Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-0479

En fecha 11 de febrero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 89 de fecha 17 de enero de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada por el abogado Nelson Sansiverio Galarraga, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 43.797, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil REPRESENTACIONES ODONTO, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 49, Tomo 56-A-Pro., en fecha 15 de diciembre de 1965, contra la providencia administrativa N° 46-99 de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Juan Méndez.

Tal remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada por el referido Juzgado de fecha 17 de enero de 2003, mediante la cual se declaró incompetente para conocer del presente recurso y, en consecuencia, declinó la competencia a esta Corte.

En fecha 12 de febrero de 2003, se dió cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 13 de febrero de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.


I
DEL RECURSO DE NULIDAD

En su escrito libelar, el representante judicial de la parte actora fundamentó su pretensión, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que “(…) solicitó ante la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, el reenganche y pago de los salarios caídos, pues se consideraba empleado (…), y por ende beneficiario del Decreto Presidencial N° 1757 de fecha 19 de marzo de 1997”.

Que “(…) el acto administrativo impugnado mediante este recurso, se encuentra viciado por cuanto existe un vicio de incompetencia manifiesta, ya que la persona que aparece firmando como presunto Inspector del Trabajo Jefe, no señaló, como era su deber, la norma legal expresa que le facultaba para dictar el acto (…), y menos aún la fecha de su nombramiento y la Gaceta Oficial en que el mismo apareció (…)”.

Que “(…) era su deber jurídico, para que el acto fuese válido, indicar de dónde proviene su nombramiento y de dónde las facultades que pretende ejercer mediante el acto jurídico impugnado (…), por consiguiente, el acto administrativo debe considerarse viciado de nulidad absoluta, conforme a lo previsto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por tratarse de un caso de incompetencia manifiesta (…)”.

Que “(…) el fundamento legal que se ha utilizado es tan ambiguo que se considera inexistente (…). La ambigüedad del acto administrativo hace al acto inmotivado, amén de que deja a mi representada en un evidente estado de indefensión, pues si no se sabe cuál es la norma (…), que se le pretende aplicar, mal podría ejercer plenamente su derecho a la defensa establecido en el artículo 68 de la Constitución”.

Que “En el caso que nos ocupa, el acto administrativo recurrido, para su fundamentación, utiliza los siguientes falsos supuestos: a) Utiliza indicios para llegar a conclusiones, cuando lo correcto es únicamente utilizar pruebas; b) Les da valor probatorio a copias simples de supuestos documentos privados no reconocidos ni tenidos legalmente como tales (…); c) Les da valor a las declaraciones de los testigos, cuando los mismos fueron ambiguos y no concretos en sus declaraciones (…). Por ello solicita se declare viciado de nulidad absoluta el acto administrativo hoy recurrido, por estar incurso, además, en los vicios de incompetencia manifiesta del funcionario, falso supuesto y abuso de poder”.

Que “De conformidad con lo previsto en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, aparte único, se solicita de este Tribunal, en nombre de mi representada, decrete medida cautelar innominada y, suspenda en consecuencia, los efectos de la Providencia N° 46-99 de fecha 27 de agosto de 1999, a los fines de que no le continúen causando gravámenes irreparables a mi mandante”.

Que finalmente solicita: “(…) se declare viciado de nulidad absoluta el acto administrativo recurrido, a saber, la Providencia Administrativa N° 46-99 de fecha 27 de agosto de 1999, dictada por quien dice actuar como Inspector del Trabajo Jefe en el Área Metropolitana de Caracas, ciudadano Daniel Naranjo (…)”.

II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

En fecha 17 de enero de 2003, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declinó la competencia para conocer de la presente causa a esta Corte y, previo a tal pronunciamiento efectuó las siguientes consideraciones:

Que “(…) en fecha 20 de noviembre de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dictó sentencia N° 2862, cuyo carácter es vinculante de conformidad con el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la cual estableció lo siguiente:

“Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, ordinal 3° de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas (…).
Con fundamento en las consideraciones anteriores que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República:

(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los Tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. A falta de los primeros en la localidad en donde se hubiere producido el hecho lesivo, conocerán, con fundamento y de acuerdo al procedimiento que establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los Tribunales de Primera Instancia en lo Civil -si lo hubiere- o de Municipio -a falta de aquél- de la localidad”.


III
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:

I.- La consideración que debe pasar a hacer esta Corte, está referida a la competencia para conocer de la presente causa y para ello observa lo siguiente:

En el caso bajo análisis, se impugna la providencia administrativa N° 46-99 de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Juan Méndez, en tal sentido, esta Corte estima oportuno hacer referencia a un reciente criterio jurisprudencial de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que determina que en casos similares al de autos, la competencia para conocer de las decisiones de naturaleza administrativa emanadas de los Inspectores del Trabajo, corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa.

En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso Ricardo Baroni Uzcátegui), la cual resulta vinculante a todos los Tribunales de la República, a tenor de lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estableció:
“(...) Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder Nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.

Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en el Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, ordinal 3°, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los ordinales 9° al 12° del artículo 42 eiusdem.

La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (…), compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
…omissis…
Con fundamento en las consideraciones anteriores que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República:

(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los Tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. A falta de los primeros en la localidad en donde se hubiere producido el hecho lesivo, conocerán, con fundamento y de acuerdo al procedimiento que establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los Tribunales de Primera Instancia en lo Civil -si lo hubiere- o de Municipio -a falta de aquél- de la localidad.” (Subrayado de esta Corte).


De la jurisprudencia citada ut supra, se desprende que es este Órgano Jurisdiccional quien debe conocer y decidir en primera instancia los recursos de nulidad interpuestos contra las providencias administrativas, dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éste el órgano judicial al cual le incumbe conocer de este tipo de juicios, según lo dispuesto en el artículo 185 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Ahora bien, esta Corte observa que el caso sub iudice, se trata de un recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la providencia administrativa N° 46-99 de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Juan Méndez, y en razón de la jurisprudencia antes citada, corresponde el conocimiento de la presente causa en primera instancia a esta Corte y en Alzada a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

En consideración de lo expuesto anteriormente, siendo la precitada sentencia vinculante para todos los Tribunales de la República, de conformidad con el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, siendo la competencia una cuestión de orden público declarable en todo estado y grado del proceso, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar su competencia para el conocimiento de la presente causa en primera instancia. Así se decide.

II.- Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y a tal efecto observa:

Con relación a la admisibilidad del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Ello así, observa esta Corte, que el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; que en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente; que no existe prohibición legal alguna para su admisión; que no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; que el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; que la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso, que no existe un recurso paralelo y que fue interpuesto en tiempo hábil, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada. Así se declara.

III.- Determinado lo anterior, pasa esta Corte a decidir lo referente a la medida cautelar innominada solicitada, de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por medio de la cual se pretende la suspensión de los efectos de la providencia administrativa N° 46-99 de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Juan Méndez.

Así, el artículo 588 del referido Código Adjetivo, en su parágrafo primero, establece:
“(...) Además de las medidas preventivas anteriormente enumeradas, y con estricta sujeción a los requisitos previstos en el artículo 585, el Tribunal podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas, cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuación de la lesión”.

Por su parte, el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil dispone:

“Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba de esta circunstancia y del derecho que se reclama”.

Ello así, se desprende de las normas transcritas ut supra, que para que proceda una medida cautelar innominada, resulta necesario analizar si en el caso concreto se verifica el fumus boni iuris y el periculum in mora. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 6 de junio de 2001, (caso: Gte. Venholdings, B.V.), al analizar los referidos requisitos puntualizó:

“(...) como primer requisito se exige ‘la verosimilitud de buen derecho’, esto es conocido comúnmente como ‘fumus boni iuris’, constituido por un cálculo de probabilidades, según lo decía el Profesor Piero Calamandrei, que quien se presente como solicitante sea, seriamente, el titular del derecho protegido (...).
En segundo lugar, el peligro de la infructuosidad del fallo, conocido comúnmente como ‘periculum in mora’, esto es, el fundado temor de que el fallo quede ilusorio en su ejecución, o que no pueda reparar daños colaterales mientras no se actúa la voluntad definitiva de la ley por conducto de la sentencia de mérito.
La verosimilitud del derecho invocado como transgredido, conocido en doctrina como fumus boni iuris, no es un juicio de verdad por cuanto ello corresponde a la decisión de mérito del proceso principal, es un cálculo de probabilidades, o mejor un juicio de verosimilitud por medio del cual se llega al menos a una presunción (como categoría probatoria mínima) de que, quien invoca el derecho, aparentemente es su titular, sin perjuicio que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario. En consecuencia, con base en esa presunción de derecho y con la prueba de un daño inminente, es posible acordar una cautela sin que ello signifique ningún juicio previo sobre la verdad o certeza de lo debatido en el juicio principal”.


Así las cosas, esta Corte pasa de seguidas a revisar si en el presente caso se verifican los referidos requisitos, ello, a los fines de determinar la procedencia de la medida solicitada.

Ahora bien, en el caso de marras se observa que la suspensión de efectos versa sobre una providencia administrativa que ordenó el reenganche y el pago de los salarios caídos a un trabajador de la Empresa Representaciones Odonto, C.A., el cual de acuerdo a lo que se aprecia de los elementos cursantes a los autos acudió ante la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, aduciendo que fue despedido, no obstante encontrarse amparado por la inamovilidad prevista en el Decreto Presidencial N° 1757, de fecha 19 de marzo de 1997.

Ahora bien, observa este Órgano Jurisdiccional que el acuerdo de reenganche partió de la consideración de que se observaban elementos de los que pudieron determinarse la existencia de una relación laboral entre el ciudadano Juan Méndez y la Empresa Representaciones Odonto, C.A., sin embargo, advierte esta Corte que de dicha decisión acordada por la Inspectoría, no se puede desprender que hay una apariencia de legalidad, cuando de los autos de manera cautelar se evidencia que la Providencia Administrativa sólo se limitó a establecer la existencia de una relación de trabajo, mas no determinó el sustento legal en base al cual acordó el reenganche del mencionado ciudadano y el pago de los salarios caídos.

Así las cosas, observa esta Corte que el estudio de la presunta legalidad en la que se fundamenta el acto impugnado es cautelarmente desvirtuada por los planteamientos antes expuestos, lo cual conllevaría a la afirmación provisional y temporal de la antijuricidad de la providencia administrativa impugnada. Ello, se advierte, conforme a la premura cautelar en la que sólo se toman en cuenta los recaudos presentados junto con el escrito inicial y los argumentos de hecho y de derecho que en él se explanan.

De lo anterior debe concluir esta Corte, que la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado cumple con el requisito del fumus boni iuris, y así se decide.

Ahora bien, en cuanto al periculum in mora, observa este Órgano Jurisdiccional, que en el caso bajo análisis, como consecuencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo que se impugna, se solicita la suspensión del reenganche y del pago de los salarios caídos del ciudadano Juan Méndez, el cual laboraba en la Empresa Representaciones Odonto, C.A., en tal sentido, este Tribunal aprecia que de no suspenderse los efectos de la providencia administrativa referida supra, se causaría un daño económico de difícil reparación a dicha Empresa por la definitiva, vista la imposibilidad de reintegro de las cantidades pagadas al trabajador, no obstante, de declararse sin lugar la acción principal por la definitiva, se le cancelaría al prenombrado ciudadano todo lo debido, en razón de ello, estima esta Corte que en el presente caso se configura el periculum in mora, y así se decide.

En virtud de lo anterior, esta Corte declara procedente la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa N° 46-99, de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano Juan Méndez, de conformidad con lo expuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y, así se decide.

Como consecuencia de dicha decisión, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de la apertura del respectivo cuaderno separado de medidas, para la tramitación de la oposición conforme a lo previsto en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, y al mismo tiempo para que se prosiga la tramitación del recurso contencioso administrativo de anulación. Así se declara.


IV
DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado Nelson Sansiverio Galarraga, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 43.797, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil REPRESENTACIONES ODONTO, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 49, Tomo 56-A-Pro., en fecha 15 de diciembre de 1965, contra la providencia administrativa N° 46-99 de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTE DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Juan Méndez.

2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada.

3.- PROCEDENTE la medida cautelar innominada solicitada, de conformidad con los artículos 585 y 588 parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil, por lo que se suspenden los efectos de la Providencia Administrativa N° 46-99, de fecha 27 de agosto de 1999, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano Juan Méndez.

4.- ORDENA abrir cuaderno separado, a los fines de que se tramite el procedimiento de oposición, establecido en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _______________ (____) días del mes de ________________ del año dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,



PERKINS ROCHA CONTRERAS


El Vicepresidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA


Las Magistradas,



EVELYN MARRERO ORTÍZ



LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente



ANA MARÍA RUGGERI COVA


El Secretario Accidental,



RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ





LEML/avr
Exp. N° 03-0479