Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-0608
En fecha 17 de febrero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1648 de fecha 13 de diciembre de 2002, emanado del Juzgado Quinto de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional, interpuesta por el ciudadano SAMUEL ENRIQUE FABREGAS ZÁRATE, titular de la cédula de identidad N° E-81.746.678, en representación de su hijo, ciudadano SAMUEL ANTONIO ARROYO, asistido por el abogado Luis Amador Gerdel Seijas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 7.655, contra la DIRECCIÓN NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y EXTRANJERÍA, hoy OFICINA NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y DIRECCIÓN DE EXTRANJERÍA DEL MINISTERIO DE RELACIONES INTERIORES, actualmente MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA, a objeto de que se le “(…) ordene a la Dirección de Identificación y Extranjería que reciba la partida de nacimiento del ciudadano venezolano por nacimiento, Samuel Antonio y proceda a cedularlo (…)”.
Tal remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada en fecha 6 de diciembre de 2002 por el referido Juzgado, mediante la cual declinó la competencia a esta Corte, para conocer de la presente acción de amparo constitucional.
En fecha 21 de febrero de 2003, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño.
En fecha 26 de febrero de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.
Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
La parte presuntamente agraviada, fundamentó la presente acción de amparo constitucional, con base en los siguientes argumentos:
Que “(…) tengo un hijo de nombre Samuel Antonio, venezolano, de 22 años de edad, residenciado en Turumo (…), Petare, Estado Miranda, quien nació en el Municipio Cacique Mara, Distrito Maracaibo del Estado Zulia (…), en fecha 4 de febrero de 1980, hijo de mi persona y de Nidia Ester Arroyo Pérez, según consta en partida de nacimiento (…), el cual ha intentado sacar la cédula de identidad en innumerables oportunidades, lo cual ha sido infructuoso, y le dicen que no se puede y todas las veces que va le hacen un interrogatorio, explicando siempre las razones por qué no la había sacado antes, pues porque desde muy pequeño lo llevaron a estudiar a Colombia, de donde una vez terminado sus estudios vino de nuevo a Venezuela (…)”.
Que “(…) es de orden legal-constitucional el deber de la Administración Ejecutiva (sic) de proceder a cedular a la persona de mi hijo, dado que cumple con los extremos legales para ello, al tener la documentación esencial requerida y por haberse agotado el derecho de petición, es por lo que concurro ante esta vía judicial (…)”.
Que “(…) invoco los dispositivos constitucionales a los que se contraen los artículos 28, 31, 32 ordinal 1°, 49 numeral 8 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Que “Por todo lo narrado se aprecia que es procedente que el ciudadano Juez, actuando con investidura constitucional ordene a la Dirección de Identificación y Extranjería que reciba la partida de nacimiento del ciudadano venezolano Samuel Antonio y se proceda a cedularlo en atención a sus derechos constitucionales. Por todo lo antes expuesto, solicito de Ud. amparo a fin de que restablezca inmediatamente la situación jurídica infringida (…)”.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
I. Corresponde a esta Corte pronunciarse, en primer lugar, acerca de su competencia para conocer de la acción autónoma de amparo constitucional interpuesta, y de ser el caso, sobre su admisibilidad. A tal efecto, observa lo siguiente:
En sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 20 de febrero de 2000, la cual es de carácter vinculante para todos los Tribunales de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establecieron los parámetros para la distribución de la competencia en materia de amparo. En tal sentido, se dispuso en el punto 3 del capítulo intitulado “Consideración Previa”, lo siguiente:
“3.- Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos a los expresados en los números anteriores (…)”.
Lo expuesto concuerda con el criterio jurisprudencial reiterado hasta la fecha, conforme al cual la competencia de los tribunales contencioso administrativos para conocer de las pretensiones autónomas de amparo constitucional, se determina mediante la aplicación del criterio de afinidad con la naturaleza del derecho presuntamente violado (criterio material); complementado con el criterio referente al órgano del cual emana la conducta presuntamente lesiva (criterio orgánico), lo cual permitirá determinar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer en primera instancia el caso concreto.
En el caso de especie, se ha denunciado la violación de los derechos y garantías contenidos en los artículos 28, 31, 32 numeral 1, 49 numeral 8 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, correspondientes al derecho de acceder a la información, a dirigir peticiones o quejas ante los Órganos Internacionales, a que son considerados venezolanos por nacimiento toda persona nacida en el territorio de la República, derecho a solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica infringida y derecho de petición, respectivamente, los cuales considera esta Corte, son afines con la jurisdicción contencioso administrativa. Ello es así, en virtud de tratarse de derechos o garantías constitucionales neutros, que pueden ser vulnerados por personas o entes cuya actividad se encuentre dentro de la esfera de control de la jurisdicción contencioso administrativa.
Una vez determinada la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, pasa este Órgano Jurisdiccional a determinar qué tribunal dentro de la referida jurisdicción, es competente para conocer del presente amparo constitucional.
En tal sentido, es pacífica y reiterada la jurisprudencia según la cual, una vez determinada la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, para establecer cuál es el tribunal competente para conocer del amparo constitucional interpuesto, salvo la excepción establecida en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, debe atenderse a la distribución de competencia establecida en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En ese orden de ideas, se advierte que la acción de amparo bajo análisis, fue interpuesta contra la presunta omisión de la Dirección Nacional de Identificación y Extranjería, hoy Oficina Nacional de Identificación y Dirección de Extranjería del Ministerio de Relaciones Interiores, actualmente Ministerio del Interior y Justicia, parte integrante de la Administración Pública Nacional, por lo que el control del sometimiento a derecho de sus actuaciones corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y de conformidad con la competencia residual establecida en el ordinal 3° del artículo 185 eiusdem, corresponde a esta Corte la competencia para conocer del presente amparo, por tratarse de una autoridad distinta a las previstas en el artículo 42 numerales 9, 10, 11 y 12 eiusdem, sujetas al control jurisdiccional de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y su conocimiento no está atribuido a ningún otro Tribunal. Así se declara.
II. Respecto a la admisibilidad de la presente acción de amparo constitucional, observa esta Corte que el régimen jurídico aplicable a dicha figura procesal, contenido en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, exige la revisión de los requisitos contenidos en los artículos 6 y 18 del mencionado cuerpo normativo.
Siendo ello así y estando en la oportunidad de pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente acción de amparo constitucional, estima pertinente esta Corte citar lo que en su escrito libelar ha manifestado el accionante, en cuanto a lo que expresamente solicita al Juez examinador, lo cual es del siguiente tenor: “(…) se ordene a la Dirección de Identificación y Extranjería que reciba la partida de nacimiento del ciudadano venezolano por nacimiento Samuel Antonio y se proceda a cedularlo en atención a sus derechos constitucionales”, por lo que invoca el contenido de los artículos 28, 31, 32 numeral 1, 49 numeral 8 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos al derecho de acceder a la información, a dirigir peticiones o quejas ante los Órganos Internacionales, a los venezolanos por nacimiento por nacer en el territorio de la República, derecho a solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica infringida y derecho de petición, respectivamente.
Al respecto, es necesario destacar que el artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece que “La acción de amparo procede contra cualquier hecho, acto u omisión proveniente de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal (…)”, por lo tanto, el amparo constitucional procede contra conductas omisivas de todos los órganos del Poder Público.
Asimismo, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:
“La acción de amparo procede contra todo acto administrativo; actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal, breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional.
Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra la abstención o negativa de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra conductas omisivas respectivamente que se ejerza (…)” (Negrillas de esta Corte).
Ahora bien, advierte este Órgano Jurisdiccional que ha sido criterio reiterado de esta Corte, que el mandamiento de amparo está dirigido a evitar que se menoscaben derechos constitucionales amenazados de violación, y a lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida por la actividad administrativa, en tal sentido, sea que provenga de los siguientes supuestos: i) acto administrativo; ii) actuaciones materiales; iii) vías de hecho; y iv) abstenciones u omisiones. De tal manera que, los administrados disponen de un medio procesal con la celeridad suficiente para enervar la eficacia de cualesquiera de estas situaciones que vulneren o amenacen con transgredir flagrantemente derechos o garantías constitucionales, pero están sujetos a la condición de que no hubiere un medio procesal acorde con dicha protección, esto es lo que se colige de la expresión “(…) cuando no exista un medio procesal, breve, sumario y eficaz acorde a la protección constitucional”.
En este mismo orden de ideas, es necesario señalar que en lo atinente al procedimiento de amparo contra actos administrativos y conductas omisivas de la Administración, tal como está reflejado en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se presentan dos (2) vertientes: a) procedimiento de amparo autónomo contra actos administrativos, fundamentado en los artículos 2 y 5 de la mencionada Ley y; b) procedimiento de amparo conjunto por vía del parágrafo único del artículo 5 eiusdem.
Como puede apreciarse, este artículo comporta un doble pronunciamiento, uno de carácter general constituido por la primera parte de la norma, según la cual la acción de amparo constitucional procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar derechos o garantías constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional, lo cual justifica una línea de pensamiento, según la cual es perfectamente posible un mandamiento de amparo dirigido a evitar que se menoscaben derechos constitucionales, para lograr el restablecimiento de la situación jurídica alegada como infringida, siendo la idea del legislador poner a disponibilidad de los administrados un medio procesal con la celeridad suficiente para enervar la eficacia de cualesquier situación que vulnere o amenace con transgredir flagrantemente la normativa constitucional.
Por otro lado, la abstención o la omisión de pronunciamiento puede tener una doble modalidad, a saber: i) que la omisión afecte una específica obligación establecida en alguna disposición reglamentaria, legal o constitucional vigente;
ii) que la omisión sea de las llamadas omisiones genéricas, esto es, que ante una petición cualquiera, no existiendo norma alguna que imponga la obligación de dar respuesta, sin embargo, el ente del cual se trate no otorga la respuesta oportuna y adecuada que ordena el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido, en el primer supuesto debe constatarse la existencia concurrente de las siguientes circunstancias:
-. Que exista una petición concreta de algún administrado.
-. Que exista la obligación por parte de la Administración de dar respuesta.
-. Que no hubiere cumplido con este mandato legal de dar respuesta.
Ello así, frente a esta omisión específica de pronunciamiento existe en el ordenamiento jurídico mecanismos ordinarios para revisar la legalidad o inconstitucionalidad de la conducta de la Administración, medio este constituido por el denominado recurso por abstención o carencia, a diferencia del amparo, que procede en caso de omisiones genéricas -derecho a petición-.
Ahora bien, el recurso por abstención o carencia procede ante la omisión de un órgano de la Administración Pública en dar cumplimiento a una obligación legal, específica y concreta, siguiendo así la sentencia que ha servido de guía en nuestro ordenamiento y que mostró por vez primera el perfil de este recurso, dictada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en fecha 28 de febrero de 1985, caso Eusebio Igor Vizcaya Paz vs. Universidad del Zulia, en la cual se dejó sentada la doctrina que constituye hasta hoy el aspecto medular para que proceda este peculiar recurso contra la inactividad administrativa, cual es, la existencia de una obligación legal concreta, que pese sobre la Administración y que la misma sea exigible.
De manera que, al existir este mecanismo ordinario idóneo, el procedimiento de amparo constitucional se hace inadmisible, toda vez que a tenor de la interpretación efectuada anteriormente de la norma contenida en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el ejercicio de este mecanismo extraordinario es posible cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la protección constitucional.
Asimismo, esta Corte advierte que la segunda parte del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, condiciona el ejercicio del procedimiento de amparo constitucional en el siguiente sentido: “Cuando la acción de amparo se ejerza (…), contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad, conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente (…)” (Negrillas de esta Corte).
En tal sentido, puede apreciarse que para el supuesto de pretender enervarse los efectos una conducta omisiva, que además quebranta una obligación específica y concreta previamente establecida en la Ley, el mecanismo procesal viable es el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, el cual puede ser ejercido conjuntamente con una protección cautelar.
Ahora bien, siendo que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos ordinarios para revisar la legalidad o inconstitucionalidad de la omisión de conducta específica de la Administración, -tal y como ocurre en el caso de marras-, medio este constituido por el denominado recurso por abstención o carencia, la existencia de este mecanismo ordinario hace inadmisible el procedimiento de amparo constitucional, a tenor de la norma contenida en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual prevé que el ejercicio de este mecanismo extraordinario es posible “(…) cuando no exista un medio procesal, breve, sumario y eficaz acorde a la protección constitucional”.
Visto lo anterior, observa este Órgano Jurisdiccional que en el presente caso se trata de una omisión específica, ya que es obligación de la Dirección Nacional de Identificación y Extranjería, hoy Oficina Nacional de Identificación y Dirección de Extranjería del Ministerio de Relaciones Interiores, actualmente Ministerio del Interior y Justicia, según lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.320 de fecha 8 de noviembre de 2001, el cual señala que “El Estado otorgará a los venezolanos por nacimiento la cédula de identidad con la sola presentación de la partida de nacimiento (…)”, el recibir la partida de nacimiento del ciudadano Samuel Antonio Arroyo, necesaria para otorgarle la cédula de identidad, ya que según alega es ciudadano venezolano por nacimiento, por lo que -a su juicio- la Administración se encuentra en la obligación de otorgarle el documento de identificación exigido, por tanto, esta Corte observa que frente a dicha omisión existe consagrado dentro de nuestro ordenamiento jurídico un mecanismo ordinario para revisar la legalidad de la conducta omisiva específica de la Administración, denominado recurso por abstención o carencia, lo cual hace inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, en virtud de lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En este orden de ideas, el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, prevé lo siguiente:
“No se admitirá la acción de amparo:
… omissis …
5).- Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado”.
Al respecto, ha sido criterio reiterado de esta Corte que será inadmisible la acción de amparo constitucional, no sólo cuando el accionante haya optado por recurrir a otra vía judicial, sino cuando exista en el ordenamiento jurídico un medio preexistente capaz de tutelar la presunta situación jurídica infringida.
En consecuencia, cuando frente a dicha omisión específica exista un mecanismo ordinario para revisar la legalidad de la conducta de la Administración, -en el caso de autos el recurso por abstención o carencia-, la acción de amparo constitucional es inadmisible, a tenor de lo establecido en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ya que existe un medio procesal acorde con la protección solicitada, por lo tanto resulta forzoso para esta Corte declarar inadmisible la presente acción de amparo constitucional ejercida. Así se declara.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer de la presente acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano SAMUEL ENRIQUE FABREGAS ZÁRATE, titular de la cédula de identidad N° E-81.746.678, en representación de su hijo, ciudadano SAMUEL ANTONIO ARROYO, asistido por el abogado Luis Amador Gerdel Seijas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 7.655, contra la DIRECCIÓN NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y EXTRANJERÍA, hoy OFICINA NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y DIRECCIÓN DE EXTRANJERÍA DEL MINISTERIO DE RELACIONES INTERIORES, actualmente MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA, a objeto de que se le “(…) ordene a la Dirección de Identificación y Extranjería que reciba la partida de nacimiento del ciudadano venezolano por nacimiento, Samuel Antonio y proceda a cedularlo (…)”.
2.- INADMISIBLE la presente acción de amparo constitucional.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de del año dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ
LEML/avr
Exp. N° 03-0608
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