración para proceder a clausurar el Mercado del Pescado Agustín Moreno, lo cual efectivamente se hizo efectivo el día 04 de marzo del año en curso”. Adujo que, “el desacato continuo y permanente sobre las normas sanitarias que han mantenido los ocupantes del ´Mercado el Pescado Agustín Moreno´, a quienes reiteradamente se les ha notificado la obligación de cumplir con las mismas, es por ello que amparado en el artículo 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en representación del Ministerio de Salud procedi(eron) a imponer la sanción más severa que fue clausura permanente de dicho mercado”. Por las razones antes expuestas, “solicit(ó) a la Corte que la acción de amparo (fuera) desestimada al resultar inexistente el hecho lesivo alegado, por no darse las supuestas violaciones de derechos constitucionales”. Finalmente, reiteró que “en el caso planteado no se violó dicho derecho (a la defensa y al debido proceso), debido a que como (…) el ciudadano AMBROSIO RAFAEL URBINA en su carácter de Presidente de la Asociación Cooperativa COOPAYA R.L., quedó debidamente notificado del cierre del Mercado el Pescado en caso de que no se aplicaran los correctivos necesarios y se cumpliera con todas las normas sanitarias”. DEL FALLO CONSULTADO Mediante decisión de fecha 16 de abril de 2002, la CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL. DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS, declaró CON LUGAR la pretensión de amparo constitucional que fuera interpuesta. Para ello razonó de la siguiente manera: "…que la normativa aplicable a los efectos del procedimiento pertinente en casos como el que nos ocupa, es el procedimiento sumario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y que en consecuencia, iniciado el procedimiento administrativo de oficio, se aperturará el mismo, debiendo notificarse a las partes interesadas a los efectos de que expongan lo conducente y promuevan las pruebas que consideren pertinentes, dentro del lapso de diez días siguientes a dicha notificación. En el caso que nos ocupa es bien claro que no existió el procedimiento administrativo que concluyera en la sanción impuesta, reconociendo además la abogada de la parte querellada al ser preguntada en la audiencia constitucional, que ni siquiera hubo acto de apertura (…) y en el presente caso en ningún momento se impuso al querellante de la apertura de un procedimiento administrativo que condujera al cierre del mercado en cuestión, ni mucho menos hubo proceso en que el mismo, en nombre de la organización que representa, fuese oído ni mucho menos pudiese presentar las pruebas y los alegatos necesarios para su defensa (…). Al respecto, (esa) Corte observa que el derecho a la defensa que se alega violado, se extiende a la asistencia jurídica, y al derecho que toda persona tiene a ser notificado de los cargos por los cuales se investiga así como el acceso a las pruebas y a la disposición de tiempo y de medios para defenderse”. En tal sentido declaró CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional y, señaló que “podrán los miembros de la asociación querellante continuar en el pleno ejercicio de su labores habituales en el mercado Agustín Moreno, sin que ello obste para que las autoridades competentes puedan iniciar y tramitar los procedimientos correspondientes a que haya lugar, respetándose siempre las garantías constitucionales, procesales y legales respectivas (…)”. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Llegada la oportunidad para que esta Corte se pronuncie sobre la consulta de Ley de la decisión dictada el 16 de abril de 2002 por la CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL. DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS, se observa lo siguiente: Denuncia el apoderado judicial de la presunta agraviada que las actuaciones materiales y vías de hecho ejercidas por el ciudadano Rodolfo Martínez, actuando con el carácter de Director General de Higiene de los Alimentos adscrito a la Dirección Regional de Salud, mediante las cuales clausuró el “Mercado el Pescado Agustín Moreno”, genera la lesión de su derecho a la defensa y al debido proceso consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, ejercieron acción de amparo constitucional solicitando en su petitorio se suspendieran los efectos de las referidas actuaciones materiales y vías de hecho en contra de la Asociación Cooperativa COOPAYA R.L. de Producción, Distribución y Comercialización Pesquera. Ello así, mediante informe presentado ante el A-quo por la parte accionada, adujo que “en el caso planteado no se violó dicho derecho (a la defensa y al debido proceso), debido a que como (…) el ciudadano AMBROSIO RAFAEL URBINA en su carácter de Presidente de la Asociación Cooperativa COOPAYA R.L., quedó debidamente notificado del cierre del Mercado el Pescado en caso de que no se aplicaran los correctivos necesarios y se cumpliera con todas las normas sanitarias”. Al respecto, el Tribunal A-quo declaró CON LUGAR el amparo interpuesto por considerar que la situación acaecida en el presente caso efectivamente resulta violatoria del derecho a defensa y al debido proceso de la parte accionante. Asimismo señaló que, “el derecho a la defensa que se alega violado, se extiende a la asistencia jurídica, y al derecho que toda persona tiene a ser notificado de los cargos por los cuales se investiga, así como el acceso a las pruebas y a la disposición de tiempo y de medios para defenderse”. Al efecto, esta Corte estima pertinente realizar las siguientes consideraciones: La sustanciación de un procedimiento administrativo en los casos en que la Administración pretenda realizar actuaciones y/o dictar decisiones que puedan afectar los derechos o intereses de los administrados, así como la participación de los particulares en estos procedimientos, constituye parte integrante del derecho constitucional a la defensa consagrado en el artículo 49 del Texto Fundamental. En este sentido se pronunció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1698, de fecha 19 de julio de 2000 en la que sostuvo: “… el derecho a la defensa rige obligatoriamente en el marco de la actividad administrativa y supone el deber de la Administración de notificar a los particulares de la iniciación de cualquier procedimiento en el cual podrían resultar afectados sus derechos subjetivos e intereses legítimos. Ello con el fin de que puedan acudir a él, exponer sus alegatos y promover pruebas que estimen conducentes para la mejor defensa de su situación jurídica.” Asimismo, observa esta Corte que la falta de conocimiento de la existencia de algún procedimiento administrativo que pudiera afectar los derechos e intereses de la parte accionante, o peor aun la no apertura de tal procedimiento, trae como consecuencia necesaria la violación del derecho al debido proceso de la parte accionante. Ello así, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha dejado claro que “la violación del derecho a la defensa se produce cuando los interesados no conocen el procedimiento que pudiera afectarles, se les impide su participación en él, se les prohíbe realizar actividades probatorias, o no se le notifican los actos que les afectan lesionándoles o limitándoles el debido proceso que garantiza las relaciones de los particulares con la Administración Pública” (Sentencia N° 1541, de fecha 04 de julio de 2000) (subrayado de esta Corte). En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo dictado en fecha 23 de enero de 2002 (Caso: Residencias Caribe C.A.), sentó las bases para determinar lo que debe entenderse por derecho a la defensa y debido proceso. En el mencionado fallo expresó lo siguiente: “...el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. En cuanto al derecho a la defensa, la jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlos, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se les prohíbe realizar actividades probatorias”. Así, ha sido criterio pacífico de la jurisprudencia venezolana que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas y significa que ambas partes en el procedimiento administrativo o en el proceso judicial, deben tener oportunidad de defensa de sus respectivos derechos y posibilidad efectiva de producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. Así pues, al efectuarse el análisis del debido proceso en un caso determinado debe constatarse si todos los actos previos a la emisión de una resolución administrativa o judicial, o de la realización de determinadas actuaciones materiales, permitieron la oportuna y adecuada defensa de la parte afectada, así como la libre presentación de los alegatos y de las pruebas establecidas en la ley. Ahora bien, del análisis de las actas que conforman el expediente judicial no se evidencia que la decisión de clausurar el “Mercado el Pescado Agustín Moreno”, haya sido la consecuencia de procedimiento administrativo alguno instaurado a tal fin contra la ASOCIACIÓN COOPERATIVA COOPAYA R.L. DE PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN PESQUERA tal como lo afirmó el A-quo en el fallo consultado. En consecuencia observa esta Corte que en el caso de marras, la parte accionada simplemente procedió a realizar las actuaciones materiales tendientes a clausurar el mencionado mercado, lo cual evidentemente afecta los derechos e intereses de la parte accionante, sin haberle permitido presentar los alegatos ni promover las pruebas que pudieran obrar a su favor, violentando así su derecho a la defensa. Así se decide. Tomando en cuenta las anteriores consideraciones, y visto que del análisis del presente expediente no se desprende la sustanciación del procedimiento administrativo tendiente a acordar la clausura del “Mercado el Pescado Agustín Moreno”, es evidente que la parte accionante en el presente proceso no tuvo la oportunidad de defender sus derechos, ni presentar las pruebas que pudiesen respaldar los alegatos que hubieren podido ser esgrimidos a favor de su situación jurídica. Es por ello que esta Corte considera que fue violado también el derecho al debido proceso de la empresa accionante, y así se decide. Asimismo, y en atención a las anteriores consideraciones, estima esta Corte que la clausura del “Mercado el Pescado Agustín Moreno”, sin haberse sustanciado el procedimiento administrativo correspondiente, constituye igualmente la violación al derecho a la asistencia jurídica, al derecho de ser notificado de los cargos por los cuales se investiga, así como del derecho de acceder a las pruebas y a la disposición de tiempo y de medios para defenderse, tal y como fuera señalado en el fallo consultado. Así se decide En tal sentido, esta Corte, congruente con lo señalado ut-supra, CONFIRMA el fallo dictado por la CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL, DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS en fecha 16 de Abril de 2002, por medio del cual declaró CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional. Así se decide. -III- DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la decisión dictada en fecha 16 de abril de 2002 por la CORTE DE APELACIONES EN LO CIVIL, MERCANTIL, LABORAL, DEL TRÁNSITO, AGRARIO, PENAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO AMAZONAS, mediante la cual declaró CON LUGAR la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano AMBROSIO RAFAEL URBINA, actuando con el carácter de Presidente de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA COOPAYA R.L. DE PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN PESQUERA, asistido por el abogado Ramón Esqueda Betancourt, antes identificados, contra las actuaciones materiales ejercidas por el ciudadano RODOLFO MARTÍNEZ, actuando con el carácter de DIRECTOR GENERAL DE HIGIENE DE LOS ALIMENTOS ADSCRITO A LA DIRECCIÓN REGIONAL DE SALUD. Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________( ) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación. El Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente Vice-Presidente, ANA MARÍA RUGGERI COVA MAGISTRADOS: PERKINS ROCHA CONTRERAS LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO EVELYN MARRERO ORTIZ El Secretario Acc., RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ Exp. Nº 03-0517 JCAB/vm.