TSJ Regiones - Decisión

88-9445
MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

En fecha 10 de agosto de 1988 se recibió en esta Corte el Oficio N° 2019 de fecha 2 de ese mismo mes y año, emanado Juzgado Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso de plena jurisdicción interpuesto por el ciudadano JOSÉ MENDOZA ANGULO, titular de la cédula de identidad N° 890.954, asistido por el abogado Moisés A. Troconis V., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 14.053, contra la Resolución N° DGSJ-3-2-169 de fecha 25 de julio de 1986, confirmatoria del Reparo N° DGAD-6-021 del 29 de octubre de 1985, emanada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La remisión se efectuó por haber sido oída la apelación ejercida por la abogada Victoria Rosales de Vivas, en representación de la Contraloría General de la República, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 31 de mayo de 1988, mediante la cual declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto.

El 1° de septiembre de 1988 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 21 de septiembre de 1988, la abogada Victoria Rosales de Vivas, en representación de la Contraloría General de la República, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.

El 27 del mismo mes y año comenzó la relación de la causa.

El 28 de septiembre de 1988 comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación de la apelación, el cual venció el día 5 de octubre del mismo año.

En fecha 6 de octubre de 1988, comenzó el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 17 del mismo mes y año.

El 18 de octubre de 1988 se fijó el décimo día siguiente para que tuviera lugar el Acto de Informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 3 de noviembre de 1988 oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la comparecencia de la abogada Victoria Rosales de Vivas, en representación de la Contraloría General de la República, quien consignó su Escrito. En esa misma fecha, la Corte dijo “Vistos”.

Constituida la Corte el 19 de enero de 2000 con la designación de nuevos Magistrados, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ.

Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Juramentadas las nuevas autoridades el 11 de marzo d 2003, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Magistrada Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; Magostrados Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras, ratificándose ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Efectuada la lectura del expediente pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I
DEL ESCRITO LIBELAR

El recurrente señala en su escrito libelar, que en la Resolución confirmatoria del reparo no fueron resueltas todas las cuestiones planteadas en el escrito de impugnación, violándose así el principio de congruencia que se encuentra expresamente consagrado en los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, incurriendo el Órgano Contralor en el vicio de “Citra Petita”.

Refiere, que él no fue el causante de la irregularidad a la que se refiere el Reparo efectuado por el Órgano Contralor, y que para que se configure la responsabilidad civil que se le imputa es necesario que se produzca la concurrencia de los elementos que configuran un ilícito, conforme con lo dispuesto en el artículo 1185 del Código Civil, lo que -según afirma- no ocurrió en su caso. Señala además, que es indispensable que el hecho ilícito haya sido realizado por el sujeto a quien se le atribuye y que le sea imputado a título de dolo o culpa. En este sentido, señala, que en el caso de la jubilación del ciudadano Juan Bautista Villamizar, el error en la valoración del tiempo de servicio de dicha persona a los efectos del otorgamiento del referido beneficio y el pago de los derechos correspondientes no le es atribuible.

Que la Resolución omitió la motivación del Reparo que se le efectuó, violándose de esta forma lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este orden de ideas, indica, que se invoca como fundamento legal el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual -según afirma- carece de pertinencia para justificar la confirmación del Reparo.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de fecha 31 de mayo de 1988, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso interpuesto. Fundamentó la decisión en los siguientes términos:

“La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece en sus artículos 34,35 y 50 al 55 la normativa relativa a los reparos, sus causas, requisitos, notificación, firmeza y luego en el artículo 100 y siguientes los recursos que proceden contra los mismos. La mencionada Ley dispone aisladamente en el artículo 59, el modus operandi para formular reparos con motivo de las irregularidades que causen perjuicios pecuniarios a los Institutos Autónomos”.
...omissis...
La materia de los Reparos aparece regulada en el Capítulo V del Título V que la Ley destina al control de la administración nacional de modo que para tratar los reparos en relación a irregularidades cometidas en los institutos autónomos debió establecerlo expresamente como aparece en el artículo 59.
...omissis...
La inaplicabilidad de la disposición contenida en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República resulta además de que la misma está dirigida a regular el supuesto de formulación de reparos por irregularidades cometidas en los institutos autónomos que causen perjuicio económico a estos ..., constituyen los supuestos jurídicos que permiten a la Contraloría General de la República, en ejercicio de la función de control que le es propia, formular reparos a las cuentas, pero tal atribución no puede derivarse del ejercicio de la potestad de inspeccionar, fiscalizar e investigar que el legislador incluyó entre las funciones generales de control, Capítulo VI y separó claramente de la primordial función de control que dicho órgano ejerce sobre la administración central. Discriminación que también de modo lógico hizo el reglamentista al regular separadamente el procedimiento para el examen de las cuentas de los reparos, del procedimiento en las inspecciones y fiscalizaciones.
...omissis...
La materia de los reparos aparece regulada en el Capítulo V Título V que la Ley destina al control de la administración nacional, de modo que para tratarlos reparos en relación a las irregularidades cometidas en los Institutos Autónomos debió establecerlo expresamente como aparece en el artículo 59 ejusdem.
...omissis...
La inaplicabilidad de la disposición contenida en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República resulta además de que la misma está dirigida a regular el supuesto de la formulación de los reparos por irregularidades cometidas en los Institutos Autónomos que causen perjuicio económico a estos
...Omissis...
en efecto la doctrina y la jurisprudencia administrativas están conteste en señalar que las Universidades no son Institutos Autónomos sino corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio público.
...omissis...
Las pautas que el legislador estableció como de taxativo cumplimiento para dar origen a un reparo indican claramente que el mismo se origina con ocasión del examen de las cuentas de los organismos a los cuales controla la Contraloría General de la República, razón por la cual la Ley en su artículo 34 determina que el reparo tiene lugar a raíz del ejercicio por el organismo contralor de su función de control sobre los gastos nacionales a quien haya presentado la cuenta para la oportunidad de la rendición periódica de esta y el artículo 35 mas claramente señala que el reparo se formulará contra las personas que hayan recibido directamente los fondos. De lo expuesto resulta forzoso concluir que la Contraloría General de la República se extralimitó en sus atribuciones y vició de incompetencia el acto por el cual se impuso el reparo y luego lo confirmó, al falsear los supuestos fácticos, en virtud de los cuales se le otorgó la competencia de formular reparos a las cuentas de gastos de la administración pública central y descentralizada, recurriendo para ello a disposiciones legales que no la habilitaban para actuar del modo en que lo hizo, en cuya virtud las decisiones impugnadas resultaban viciadas de nulidad absoluta y así se declara.
...omissis...
El control de la Contraloría General de la República sobre estas actividades no deriva, como parece creer la Contraloría General de la República del artículo 59 de la Ley Orgánica que la rige, inaplicable a las instituciones universitarias, en virtud de no ser estas institutos autónomos, sino dentro de modalidades muy específicas, de la norma especial que contiene el artículo 14 mencionado en concordancia con el numeral 9 del artículo 20 de la propia Ley de Universidades que establece las competencias en la materia del Consejo Nacional de Universidades y señala el control que el mismo ejerce sobre la correcta ejecución del presupuesto de cada una de ellas, a cuyos fines se designan contralores internos.
La improcedencia de la aplicación del artículo 59 a las Universidades priva de norma autorizatoria a la actuación de la Contraloría, quien resulta incompetente en consecuencia para dictar un reparo basado en irregularidades derivadas del incumplimiento de tal normativa dado que, como ha sostenido este Tribunal y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la institución universitaria no puede ser catalogada como instituto autónomo (...)”.

III
DE LA FUNDAMENTACION DE LA APELACION

En fecha 21 de septiembre de 1988, la abogada Victoria Rosales de Vivas, actuando en representación de la Contraloría General de la República, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en el cual señala que el A quo sin entrar a decidir el fondo del asunto controvertido, vale decir, los fundamentos del reparo formulado al ciudadano José Mendoza Angulo, declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto al considerar que la Contraloría General de la República se extralimitó en sus atribuciones En este sentido, señala que el A quo indicó que la inaplicabilidad de la disposición contenida en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, -aplicable para la época- resulta del hecho de que tal norma esta dirigida a regular el supuesto de formulación de reparos por irregularidades cometidas en los Institutos Autónomos que le causen perjuicios a éstos, y no así, a las Universidades Nacionales.

Señala, que a los fines de desvirtuar la afirmación anterior es necesario tener presente que las Universidades Nacionales tienen análoga naturaleza jurídica a la de los Institutos Autónomos por cuanto “si bien pudieron ser creados por Decreto Ejecutivo, antes de la promulgación de la Constitución de la República de 1961 en la actualidad deben ser creados por Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución”. En este orden de ideas, refiere, que al ser las Universidades entes de derecho público, gozar de personalidad jurídica y patrimonio propio, que se encuentran comprendidas dentro del supuesto genérico de los Institutos Autónomos al que se refiere el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, están por tanto, sujetas a lo dispuesto en dicha Norma.

Agrega, que si se efectúa un análisis de los distintos textos legales (Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y Ley Orgánica de Crédito Público) donde se encuentran regulados los Institutos Autónomos, se puede evidenciar que ellos establecen una normativa que le es aplicable a las Universidades, lo que según su criterio, confirma la afirmación de que la naturaleza jurídica de dichas corporaciones es análoga a la de los Institutos Autónomos.

Indica, que el A quo se fundamenta en una decisión de la extinta Corte Suprema de Justicia, así como de esta Corte, las cuales -según su criterio- no son aplicables al caso concreto, por cuanto ninguna se refiere a la incompetencia de la Contraloría General de la República para fiscalizar el manejo de los fondos de las Universidades Nacionales y formular los correspondientes reparos de ser el caso.

Argumenta, que en el caso de autos el Órgano Contralor, no le está formulando un reparo a un particular sino al cuentadante responsable de fondos públicos, como lo es el Rector de la Universidad de los Andes, el cual en materia de responsabilidad civil se encuentra sujeto a lo previsto en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.

Que, la Contraloría General de la Republica no sólo está legalmente facultada para fiscalizar a las Universidades Nacionales sino que está obligada a formular reparos a los cuentadantes, a los responsables o a quienes hayan percibido o custodiado dichos bienes o y fondos públicos, cada vez que en el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras compruebe que se han cometido perjuicios pecuniarios a los sujetos sometidos a su fiscalización, control y vigilancia.

Refiere, que en el fallo apelado el sentenciador revela “un olvido” en cuanto a los alcances y fines de la función contralora y, en especial, en cuanto a la facultad de formular reparos, limitándola sin mayor fundamentación sólo al resultado del examen de cuentas. En este orden de ideas, señala, que el ejercicio de tal función se encuentra definido en el articulo 234 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 y desarrollado en el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Normas que revelan una amplia competencia en materia de control vinculada a la posibilidad de formular los correspondientes reparos en el manejo de los ingresos y gastos públicos de las Universidades Nacionales.

Que la sentencia apelada adolece del vicio de error de apreciación, al decidir que la Contraloría General de la República no puede formular reparos fundamentados en fiscalizaciones que no se originen en el examen de las cuentas, lo que trae como consecuencia el desconocimiento o falta de aplicación de los artículos 59, 64, 85 y 76 establecidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Con relación al alegato del recurrente, referido a la supuesta falta de motivación de la Resolución impugnada, argumenta la representante del órgano de control que la lectura de dicho acto administrativo evidencia que tal alegato es falso, por cuanto en la Resolución se hace un análisis pormenorizado de todos los puntos planteados por el recurrente en su correspondiente escrito de impugnación contra el Reparo. Señala, además, la representante de la Contraloría General de la República, que la Resolución en comentario, contiene un resumen de los motivos o fundamentos del Reparo, en atención al principal alegato del recurrente en cuanto a su no responsabilidad en los hechos que se le imputan.

Alega, que sobre la falta de aplicación del artículo 50 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, alegado por el recurrente, la Resolución en comentario contiene una amplia explicación tendente a demostrar que dicha Norma no debía ser considerada por el Órgano Contralor dado que el reparo efectuado no se refiere a la materia de ingresos sino a una inspección “in situ” efectuado en la Universidad de los Andes.

En cuanto al alegato expuesto por el recurrente relativo a la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; manifiesta, que de la revisión de dicha Norma se evidencia con claridad que ésta resulta aplicable, por cuanto es la que posibilita al Órgano Contralor para reformar, confirmar o revocar los reparos impugnados por los destinatarios de la acción contralora.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la Resolución impugnada se señala que el reparo efectuado por el Órgano Contralor se fundamentó en el examen practicado por la Unidad Permanente de Control de la Contraloría General de la República en la Universidad de los Andes, a los gastos que por concepto de pensiones de jubilación efectuó esa Universidad durante el ejercicio fiscal de 1984, y en el cual se determinó que la jubilación que le fuera concedida al ciudadano Juan Bautista Villamizar Manzano, según decisión del Consejo Universitario de fecha 27 de octubre de 1983, es ilegal y, en consecuencia, también son ilegales las pensiones mensuales de SIETE MIL NOVECIENTOS CUARENTA BOLIVARES (Bs.7.940), canceladas por tal concepto desde el 15 de noviembre de 1983, fecha en la que entró en vigencia la señalada jubilación hasta el 30 de septiembre de 1985, que acumulativamente ascienden a CIENTO NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTITRÉS BOLIVARES (194.123). En consecuencia, se formuló el reparo al ciudadano José Mendoza Angulo por el referido monto de CIENTO NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTITRÉS BOLIVARES (194.123).

Se indica, además, en la Resolución impugnada, que para el cómputo de los años de servicio del ciudadano Juan Bautista Villamizar, a los fines de la jubilación señalada, se reconoció el tiempo de diez (10) años desde 1946 a 1956, que éste supuestamente había laborado en la empresa Corpoven, período en el cual dicha empresa no existía por cuanto la misma fue creada el 16 de noviembre de 1978 y su antecedente inmediato, la empresa Corporación Venezolana de Petróleo, fue creada el 19 de abril de 1960, como Instituto Autónomo. En consecuencia, ese período no se prestó a la empresa pública y, por lo tanto, el tiempo de servicio de la misma no llegaba a los veinticinco (25) años requeridos por la Ley, según la “Cláusula 37” del Convenio celebrado entre la Universidad de los Andes y la Asociación de empleados de esa Universidad y el artículo 68 del suscrito con el Sindicato de Obreros de la referida Institución Universitaria.

Con base a esta circunstancia, se estimó ilegal la decisión adoptada por el Consejo Universitario de conceder la jubilación en referencia, causando en consecuencia, un perjuicio pecuniario a la Universidad de los Andes dentro de los límites de las cantidades erogadas, lo cual motivó la formulación del reparo correspondiente a cargo del Rector para la fecha en que se tomó la decisión, ciudadano José Mendoza Angulo, en su carácter de cuentadante y representante legal, todo de conformidad con lo previsto en los artículos 37 y 189 de la Ley de Universidades.

El Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto por el ciudadano José Mendoza Angulo, contra la referida Resolución emanada de la Contraloría General de la República, por considerar que el Ente de Control, se extralimitó en sus funciones al formularle un reparo a una Universidad Nacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 59 de su Ley Orgánica.

El fallo emitido por el A quo, fue apelado por la abogada Victoria Rosales de Vivas, en representación de la Contraloría General de la República y, posteriormente, mediante Escrito de Fundamentación de la Apelación (folios 300 al 323 del expediente administrativo) adujo que las Universidades Nacionales tienen una naturaleza jurídica análoga a la de los Institutos Autónomos, por lo que aquellas se encuentran comprendidas dentro del supuesto al que se refiere el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y, por tanto, sujetas a lo dispuesto en dicha norma. En este sentido, señala, que la Contraloría General de la República, no sólo está legalmente facultada para fiscalizar a las Universidades Nacionales sino que está obligada a formular reparos a los cuentadantes, a los responsables o a quienes hayan percibido fondos públicos, cada vez que dicho Ente Contralor en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras compruebe que se han cometido perjuicios pecuniarios a los sujetos sometidos a su fiscalización, control y vigilancia, con objeto de evitar los efectos perjudiciales que tales infracciones o transgresiones hayan provocado o puedan provocar.

Refiere que, el fallo apelado, revela en el Sentenciador un olvido en cuanto a los alcances y fines de la función contralora y, en especial, respecto a la facultad de formular reparos, limitándola sin mayor fundamentación solo al resultado del “examen de cuentas”. En este orden de ideas, señala, que el ejercicio de tal función se encuentra definido en el articulo 234 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 y desarrollado en el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, revelando dichas normas una amplia competencia en materia de control vinculada con la posibilidad de formular los correspondientes reparos en relación con los ingresos y gastos públicos de las Universidades Nacionales.

Expresa, que la sentencia apelada adolece del vicio de error de apreciación al decidir que la Contraloría General de la República, no puede formular reparos en fiscalizaciones que no se originen en el procedimiento de examen de las cuentas, lo que trae como consecuencia el desconocimiento o falta de aplicación de los artículos 59, 64, 85 y 76, establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Ahora bien, corresponde a esta Corte determinar si, efectivamente, con base a lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el Órgano Contralor se encontraba facultado para efectuar reparos exclusivamente como resultado del procedimiento de examen de cuentas. Sobre el particular se observa:

La doctrina ha distinguido entre Institutos Autónomos y las Universidades, y lo ha hecho para delimitar el alcance de la autonomía de unas y otras, específicamente, en cuanto al control de tutela que sólo sobre los primeros y no sobre las segundas, ejercen los correspondientes órganos de la Administración Nacional Centralizada (Ministerios). Pero es expresamente reconocido que, a pesar de las imposibilidades de su asimilación existencial, las Universidades participan de la naturaleza de los Institutos Autónomos en cuanto a sus componentes estructurales, tales como personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional. En consecuencia, por tratarse de instituciones al servicio de la Nación, forman parte de la Administración Pública Nacional y, por ende, los intereses y recursos que manejan o disponen interesan definitivamente al Estado, por participar de las notas principales de aquellos Institutos y los intereses fundamentales nacionales que representan.

En este orden de ideas, la Contraloría General de la República, mediante dictamen N° 04-00-01-357 del 10 de noviembre de 1998 señaló que:

“Las Universidades Nacionales...omissis...si bien en un sentido estricto no se las puede calificar como Institutos Autónomos, sí constituyen instituciones autónomas que comparten con aquéllos rasgos principales, como lo son, precisamente, su autonomía, su personalidad jurídica y patrimonio distinto al del Fisco Nacional, y tienen a su cargo el cumplimiento de finalidades públicas, para lo cual se les dota de recursos públicos, cuya administración es de interés público”.

Por otra parte, la profesora Hildergard Rondón de Sansó, en su obra “Teoría General de la Actividad Administrativa”, sostuvo:

“...Para ser fieles a la realidad de nuestra doctrina, tanto científica como administrativa, si entendemos por esta última, la que emerge de los dictámenes de los organismos de consulta de los entes públicos, así como de la practica misma o actuación usual de la Administración es necesario observar que con la noción de Instituto Autónomo se tiende a cubrir a todos los entes dotados de patrimonio propio y personalidad jurídica y que se encuentran regidos en forma predominante por el Derecho Público” (negrillas de esta Corte).

Y más adelante, refiriéndose a las Universidades en la misma obra (p.214) agrega:

“...En el sistema venezolano se ha considerado que todos los entes públicos no territoriales se equiparan a la figura de los Institutos Autónomos y en consecuencia su creación está sometida a la reserva legal. A nuestro entender la creación de las Universidades debe quedar librada a la potestad legislativa, y en tal forma debería establecerse en una Ley que regule los entes públicos institucionales en general”.(negrillas de esta Corte).

Con base a lo anteriormente expresado, se puede afirmar que las Universidades Nacionales se encuentran sujetas al control, vigilancia y fiscalización de sus ingresos, gastos y bienes públicos por parte de la Contraloría General de la Republica y, en consecuencia, le son aplicables los dispositivos legales contenidos en la Ley Orgánica que regula al Órgano Contralor.

Ahora bien, el objeto de un reparo por parte de la Contraloría General de la República es el de establecer la responsabilidad por el manejo, custodia o administración de fondos o bienes públicos. Por ello, se obliga a quienes tienen encomendada funciones de este tipo a rendir cuenta de su gestión con la finalidad de poder determinar si dichas personas, que están sometidas al control de la Contraloría General de la Republica, han incurrido en hechos en los que pueda derivarse responsabilidad, para lo cual es necesario que el Órgano Contralor ejerza las facultades que por Ley tiene encomendadas, a través de una norma atributiva de competencia.

En el presente caso, el Órgano Contralor, fundamentó el reparo objeto de análisis en lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.482, Extraordinaria de fecha 14 de diciembre de 1984, aplicable “rationae temporis”, cuyo contenido es del siguiente tenor:

“Cuando se evidencien irregularidades que causen perjuicios pecuniarios a los institutos autónomos la Contraloría formulará los reparos correspondientes, siguiéndose en estos casos los procedimientos establecidos en esta Ley, en cuanto fueren aplicables”.

De la lectura de la norma citada, se evidencia a todas luces, el fundamento legal de la actuación de la Contraloría General de la República, con relación a un supuesto fáctico específico, vale decir, “cuando se evidencien irregularidades que causen perjuicios pecuniarios a los institutos autónomos”. En el caso de marras, el reparo bajo estudio se efectúo con ocasión del control, vigilancia y fiscalización realizado por el Órgano Contralor en una Universidad Nacional, en este caso, la Universidad de los Andes la cual, como antes se ha mencionado, resulta equiparable a un Instituto Autónomo. Por tanto, esta Corte puede afirmar, a diferencia de lo expuesto por el A quo en su fallo, que el proceder de la Contraloría General de la República, estuvo fundamentado en una norma atributiva de competencia en razón de lo cual, la Resolución impugnada no incurrió en el vicio de nulidad absoluta. En consecuencia, se declara con lugar la apelación interpuesta por la representante de la Contraloría General y se revoca el fallo apelado. Así se decide.

Expresado lo anterior, corresponde a esta Corte, pronunciarse sobre el fondo de la controversia, para lo cual observa:

El recurrente, alega, que la Resolución omitió la motivación del Reparo que se le efectuó, violándose de esta forma lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; que en dicho acto administrativo no fueron resueltas todas las cuestiones planteadas en el escrito de impugnación, violándose así el principio de congruencia que se encuentra expresamente consagrado en los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, incurriendo el Órgano Contralor en el vicio de “Citra Petita” Al respecto se observa.

La motivación constituye un elemento de forma del acto administrativo y se define esencialmente como “ la expresión de las razones de hecho y de derecho que han movido a la Administración a tomar el acuerdo en que el acto consiste, y que por ello lo fundamentan”. En nuestro Ordenamiento Jurídico, el artículo 18, ordinal 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone que todo acto administrativo deberá contener expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.

Así, la motivación del acto administrativo a que se refiere el artículo 18, ordinal 5 de la Ley antes citada, se refiere a la exteriorización del razonamiento que condujo al órgano a decidir; en otras palabras, consiste en la expresión de los aspectos fácticos y jurídicos en que se apoyó la administración a fin de dictar la decisión.

En el Derecho español, reconocidos tratadistas tales como Eduardo García de Enterría, consideran que:

“(...) motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge”.

Para Martín Retortillo la motivación es:

“(...) a) exigencia que permite el control indirecto de la opinión: persuadir al destinatario del acto y prevenirlo de eventuales impugnaciones, b) determinar con mayor certeza y exactitud el conocimiento de la voluntad manifestada, elemento interpretativo valiosísimo, c) medio para realizar el control jurisdiccional de los actos administrativos (...)”.

Por lo que si el acto está perfectamente motivado, si las motivaciones se corresponden con el fin del acto administrativo, evidentemente que no hay causa para impugnar. Toda Vez que la motivación es el medio de realizar el control de los actos administrativos, y de la misma Administración.

En consecuencia, dentro de la denominada Teoría General de la Causa los motivos y el fondo, son los dos elementos que permiten establecer o determinar la forma de cómo se va a controlar el acto a analizar y cómo se va a vulnerar la presunción de legalidad

Sobre este mismo particular esta Corte, se permite señalar que en la Ley Española 30/1992, de 26 de noviembre, referente al “Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común” en su artículo 54, Título V “De las disposiciones y los actos administrativos”, Capítulo 11, se consagran los requisitos de los actos administrativos. Se establece que serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros, los actos que limiten los derechos subjetivos o los intereses legítimos y los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deben serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

En este sentido, el Tribunal Superior Español, en sentencia del 24 de abril de 1992, estableció que la motivación:

“(...) Es la estructura de hecho y de derecho fundamentados que se materializan en el acto administrativo, y que permiten comprender cuales fueron los fundamentos que da la decisión (...)”.

De contener el acto en referencia, tal requisito queda cumplido, independientemente de la veracidad de los hechos o de la legitimidad del derecho en que se fundamenta, pues si tales extremos son erróneos, infundados o falsos, el acto sería ilegal por vicio en la causa, por error de hecho o de derecho, pero no por inmotivación. El vicio de inmotivación sólo produce la nulidad del acto cuando el interesado no ha tenido la posibilidad evidente de conocer las razones de hecho y de derecho en las cuales se funda el acto que lo afecta.

El objetivo principal del requisito que nos ocupa, alude al derecho a la decisión motivada como una forma de materializar el derecho a la defensa del particular a la hora de impugnar el acto administrativo. En este orden de ideas, de contener el acto en referencia dicho requisito, queda cumplido independientemente de la veracidad de los hechos o de la legitimidad del derecho en que se fundamente, pues si tales extremos son erróneos, infundados o falsos, el acto sería ilegal por vicio en la causa, por error de hecho o de derecho, pero no por motivación. El vicio de inmotivación sólo produce la nulidad del acto, cuando el interesado no ha tenido la posibilidad evidente de conocer las razones de hecho y de derecho en los cuales se funda el acto que lo afecta.

Tomando en cuenta lo antes señalado, corresponde a esta Corte apreciar si la Resolución impugnada cumple con el aludido requisito de motivación. En este sentido, de la lectura del referido acto administrativo, se evidencia, que éste se encuentra suficientemente motivado; en primer término, presenta un detallado análisis de todos los aspectos planteados por el recurrente en su escrito de impugnación contra el Reparo; en segundo lugar, el acto contiene un resumen de los motivos de hecho y de derecho del Reparo. En cuanto a los hechos, en la Resolución se expresa, que el reparo efectuado por el Órgano Contralor se fundamentó en el examen practicado a los gastos que por concepto de pensiones de jubilación efectuó la Universidad de los Andes durante el ejercicio fiscal de 1984, en el cual se determinó que la jubilación que le fuera concedida al ciudadano Juan Bautista Villamizar Manzano, según decisión del Consejo Universitario de fecha 27 de octubre de 1983, es ilegal, así como las pensiones mensuales canceladas por tal concepto, desde el 15 de noviembre de 1983, fecha en la que entró en vigencia la señalada jubilación hasta el 30 de septiembre de 1985 formulándose, en consecuencia, el reparo al ciudadano José Mendoza Angulo.

Se indica, además, en la Resolución, que para el cómputo de los años de servicio del ciudadano Juan Bautista Villamizar, a los fines de la jubilación señalada, se reconoció el tiempo de diez (10) años desde 1946 a 1956, que éste supuestamente había laborado en la empresa Corpoven, período en el cual dicha empresa no existía por cuanto ésta fue creada el 16 de noviembre de 1978 y su antecedente inmediato, la empresa Corporación Venezolana de Petróleo, fue creada el 19 de abril de 1960, como Instituto Autónomo. En consecuencia, ese período no se prestó a la empresa pública y, por lo tanto, el tiempo de servicio, en ella prestado no llegaba a los veinticinco (25) años requeridos por la Ley, según la Cláusula 37 del Convenio celebrado entre la Universidad de los Andes y la Asociación de empleados de esa Universidad y el artículo 68 del Convenio suscrito con el Sindicato de Obreros de la referida Institución Universitaria. Y finalmente, en cuanto al derecho, el reparo se fundamentó en los artículos 50 y 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República aplicable “rationae temporis”.

Con base a todo lo expresado, esta Corte observa, que la Resolución en comentario cumple con el requisito de la motivación, sin que se evidencie contravención alguna respecto a lo dispuesto en los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se declara.

Por su parte, el recurrente alega, que la aplicación del artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, realizada por el Órgano Contralor, carece de pertinencia para justificar la confirmación del reparo que le fuera efectuado. Sobre este particular, esta Corte, aprecia por lo contrario, que de la lectura de dicha norma se desprende con claridad que ésta resulta aplicable lo cual es, justamente, lo que permite al Órgano Contralor, reformar, confirmar o revocar los reparos impugnados por los destinatarios de la acción contralora, y así se declara.

El recurrente, alega, que él no fue el causante de la irregularidad a la que se refiere el Reparo efectuado por el Órgano Contralor, y que para que se configure la responsabilidad civil que se le imputa es necesario que se produzca la concurrencia de los elementos que configuran un ilícito, conforme con lo dispuesto en el artículo 1185 del Código Civil. En este orden de ideas, expresa, que es indispensable que el hecho ilícito haya sido realizado por el sujeto a quien se le atribuye y que le sea imputado a título de dolo o culpa, por lo que en el caso de la jubilación del ciudadano Juan Bautista Villamizar, el error en la valoración del tiempo de servicio de dicha persona a los efectos del otorgamiento del referido beneficio y el pago de los derechos correspondientes, no le es atribuible.

Sobre los anteriores particulares, esta Corte, observa:

La diferencia entre responsabilidad objetiva y subjetiva no estriba en el daño y su prueba, elementos ambos que constituyen elementos esenciales de cualquier tipo de responsabilidad civil, sino en el elemento culpa que es el que adquiere relevancia cuando se analiza su aspecto objetivo o subjetivo. La responsabilidad objetiva parte de la idea de que todo daño debe ser reparado, independientemente de que el agente actúe o no con culpa en el momento de causarlo, mientras que la subjetiva es aquella según la cual solo deben ser reparados los daños que el agente cause por su propia culpa.

En este orden de ideas, ante la ausencia de una definición legal de responsabilidad civil del examen de cuentas, en el caso de autos, la controversia se circunscribe a la determinación de la existencia o no de un perjuicio al patrimonio público, es decir, al análisis de lo que en materia de responsabilidad civil sería el elemento daño cuyo estudio no requiere ninguna reflexión en cuanto al elemento culpa, que es el que pone de relieve la diferenciación entre el carácter objetivo o subjetivo de la responsabilidad que se establece a través del reparo.

En el caso bajo estudio, el daño efectuado al patrimonio público queda comprobado, dado que el propio recurrente admite la existencia de un error en el cómputo de los años de servicio del ciudadano Juan Bautista Villamizar a los efectos de su jubilación; error éste, que es justamente el que lleva al Órgano Contralor a efectuarle un reparo por la cantidad de CIENTO NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTITRÉS BOLIVARES (Bs. 194.123,00). En consecuencia, esta Corte estima que es improcedente la denuncia de falta de aplicación del artículo 1185 del Código Civil, formulada por el recurrente, y así se declara.

En orden a todo lo anteriormente expresado, resulta forzoso para esta Corte, declarar sin lugar el recurso de plena jurisdicción ejercido por el ciudadano JOSE MENDOZA ANGULO, asistido de abogado, contra la Resolución N° DGSJ-3-2-169 de fecha 25 de julio de 1986, confirmatoria del Reparo N° DGAD-6-021 del 29 de octubre de 1985, emanada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Así se decide.

V
DECISION

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) CON LUGAR la apelación ejercida por la abogada Victoria Rosales de Vivas en representación de la Contraloría General de la República, contra la sentencia dictada en fecha 31 de mayo de 1988 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto por el ciudadano JOSE MENDOZA ANGULO, titular de la cédula de identidad N° 890.954 , asistido por el abogado Moisés A. Troconis V., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 14.053 contra la Resolución N° DGSJ-3-2-169 de fecha 25 de julio de 1986, confirmatoria del Reparo N° DGAD-6-021 del 29 de octubre de 1985, emanada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

2) Se REVOCA el fallo apelado en los términos antes expuestos.

3) Sin LUGAR el recurso de plena jurisdicción interpuesto por el ciudadano JOSÉ MENDOZA ANGULO, ya identificado, asistido por el abogado Moisés A. Troconis V., contra la Resolución N° DGSJ-3-2-169 de fecha 25 de julio de 1986, confirmatoria del Reparo N° DGAD-6-021 del 29 de octubre de 1985, emanada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ( ) días del mes de de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,

ANA MARIA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Secretario Accidental,

RAMON ALBERTO JIMENEZ

Exp. N° 88-9445
EMO/20