TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
Exp. N° 03-0586

En fecha 14 de febrero de 2003, se dio por recibido en esta Corte Oficio Nº 1537, de fecha 25 de febrero de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la ciudadana YORLI E. ARMAS ARRIOJAS, cédula de identidad N° 10.872.762 asistida por la abogada Janette Elvira Sucre Dellán, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 76.596, contra los actos administrativos de remoción contenido en la comunicación s/n de fecha 15 de julio de 2002 y de retiro contenido en la comunicación N° 0646 de fecha 13 de agosto de 2002, dictados por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Tal remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada en fecha 26 de noviembre de 2002, por el referido Juzgado, mediante la cual declaró su incompetencia para conocer y decidir la presente causa, declinando su conocimiento a este Órgano Jurisdiccional.

Por auto de fecha 20 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada ANA MARIA RUGGERI COVA, a los fines de que esta Corte decidiera acerca de su competencia para conocer de la presente causa.

En fecha 21 de febrero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Reconstituida como ha sido la Corte por la elección de una nueva Directiva, la misma ha quedado integrada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente; ANA MARÍA RUGGERI COVA, Vicepresidenta; PERKINS ROCHA CONTRERAS; EVELYN MARRERO ORTIZ y LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD

La recurrente fundamentó el recurso de nulidad en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 2 de octubre de 2000, ingresó a la Administración Pública Nacional, prestando servicios en la Procuraduría General de la República, como Secretaria II, con una remuneración mensual integral de ciento setenta y cinco mil trescientos dos bolívares con cero céntimos (Bs. 175.302,oo)

Que en fecha 15 de julio de 2002, mediante Oficio s/n, firmado por la Procuradora General de República, Marisol Plaza Irigoyen, le notificaron: “…pasará a situación de disponibilidad por haber sido afectado por la medida de reducción de personal debidamente aprobada en Consejo de Ministros mediante Acta N° 233 de fecha 22 de mayo de 2002, fundamentada en cambios en la organización administrativa…”, y que debía retirarse de las instalaciones del referido Organismo.

Que dicha comunicación, por la cual fue removida de su cargo y la colocan en situación de disponibilidad es un acto administrativo que se encuentra viciado de nulidad absoluta, ya que la Procuradora General de República se fundamentó en el contenido de los artículos 47 del Decreto con Fuerza de Ley Extraordinario de fecha 13 de noviembre de 2001, la cual establece el Sistema de Carrera de los funcionarios de la Procuraduría General de la República, la cual para el momento en que le enviaron la comunicación de despido no había sido publicado, ni entrado en vigencia.

Que la comunicación por la cual fue retirada y puesta en situación de disponibilidad, se basó en el ordinal 5° del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y los artículos 84, 85, 86, 87 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.

Que la Ley del Estatuto de la Función Pública no es aplicable a los funcionarios o funcionarias de la Procuraduría General de la República, y que por ello se le está violando el debido proceso, el derecho a la defensa, sus derechos humanos, y la tutela efectiva de sus derechos, consagrados en los artículos 19, 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual hace que el acto administrativo por el cual fue removida de su cargo, esté viciado de nulidad absoluta por inmotivado.

Que la reducción de personal llevada a cabo en la Procuraduría General de la República no tiene basamento jurídico, ya que la Ley de Carrera Administrativa fue derogada, y la Ley que la sustituye es el Estatuto de la Función Pública no le es aplicable a los funcionarios de la Procuraduría General de la República.

Que la Procuradora General de la República, actora intelectual y material del acto administrativo por el cual fue removida de su cargo, invocó un fundamento legal no aplicable al caso y, además, lo aplicó erradamente, ya que la normativa señalada no la autoriza para actuar como lo hizo.

Que la Procuradora General de la República, violó el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que precisa que el acto administrativo será nulo, de nulidad absoluta, cuando se dicte con prescindencia del procedimiento legalmente establecido.

Que la referida comunicación la firmó la abogada Inés Martín Hernández, en su carácter de Gerente de Recursos Humanos, y de acuerdo con el contenido del artículo 42 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el funcionario competente para el retiro de los funcionarios es la Procuradora General de la República.

Que la abogada Inés Marín Hernández usurpó atribuciones o funciones al emitir un acto administrativo para el cual es incompetente por carecer de delegación para ello.

Solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 15 de julio de 2002, mediante la cual se le separó del cargo Secretaria II.

Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 000542, de fecha 19 de agosto de 2002, que la retiró del cargo de Secretaria II.

Que se ordene su reincorporación al cargo que ejercía o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago integral de los sueldos dejados de percibir.

II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia de fecha 26 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró incompetente para conocer de la presente causa y declinó la competencia para conocer y decidir de la misma a esta Corte, con base en las siguientes consideraciones:

“(…) En el presente caso observa el Tribunal, que la acción incoada es un recurso contencioso funcionarial contra actos administrativos de remoción contenido en la comunicación s/n de fecha 15 de julio de 2002 y de retiro contenido en la comunicación N° 0646 de fecha 13 de agosto de 2002, dictados por la Procuraduría General de la República, organismo que está excluido en la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la cual estima que la competencia para el conocimiento del presente recurso corresponde a la Corte Primera de la Contencioso Administrativo, de conformidad con la competencia residual que le atribuye el artículo 185 ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia este Tribunal debe declarar su incompetencia para conocer de la presente causa, y declina en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ordenando remitir el expediente a la mencionada Corte a los fines que se pronuncie sobre su competencia para conocer del presente recurso. Así se decide (…)”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente causa. Al efecto, se observa:

Se desprende del caso sub iudice, que la controversia se suscita en razón de la existencia de supuestos vicios en el procedimiento por parte de uno de los órganos del Poder Público, a decir, la Procuraduría General de la República, en ejercicio de las atribuciones que le han sido otorgadas por la Ley para el cumplimiento de los fines a los cuales está destinada, incidiendo, con tal manifestación de voluntad u omisión, en la esfera jurídica de la quejosa, la cual se encuentra cimentada en el derecho administrativo.

Expuesto lo anterior, interesa determinar la naturaleza de la pretensión incoada, y a este respecto observa esta Corte que lo solicitado por la recurrente no se limita a la declaratoria de nulidad de la decisión emanada de la Procuraduría General de la República, pues pretende, además, su reincorporación al cargo que venía desempeñando dentro del ente accionado o a uno de similar o superior jerarquía y el pago de los sueldos que dejó de percibir desde su “ilegal remoción”. Tal circunstancia permite calificar a la acción incoada como una “querella”, pues con su ejercicio se persigue la satisfacción de pedimentos accesorios a la demanda de nulidad, a los fines del restablecimiento de la situación jurídica que se dice lesionada, situación ésta que no ha cambiado con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece la tramitación de las querellas a través del juicio oral.

Se trata efectivamente de una materia cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, pero a ésta, no le está atribuida única y exclusivamente a este Órgano Jurisdiccional sino también “...a los demás [tribunales] que determine la ley”, circunstancia que nos lleva a precisar que la figura de la querella ha sido concebida como la acción típica del contencioso funcionarial, el cual debe encontrarse a cargo de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, en lo que respecta a los asuntos que se deriven de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que regula, a tenor de lo dispuesto en su artículo 1° “las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicas y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales”.

No obstante lo anterior, el mismo artículo de la precitada ley, en su parágrafo único, prevé un límite a su ámbito de aplicación, exceptuando de ella -entre otros- a “los funcionarios y funcionarias públicas al servicio de la Procuraduría General de la República”, quienes, por tanto, quedarían sustraídos del ámbito de aplicación de este novísimo cuerpo normativo.
Ahora bien, ante la divergencia que se presenta entre la afinidad del asunto litigioso respecto de las materias sometidas al conocimiento de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo y, la excepción contenida en el artículo 1° antes mencionado, y entre aquélla y la disposición que atribuye a esta Corte la competencia residual de los recursos de nulidad incoados contra los actos de efectos particulares emanados de la Procuraduría General de la República, se hace necesario analizar el presente caso a la luz de una serie de conceptos, principios y derechos fundamentales, a saber: el derecho al Juez Natural, la desconcentración judicial y el concepto de justicia como hecho democrático. En tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia ha tenido oportunidad de analizar los mismos de la siguiente manera (Vid. Yajaira Coromoto Sequera Gómez vs. Consejo Nacional Electoral):

A. Del derecho al Juez Natural

El artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:

“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(...omissis…)
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto”.

Esta garantía, es reconocida como un derecho fundamental en los artículos 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica) y 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, constituyendo, por tanto, un atributo del debido proceso y una garantía judicial de orden público.

Lo anterior, si bien nos introduce en la jerarquía del derecho en referencia, no lo define, y es por ello que se hace necesario señalar que el mismo consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario, esto es, por el juez que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento, de allí que el artículo 26 constitucional imponga al Estado la obligación de garantizar “...una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita...” (Resaltado de esta Corte).

Interesa en este orden de ideas destacar, que en no pocas oportunidades se ha afirmado que el Juez Natural es aquel predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados asuntos; sin embargo, estima esta Corte que el derecho al Juez Natural no tiene un sentido meramente formal, o de simple cobertura legal, sino que implica unas exigencias sustanciales y objetivas que van mas allá del rango y preexistencia de la norma atributiva de competencia. El Juez Natural es, en definitiva, el apto para juzgar en la especialidad a que se refiere su constitución como órgano administrador de justicia, esto es, el especialista en el área jurisdiccional donde vaya a ejercer su función; que no necesariamente ha de ser una, pues por razones de organización del Poder Judicial y del Sistema de Administración de Justicia, se atribuyen en muchos casos a un solo Juez el conocimiento de varias materias.

Este Juez Natural ha de satisfacer una serie de características que ya en varias oportunidades la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal ha precisado, a saber: i) su creación debe encontrarse apoyada en una norma jurídica; ii) debe estar investido de autoridad para ejercer la función jurisdiccional, con anterioridad al hecho litigioso; iii) no debe tratarse de un órgano especial o excepcional instaurado para el conocimiento del caso; iv) su composición como órgano jurisdiccional debe estar determinada en la Ley, y efectuada conforme al procedimiento legalmente establecido.

Así las cosas, debe asumirse entonces que el derecho al Juez Natural se verá lesionado -en general- en los casos en que un órgano inadecuado sea el que efectúe el pronunciamiento en determinada causa, es decir, cada vez que decida un asunto que no concierna a la especialidad que le es propia, independientemente del contenido sustancial de los fallos que de él emanen; una decisión que sustituya de tal manera al Juez Natural constituye una infracción constitucional de orden público.

B. De la desconcentración judicial y de la justicia como “hecho democrático”

El artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece:

“Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.

En esos términos, se consagra -entre otros valores- el concepto de justicia como hecho democrático, lo cual debe interpretarse en el sentido de que la misma, entendida como la función social que ejercen los componentes de la organización judicial del país, debe administrarse desde los niveles inferiores del conjunto de órganos a quienes les está atribuido el conocimiento de las distintas materias, en sus correspondientes instancias, esto es tanto como acercar las instituciones a quienes se ven afectados por ellas. Ello aparece íntimamente vinculado con el principio de desconcentración de la justicia, el cual implica la regionalización del cumplimiento o prestación de la función jurisdiccional, esto es, elevar la justicia a los niveles territoriales y espaciales inferiores en el ámbito de su competencia, a objeto de que la causa sea sustanciada, conocida y decidida por el Juez que conozca de las materias afines con ella, y que sólo llegue a esta Corte -en todo caso- para la revisión del fallo que hubiere recaído, si fuere procedente.

La intención del constituyente es, si se quiere, evidente, en el sentido de evitar concentrar en un sólo órgano del sistema de justicia el conocimiento de un número indeterminado de causas, sobre la única base de criterios no objetivos o meramente orgánicos, sin sopesar el contenido y naturaleza de la pretensión, y su mejor relación o afinidad con las materias propias del conocimiento que constituye la especialidad de otros tribunales.

Por tanto, y en los términos expuestos, con el objeto de unificar el criterio en cuanto a la relación de empleo público, se ratifica el criterio sostenido en sentencia N° 2263 de fecha 20 de diciembre de 2000, emanada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, en la cual se estableció que el tribunal competente para conocer de las causas en las que se discuta la terminación de una relación de empleo público, era el Tribunal de Carrera Administrativa, actualmente Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, y el procedimiento aplicable, el previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

De acuerdo a lo antes expuesto, al estar la querellante solicitando la nulidad de los actos emanados de la Procuraduría General de la República, mediante los cuales fue removida y posteriormente retirada del cargo de Secretaria II, que ocupaba en ese organismo, se evidencia una relación funcionarial, cuyo conocimiento a tenor de los razonamientos antes reproducidos, correspondería al Tribunal de la Carrera Administrativa.

Ahora bien, recientemente entró en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en Gaceta Oficial N° 37.482 del 11 de julio de 2002, advirtiendo esta Corte que en sus Disposiciones Transitorias se evidencia la eliminación del Tribunal de la Carrera Administrativa y la constitución de los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo como tribunales funcionariales; por lo que adaptando el criterio jurisprudencial de nuestro Máximo Tribunal (Vid. Sentencias N° 01113 de fecha 18 de septiembre de 2002 y N° 02263 de fecha 20 de diciembre de 2000, ambas de la Sala Político Administrativa), a la mencionada Ley, se concluye que al versar el presente asunto sobre la terminación de una relación de empleo público, la presente causa debe ser conocida por un Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Por las razones que anteceden, estima esta Corte que no obstante el acto cuestionado emanó de la Procuraduría General de la República, y aun cuando los funcionarios de este último hayan quedado excluidos de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tal como lo expresara el a quo y, asimismo, dispongan de un estatuto propio, este es, el Estatuto de Personal de la Procuraduría General de la República (Ver G.O. de fecha 3 de abril de 2002), se trata, en definitiva, de relaciones de empleo público, a las que resulta Juez Natural, en los términos expuestos, los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo del la Región Capital, y su Alzada, en caso de interponerse sobre el fallo definitivo el correspondiente recurso de apelación, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Ello así, estima esta Corte pertinente advertir que la competencia de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo no se circunscribe exclusivamente a las relaciones de empleo público establecidas en la primera parte del artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, excluyéndose de su ámbito de conocimiento las excepciones establecidas en el parágrafo único del mismo artículo, las cuales sólo se aplican al ámbito de aplicación de la Ley como tal y no al criterio absoluto atributivo de competencia de los mencionados Juzgados.

En virtud de lo anterior, esta Corte observa, atendiendo al tipo de acto que se impugna, y al órgano del cual emana, que prima facie le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa funcionarial, específicamente a los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, conocer de la impugnación de los actos emanados de las autoridades de la Procuraduría General de la República.

Ahora bien, en atención a lo anterior expuesto, estima esta Corte que no es competente para conocer de la querella interpuesta en el presente caso, y por ello, siendo este Órgano Jurisdiccional el segundo en declarar su incompetencia para conocer del presente caso, resulta forzoso remitir las presentes actuaciones a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que se configura el supuesto previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de que esa Sala determine cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer de la presente querella, de conformidad con lo establecido en el numeral 21 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las consideraciones antes expuestas, esta Corte Primera Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

1.- INCOMPETENTE para conocer y decidir la querella ejercida en fecha 15 de octubre de 2002, por la ciudadana YORLI E. ARMAS ARRIOJAS, asistida por la abogada JANETTE ELVIRA SUCRE DELLÁN, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 76.596, contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, en consecuencia,

2.- SE SOLICITA la regulación de competencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; por lo que, SE ORDENA remitir el expediente a la referida Sala.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________( ) días del mes de _______________ de dos mil tres (2003). Años: 192° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente

Los Magistrados,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Secretario Accidental,

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ
Exp. N° 03-0586
AMRC / lefa