Expediente N°: 00-24027 MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS En fecha 9 de noviembre de 2000, se recibió en esta Corte oficio Nº 7720 del 31 de octubre de 2000, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual se remitió expediente contentivo de la querella interpuesta por la abogada Ana Carolina Ramírez Quintero, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 58.138, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana DIANA MARGARITA ROSAS ARELLANO, contra el Decreto Nº 002-98, y la Resolución Nº 022-98 de fechas 1 y 25 de enero de 1998 y contra el Oficio Nº 0101-98 de fecha 27 de febrero de 1998, dictados por la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara. Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado Jorge Luis Mezza, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 16 de septiembre de 1999. El 14 de noviembre de 2000, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. En fecha 15 de noviembre de 2000, la parte apelante consignó escrito de fundamentación a la apelación por él interpuesta. En fecha 6 de diciembre de 2002, comenzó la relación de la causa. Juramentada la Directiva de esta Corte en fecha 29 de enero de 2001, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras. En fecha 14 de febrero de 2001, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia de que las partes no presentaron sus respectivos escritos de informes. Se dijo “Vistos”. En fecha 11 de marzo de 2003, juramentada la Directiva de esta Corte, quedó conformada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente; ANA MARIA RUGGERI COVA, Vicepresidenta; Magistrados: PERKINS ROCHA CONTRERAS, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO; y EVELYN MARRERO ORTIZ, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo. Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones: I DEL FALLO APELADO En fecha 16 de septiembre de 1999, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró sin lugar la querella interpuesta por la ciudadana DIANA MARGARITA ROSAS ARELLANO, contra el Decreto Nº 002-98, y la Resolución Nº 022-98 de fechas 1 y 25 de enero de 1998 y contra el Oficio Nº 0101-98 de fecha 27 de febrero de 1998, dictados por la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, fundamentando su decisión en las siguientes consideraciones: “Este Tribunal ha señalado en reiteradas oportunidades que no existe la estabilidad constitucional para los cargos de Dependencia. Es decir, que tanto en el área pública como privada constitucionalmente no existe estabilidad, por lo cual en forma reiterada ha negado la admisión de los amparos que se han introducido por motivo de despidos en el ejercicio de cualquier cargo (...) En el caso concreto el Municipio Torres del Estado Lara tiene una Ordenanza sobre la Administración de Personal, la cual tiene como uno de sus principios garantizar la estabilidad y seguridad de los empleados y funcionarios de Carrera, de modo que no pueden ser transferidos ni retirados del servicio, sino por causa justificada y siempre que se cumpla con los requisitos establecidos en esa Ordenanza (...) El artículo 44 de la misma dice que la selección para el ingreso a la Administración Municipal se realizará mediante Concurso de Credenciales a los cuales se les dará la mayor publicidad posible. El artículo 45 establece el procedimiento del concurso que deberá tener convocatoria con información detallada, que habrá un lapso de treinta días para la recepción de recaudos, al final de los cuales se hará la evaluación donde se escogerían los posibles seleccionados que serían convocados para entrevistas de selección (omissis) Como puede observarse para ser funcionario de carrera y tener derecho a la estabilidad en el Municipio Torres no basta con haber trabajado allí, no importando el tiempo transcurrido que es indispensable el haber presentado las Credenciales en la realización del Concurso y el haber sido seleccionado. La actora no indica, como ha debido hacerlo, que era funcionaria de carrera, por haber sido nombrada cumpliendo los requisitos anteriormente expuestos, ni comprobó tal circunstancia, simplemente señala que prestó sus servicios como Inspector de Obras, y es por ello que cuando ejerce el Recurso de Reconsideración, la Dirección de Personal además de indicarle de que presentó la solicitud de reconsideración a un funcionario incompetente, le indica que su retiro estaba ajustado a derecho. El Tribunal observa además que en el lapso de pruebas la querellante no comprobó el haber presentado el concurso antes indicado, y que por el contrario la Administración Municipal acreditó haberle pagado el total de las prestaciones sociales con recibo que corre al folio 86, lo que significa que dentro del supuesto negado que hubiere tenido estabilidad por el recibo del pago de sus prestaciones sociales cesaba la misma (...) Por todo lo expuesto el Tribunal declara Sin Lugar el Recurso de Nulidad interpuesto y en consecuencia se declara firme el acto administrativo impugnado”. II DE LA FUNDAMENTACION En fecha 15 de noviembre de 2000, el abogado Jorge Luis Meza, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DIANA MARGARITA ROSAS, consignó escrito de fundamentación a la apelación por él interpuesta y a tal efecto señaló: Que el fallo apelado se encuentra viciado de un falso supuesto de derecho, por cuanto ha sido jurisprudencia patria que “en presencia de una relación de empleo público se presume que el cargo es de carrera, y por ser iuris tantum esa presunción le corresponde la carga de la prueba al ente empleador de probar que el cargo es de libre nombramiento y remoción, o que se trata de un contratado, o un obrero al servicio del Estado. Por tanto era más que suficiente evidenciar de los autos que si mi mandante fue objeto de una medida de reducción de personal lo cual solo puede afectar a funcionarios de carrera, confróntese el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa (sic). Además no se encontraba la querellante en ninguno de los supuestos de los artículos 4 y 5 eiusdem y por interpretación en contrario de dichas normas, el cargo de Inspector de Obras debió considerarlo de carrera”. Que el criterio sustentado por el a quo fue superado por esta Corte hace más de 20 años, ante la realidad imperante en el manejo del recurso humano del Estado, la ausencia de concursos de credenciales, inexistencia de evaluación periódica del funcionario para determinar ascenso y remuneración y mucho menos la expedición de certificados de carrera administrativa, cuyos títulos forman parte de las reliquias bien guardadas de los primeros años de vigencia de la Ley de Carrera Administrativa; que en todo caso fueron otorgados en el ámbito de la República, tuvo que modificar este criterio y ahora la naturaleza del cargo de carrera se determina por el tiempo de servicio en el empleo público y las funciones que desempeña. Que el a quo incurrió en errónea aplicación del derecho al señalar que al haber cobrado la querellante las prestaciones sociales convalidó los vicios que pudieran afectar los actos de remoción y retiro. Al respecto argumenta la apelante que “ las normas que rigen la carrera administrativa le permiten al funcionario público gozar de la estabilidad, y los únicos medios para el retiro de la función pública son los previstos en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa, y por tanto su derogatoria por un particular estaría violentado el orden público, máxime si como se evidencia de autos los actos administrativos cuestionados violentan el derecho a la defensa están viciados derogando la ley (sic)”. III MOTIVACIONES PARA DECIDIR Previo al análisis del asunto controvertido, considera esta Corte oportuno efectuar las siguientes consideraciones: La Constitución de 1961, en su artículo 122 establecía textualmente lo siguiente: “La ley establecerá la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional y proveerá su incorporación al sistema de seguridad social (omissis). Todo funcionario o empleado público está obligado a cumplir los requisitos establecidos en la Ley para el ejercicio de su cargo.” En esta disposición constitucional estaban contenidos los principios programáticos que todavía conforman el régimen funcionarial de la Carrera Administrativa, cuales son, honestidad, participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad y legalidad de la actuación administrativa, lo cual se traduce en ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de la Administración Pública, además del sometimiento a la Ley, es decir del principio de la legalidad de la actividad administrativa. La hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, vigente a partir de 1975, -cuerpo normativo destinado a regular todo lo concerniente a la Función Pública-, estableció un régimen jurídico que consagró la carrera y la profesionalidad como prestación permanente del servicio, cuyo ámbito de aplicación subjetiva se circunscribía a los funcionarios públicos y las relaciones que estos tenían con la Administración Pública, obrando en calidad de servidores públicos, tal y como lo establece el artículo 1 de la propia Ley al señalar: “La presente Ley regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional mediante el establecimiento de un sistema de administración de personal que permita estructurar técnicamente y sobre la base de méritos, todas las normas y procedimientos relativos a las diversas situaciones jurídicas y administrativas de los funcionarios públicos.” Tales funcionarios, según el artículo 2 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción. Los primeros estaban definidos en el artículo 3 como “ aquellos que, en virtud de nombramiento, han ingresado a la carrera administrativa conforme se determina en los artículos 34 y siguientes, y desempeñan servicios de carácter permanente”, en tanto que los segundos son los particularizados en el artículo 4, en razón a los cargos que puedan ocupar en un momento determinado así como aquellos que, aún ejerciendo cargos no enumerados en el texto legal, fuesen de similar jerarquía a estos y además, aquellos que el Presidente excluya de la carrera mediante Decreto. Así, los funcionarios al servicio de la Administración Pública, para adquirir la condición o el “status” de carrera según la derogada Ley, debían reunir los siguientes requisitos: a) nombramiento; b) cumplimiento de previsiones legales específicas, entre las cuales se encuentra el concurso; y, c) prestar servicios de carácter permanente. Al respecto, necesario es precisar lo siguiente: a) El nombramiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 36, exigía que la relación del funcionario con la Administración derivara de un acto unilateral de naturaleza constitutiva, que invistiera al sujeto de la condición de funcionario. Dicho nombramiento no tenía carácter discrecional para la Administración Pública, sino que, de conformidad con el artículo 35 eiusdem, era necesariamente el resultado de un procedimiento llamado concurso, del cual consecuencialmente, se procedía a la elaboración del Registro de Elegibles. Por otra parte, los nombramientos podían ser de distintas clases, a saber, ordinarios, provisionales e interinos, siendo los primeros aquellos efectuados a las personas o candidatos que figuren en el registro de elegibles que lleva la Oficina Central de Personal (funciones estas que hoy se encuentran atribuidas al Viceministro de Planificación y Desarrollo Institucional); los nombramientos provisionales, que se producían en los supuestos de inexistencia de candidatos elegibles y estaban sujetos a determinadas condiciones como que en el mismo nombramiento se hiciera constar el carácter provisorio y que éste fuera ratificado o revocado en un plazo no mayor de seis meses, previo examen correspondiente, que de no ser satisfactorio, el cargo debería ser provisto mediante terna efectuada por la mencionada Oficina. El nombramiento de urgencia o interino, se efectuaría en aquellos casos de extrema urgencia y para evitar interrupciones o deficiencias en la marcha de los servicios públicos, por un plazo no mayor de treinta (30) días. Igualmente, dicha Ley prevé que las personas que ingresaran a la carrera administrativa quedaban sujetas a un período de prueba en las condiciones que establezca el Reglamento General de dicha Ley. b) En lo que respecta a los requisitos o elementos determinativos de la condición de funcionario de carrera, los mismos se encontraban tipificados en los artículos 34 y 35 de la Ley de Carrera Administrativa, contemplando este último la realización de concursos para la provisión de los cargos, la publicidad de éstos y la concurrencia de los requisitos previstos en el artículo 34 de dicha Ley, así como también los establecidos en las especificaciones del cargo correspondiente. c) El tercero de los elementos integrantes de la condición o cualidad de funcionario de carrera, lo constituía el desempeño de los servicios de manera permanente, es decir, que tal servicio fuera prestado de forma continua, constante e ininterrumpidamente. Por su parte, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa -aún vigente-, establece todo lo concerniente a la forma de ingreso de los funcionarios públicos y a tal efecto, se dispuso en dicho cuerpo reglamentario, que tales ingresos se efectuarían mediante concurso público de oposición de mérito y examen que determinen la idoneidad de la persona que aspira ingresar a la carrera. Igualmente estableció dicho Reglamento, que el período de prueba previsto en la Ley de Carrera Administrativa no excederá de seis meses, lapso en el cual debe evaluarse al aspirante, con la obligación, por parte de la máxima autoridad, de retirar del organismo al funcionario que no aprobare dicha evaluación. Sin embargo, el referido Reglamento en su artículo 140, impone una consecuencia bifronte, configurada en una especie de sanción a la Administración y a la vez derecho para el sujeto que pretenda ingresar, al considerar ratificado el nombramiento del funcionario que no hubiere sido evaluado, en el entendido que no puede el mismo cargar con los resultados negativos de la inoperancia de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones. En la Administración pueden distinguirse otros tipos de funcionarios, cuales son, los denominados funcionarios de derecho y de hecho. Los primeros son aquellos que desempeñan su cargo con investidura plena, es decir, han ingresado y se mantienen en el ejercicio de su destino por haber cumplido con todos los requisitos que para ello pautan las leyes y reglamentos en vigor. Los segundos, es decir, los funcionarios de hecho, están caracterizados por la existencia de elementos que enervan su investidura, elementos estos que generalmente atañen a la ilegitimidad del funcionario en la medida en que se presentan cuando el ingreso a la prestación del servicio público no se realiza conforme al estricto cumplimiento del régimen legal existente, pero que a pesar de ello, su desempeño funcionarial resulta cubierto de una apariencia de legalidad. Tal categorización de funcionario público, obedece a una creación jurisprudencial y doctrinal, movida por la justa y razonable necesidad de que, concibiendo a la Administración Pública como la legítima responsable del Interés Público, su actividad administrativa quede preservada con un manto de presunción de legalidad, el cual permita que los particulares sin averiguaciones previas, admitan como regularmente investidos a los funcionarios y por lo tanto con competencia para realizar los actos propios de sus funciones. La conceptualización de esta categorización de funcionarios, ha permitido a la jurisprudencia contencioso administrativa establecer que los actos emanados de funcionarios que luego pierden su titularidad por vicios en la designación o elección, no se ven afectados en su validez por tal circunstancia. En tal sentido esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fallo de fecha 28 de febrero de 1985 (Caso: Nelly Cuenca Ramírez Vs. Concejo Municipal del Distrito Palavecino del Estado Lara) señaló que “ La validez de actos dictados por “funcionarios de hecho” salva, desde luego, el vicio original de la incorporación de éstos al ejercicio de la función pública, pero no impide que sean impugnados, si fuere el caso por presentar otras irregularidades, que pueden llevar a su anulación conforme al ordenamiento vigente”. Sobre este aspecto, es decir, sobre la condición jurídica del funcionario de hecho, es importante determinar si el mismo puede o no convertirse en un funcionario de derecho, y al respecto se debe precisar que, el simple ejercicio de un cargo en la Administración no puede por si solo, conferir a una persona la condición de funcionario, sino que –al contrario- es el ingreso a la Administración, en la forma estipulada en la Ley, lo que determina la posibilidad de ejercer válidamente funciones públicas. En este sentido no puede ser considerado funcionario, el sujeto que hubiera sido irregularmente investido de un cargo público o que incluso lo hubiera ejercido sin haber recibido jamás ningún tipo de investidura. Ahora bien, el derecho no podría, en principio, reconocer validez a las actuaciones de una persona que ejerciera un cargo público en forma irregular; y mucho menos podría admitir la existencia de un vínculo de función pública entre esa persona y la Administración. Sin embargo, la jurisprudencia –tal como ya se afirmo ut supra- ha considerado que un desconocimiento de esta naturaleza, llevado a sus últimas consecuencias, por más ajustado a derecho que fuera, no dejaría de producir una serie de trastornos en la realidad, contrarios a la equidad, a la seguridad jurídica y en definitiva al interés social. Por otro lado, nos encontramos un punto tradicionalmente álgido a tratar en el desarrollo de este tema, conformado por uno de los derechos más importantes del contencioso funcionarial, a saber, la estabilidad consagrada en el artículo 17 de la otrora Ley de Carrera Administrativa, la cual viene dada por la permanencia del funcionario en el cargo, de manera que mientras exista el cargo, salvo que se dieran algunas de las causales que en forma taxativa producen el retiro de la Administración Pública, el funcionario público de carrera tiene derecho a ejercerlo, es decir, a continuar en su ejercicio y gozar de permanencia en el cargo. La estabilidad es el rasgo que separa a los funcionarios de carrera de los de libre nombramiento y remoción, consagrándose en la Ley de Carrera Administrativa como absoluta, por cuanto sus efectos son asimilables a los de la inamovilidad del derecho laboral común, con la diferencia de que es más amplia pues se extiende a todos los funcionarios de carrera y no sólo a ciertos trabajadores en situaciones particulares. El derecho a la estabilidad ha de ser estudiado necesariamente en conexión con las causales de retiro previstas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa derogada, pues el funcionario público sólo puede ser retirado de la Administración Pública en los casos específicos establecido en la Ley. Asimismo surge la necesidad en el presente fallo de explicar una situación que se ha venido presentando en la Administración Pública respecto a la condición o no de funcionarios de carrera, de aquellos que inician una relación con la Administración mediante contrato. Así tenemos que, en distintas oportunidades esta Corte ha reiterado el criterio según el cual: “en principio, los sujetos que se encuentran vinculados a la Administración Pública por medio de la figura del contrato de servicios, no tienen el carácter de funcionario público, ni le son aplicables las normas establecidas en la Ley de Carrera Administrativa; no obstante, la jurisprudencia ha delimitado las características que les son propias a los funcionarios de carrera y establece que la Administración debe recurrir a las figuras habituales del derecho funcionarial, es decir, concurso y nombramiento, para el ingreso de nuevos funcionarios; quedando entendido que el incumplimiento de los mecanismos señalados en la Ley de Carrera Administrativa, para su ingreso, es imputable a la Administración Pública y no al funcionario, pues es evidente que éste último carece de potestades para dar cumplimiento a tales mecanismos. (...) la sola existencia del contrato de prestación de servicio, no trae consigo la inaplicación de la Ley de Carrera Administrativa, ya que si al estudiar el contrato y las condiciones de trabajo, se llega a la conclusión de que entre el supuesto ‘contratado’ y la Administración, existe una verdadera relación de empleo público, ello implica la existencia de un nombramiento tácito. (...) bajo la figura de una relación contractual lo que hay realmente es una relación funcionarial permanente, y por consiguiente, la Administración de forma irregular, llegó a conferir al recurrente los derechos que dicha relación implica y que la Ley de Carrera Administrativa garantiza por encima de cualquier acuerdo que pretenda ignorarlos, pese a la irregularidad formal que presentó, el ingreso del accionante al organismo querellado, lo cual no puede serle imputable, en consecuencia estaba amparado por el derecho a la estabilidad (...)” (ver entre otras, sentencia de fecha 4 de junio de 1996, expediente N° 92-13146) De esta forma la doctrina y la jurisprudencia han expresado que, no puede excluirse el contratado de los efectos de la Ley de Carrera Administrativa, máxime cuando exista un nombramiento en el cual se establezca la naturaleza y objeto de su servicio; ocurra la continuidad en el desempeño del cargo mediante prórrogas del contrato; y, el desempeño de funciones en idénticas condiciones a las que rigen para los funcionarios al servicio del organismo de que se trate, tales como el horario, remuneración, relación jerárquica, entre otras. Así, el empleado que ingresaba a la Administración Pública bajo el ámbito de la Ley de Carrera Administrativa mediante contrato, pasaba a ser un funcionario público sometido a esa Ley, siempre que estuvieran presentes los elementos siguientes: a) que las tareas que desempeñara se correspondieran con un cargo clasificado como de carrera; b) que cumpliera horarios, recibiera remuneración y estuviera en similares condiciones de dependencia jerárquica al resto de los funcionarios regulares del ente de que se trate; y, c) que hubiera continuidad en la prestación de servicio. Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el régimen de los funcionarios públicos varió, al preverse los principios para el establecimiento de un Estatuto de la Función Pública más que para la Carrera Administrativa, disponiendo que dicho Estatuto regulara y determinara, además de lo previsto en la Constitución de 1961, las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos para ejercer sus cargos. De igual manera establece el artículo 146 de la vigente Carta Magna, que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, excepto aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros a su servicio y los demás que determine la Ley que al efecto se dicte. Este aspecto del establecimiento de la carrera administrativa, tal y como se señala en la exposición de motivos de nuestra carta magna, “constituye un pilar necesario para sustentar el edificio de una Administración Pública moderna, dinámica y eficiente”. Asimismo previó el nuevo texto constitucional, que el ingreso de los funcionarios públicos a los cargos de carrera debe efectuarse mediante concurso público, los ascensos deben estar sometidos a método científicos basados en el sistema de méritos y los traslados, suspensiones y retiros, deben ser de conformidad con el desempeño de los funcionarios. Ahora bien, de un análisis comparativo de la Constitución de 1961 y la vigente, encontramos que ambas prevén la creación de un cuerpo normativo que regule todo lo concerniente al ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios públicos; sin embargo, en la nueva Constitución se consagra expresamente el ingreso a la carrera administrativa a través de concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo. Por otra parte, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé que la permanencia del funcionario en la carrera administrativa debe estar relacionada con el resultado positivo de la evaluación que se efectúe en el desempeño del cargo. Tal evaluación deberá ser objetiva y periódica y de su resultado positivo dependerá la estabilidad en el cargo, sus ascensos y beneficios laborales; si, por el contrario, dicha evaluación es negativa, el funcionario deberá ser removido de la función pública. En este orden de ideas, cabe destacar que la exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que los anteriores principios: “deben ser desarrollados por la vía legal de manera de restringir la discrecionalidad en la toma de decisiones relacionadas para poder optar a dichos concursos y así poder ascender en la carrera administrativa. Correlativo a ello deberá avanzarse hacia la conformación de instancias estatales que contribuyan a la formación y actualización permanente del funcionario público”. Así, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela relativos a la función pública fueron desarrollados a plenitud consagrándose en su artículo 3 que el funcionario público será “toda persona natural que, en virtud de nombramiento espedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente” Por su parte el artículo 19 de la referida Ley del Estatuto señala que: “Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción. Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente. Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley” Asimismo el artículo 30 eiusdem establece que: “Los funcionarios o funcionarias públicos de carrera que ocupen cargos de carrera gozarán de estabilidad en el desempeño de sus cargos. En consecuencia, sólo podrán ser retirados del servicio por las causales contempladas en la presente Ley” Por otro lado, se consagró en el la Ley del Estatuto de la Función Pública, un Título completo relativo al régimen aplicable al personal que ingresa a la Administración Pública bajo la modalidad del contrato, señalándose en dicho título lo siguiente: “Artículo 37.- Sólo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado. Se prohibirá la contratación de personal para realizar funciones correspondientes a los cargos previstos en la presente Ley. Artículo 38.-El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral. Artículo 39.-En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública De igual manera en el artículo 40 de la misma Ley se indica: “Serán absolutamente nulos los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias públicos de carrera, cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con la Ley”. Ello así, siendo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé el ingreso a la Administración Pública mediante la realización de un concurso público, pormenorizadamente desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no pueden los órganos administrativos ni jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten sus servicios de manera irregular, bien como funcionarios de hecho o contratados, la cualidad o el “status” de funcionarios de carrera, tal y como ha venido sosteniendo a lo largo de estos años la doctrina y la jurisprudencia venezolana. Siendo ello así, debe esta Corte, en asunción del presente criterio antes desarrollado, ordenar a la Administración, es decir, al Vice-Ministerio de Planificación y Desarrollo Institucional, se abstenga de realizar designaciones y nombramientos sin el cumplimiento de las formalidades establecidas en la Constitución y en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Igualmente debe abstenerse de otorgar certificados que acrediten la titularidad de funcionario de carrera. No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos funcionarios que hayan ingresado a la Administración mediante nombramiento, sin efectuar el concurso a que hace alusión la Constitución y la Ley, o que estén prestando servicios en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrán derecho a percibir los beneficios económicos de su efectiva prestación de servicios, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido designados mediante concurso público, es decir, a la remuneración correspondiente al cargo desempeñado, así como el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relación laboral, pero en lo que atañe a su estabilidad y a los derechos derivados de ésta, no pueden asimilarse a un funcionario de derecho, en directa aplicación de lo preceptuado en las normas constitucionales y legales antes indicadas, y así se decide. Asimismo los reconocimientos efectuados por la Administración y por los órganos jurisdiccionales, que acrediten como funcionarios de carrera a aquellos que no hayan cumplido con los requisitos para el ingreso a la carrera y que sean anteriores a la publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la presente decisión, serán considerados válidos y por tanto tales funcionario gozarán de estabilidad y de los mismos beneficios socioeconómicos que los funcionarios que hayan ingresado mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Fundamental y la Ley del Estatuto de la Función Pública, puesto que tales actos y hechos jurídicos funcionariales se consolidaron bajo la aplicación de la derogada Constitución Nacional de 1961, la cual -de conformidad con la interpretación dada por esta Corte y la antigua Corte Suprema de Justicia- permitía tales consecuencias. Por otra parte, los funcionarios que se encuentren en el desempeño de un cargo de carrera en situación irregular -bien como contratados o bien siendo funcionario de hecho-, tendrán derecho a concursar para optar a la condición o “status” de carrera y el tiempo de servicio prestado por ellos, así como las condiciones en las cuales haya desempeñado sus servicios, deberán ser estimados por la Administración en el baremo o método de evaluación que a los efectos del concurso se establezca. Aclarado lo anterior pasa esta Corte a pronunciarse en relación con la apelación interpuesta y a tal efecto se tiene que: Alega la recurrente que el a quo incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, al dictaminar en su decisión que la querellante no es funcionario de carrera, por cuanto no cumplió con los requisitos exigidos en la Ordenanza sobre la Administración de Personal del Municipio Torres del Estado Lara, relativo al ingreso por Concurso de Credenciales, y por tal motivo determinó que no tenía derecho a la estabilidad consagrada en dicha Ordenanza. Ahora bien, la relación funcionarial del personal que presta sus servicios en el Municipio Torres del Estado Lara, se encuentra regulada por la Ordenanza sobre la Administración de Personal de dicho Municipio de fecha 29 de diciembre de 1994. Tal Ordenanza consagra en su artículo 3 numeral 1, como uno de los principios que informan a la administración de personal, que: “se garantizará la estabilidad y seguridad de los funcionarios de carrera, en el ejercicio de sus cargos, de modo que no puedan ser transferidos o retirados del servicio, sino por causa plenamente justificada y siempre que se cumplan con las normas y procedimientos establecidos en la Ordenanza “. Como se evidencia del contenido de la norma antes transcrita, para gozar de la estabilidad y de todos los derechos previstos en dicha Ordenanza, es necesario ser funcionario Municipal de Carrera. En tal sentido, el artículo 5 ejusdem dispone que: “Los funcionarios al servicio del Municipio Torres, son aquellos que en virtud de un nombramiento han ingresado a la Administración Municipal, conforme a lo dispuesto en los artículos 41 al 45 de la presente Ordenanza, para desempeñar cargos de carácter permanente”. Por su parte los referidos artículos 41 al 45 a los cuales remite la norma antes transcrita, regulan el régimen de ingreso a la Administración Pública Municipal, estableciendo concretamente en el artículo 44 que la “selección para el ingreso a la Administración Municipal se efectuará mediante Concurso de Credenciales.....(omissis)”. Ahora bien, observa esta Corte que ciertamente, tal y como lo señala el a quo en el fallo apelado, para ser funcionario de carrera en el Municipio Torres es necesario haber ingresado por Concurso de Credenciales, situación esta que no fue demostrada por la apelante en el curso del procedimiento ante el Tribunal de primera instancia. Así, la exigencia de ingresar a la carrera mediante concurso no puede ser obviada por este Juzgador, ya que ello constituiría una clara violación de los principios contenidos en el ordenamiento jurídico, no pudiendo sostenerse que el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para el ingreso a la carrera municipal constituyan un falso supuesto de derecho como pretende el apelante, pues dicho cumplimiento es lo procedente y adecuado desde el punto de vista jurídico y en estricta sujeción al ordenamiento jurídico vigente. Sin embargo, tanto en el ámbito local como en el nacional existe una práctica irregular sostenida por la Administración, al no cumplir con las normas de ingreso de los funcionarios públicos, tal y como lo exigen sus respectivos ordenamientos jurídicos; dando lugar a la existencia de innumerables funcionarios de hecho que, como se explicó al inicio del presente fallo, la jurisprudencia ha tratado de compensar acudiendo a criterios como la determinación del tiempo de servicio y la naturaleza de las funciones para asimilarlos a un funcionario de carrera y reconocerles derechos propios de dichos funcionarios. Así, la doctrina administrativa, precisamente para aportar una solución de justicia para los funcionarios de hecho, lo que ha reconocido es el derecho del funcionario de percibir los beneficios económicos de su trabajo como una especie de compensación, mas en ningún caso es permisible convertir en ajustado a derecho lo que ha nacido irregular. La solución de justicia no exige, como lo ha venido haciendo la jurisprudencia, equiparar al funcionario irregularmente ingresado a un funcionario de derecho, pues el propio funcionario de hecho contribuye con su aceptación del ingreso irregular, a la ausencia de un acto de ingreso dictado de conformidad con el ordenamiento jurídico, todo ello con independencia de la responsabilidad que se genera en cabeza del funcionario que debe velar por el ingreso regular. En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte modificando el criterio hasta la fecha sostenido, concluye que el funcionario que ha ingresado irregularmente (bien mediante designación, bien mediante contrato) tiene derecho a percibir los beneficios económicos derivados de su efectiva prestación de servicios, empero por lo que atañe a su estabilidad y los derechos derivados de ésta, no puede asimilársele a un funcionario de derecho, tal y como lo prevé la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública y así se decide. Finalmente, esta Corte observa que en el caso subjudice y siendo que se trata de una funcionaria que ha ingresado irregularmente a la Administración Municipal a desempeñar el cargo de Inspector de Obras, tiene derecho en virtud de su retiro a la cancelación de las prestaciones sociales calculadas conforme a la Ordenanza sobre Administración de Personal de dicho Municipio, tal y como en efecto le fueron canceladas según se evidencia del expediente administrativo, en cuyos folios 85 y 86 corre inserto copia de la constancia de cálculo y recibo de pago por concepto de prestaciones sociales debidamente aceptadas por la ciudadana Diana Margarita Rosas A. y así se decide. IV DECISION En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, decide: 1.- Se declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 22 de septiembre de 1999, por el abogado JORGE LUIS MEZA actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DIANA MARGARITA ROSAS ARELLANO. 2.- Se CONFIRMA la decisión dictada en fecha 16 de septiembre de 1999 por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ……………….. ( ) días del mes de …………….. de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación. El Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA La Vicepresidenta, ANA MARIA RUGGERI COVA MAGISTRADOS PERKINS ROCHA CONTRERAS Ponente EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO El Secretario Accidental, RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ PRC/ 008/E-10