MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 18 de septiembre de 2001 fue recibido de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el presente recurso contencioso de nulidad intentado por los abogados CESAR MUSSO GOMEZ y ASUNCIÓN FRIAS M., inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 32146 y 51238 respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana CARMEN MIJARES MARTINEZ, venezolana, mayor de edad, domiciliada en la ciudad de Caracas y titular de la cédula de identidad N° 5.982.400; contra el acto administrativo de efectos particulares, dictado por la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE); mediante oficio N° 000409, de fecha 14 de agosto de 2000 por vicios de formalidades de Ley, no acatadas ni tomadas en cuenta por la Administración. En tal sentido, solicitan a esta Corte que una vez comprobado lo anteriormente expuesto, acuerde y ordene la nulidad del referido acto administrativo.
El 22 de noviembre de 2000, se ordenó solicitar al ciudadano Presidente de la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE) los antecedentes administrativos del caso, de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, remitiéndole en la misma fecha copia certificada del recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por los apoderados judiciales de la recurrente.
El 28 de junio de 2001 se recibieron los antecedentes administrativos del caso.
El 6 de julio de 2001 se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa, y en fecha 25 de julio de 2001 la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ordenó remitir mediante oficio las actuaciones que se encontraban en este expediente a esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo por considerar que es de su competencia conocer de esta causa.
El 18 de septiembre de 2001 fue recibido por esta Corte el expediente proveniente de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y, en fecha 20 de septiembre se ordenó pasarlo al Juzgado de Sustanciación de esta corte a los fines de que éste se pronunciara sobre la admisibilidad del presente recurso.
El 23 de octubre de 2001 fue admitido el presente Recurso de Nulidad por el Juzgado de Sustanciación y se ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República y Procuradora General de la República. En la misma fecha se ordenó expedir el Cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 30 de octubre de 2001 fueron notificados del caso el Fiscal General de la República y la Procuradora General de la República quienes se dieron por notificados el 4 de diciembre de 2001 y el 14 de noviembre de 2001, respectivamente. Practicadas las notificaciones ordenadas, el cartel de emplazamiento fue librado en fecha 17 de enero de 2002, publicándose en el diario “El Universal” el 26 de enero de 2002, y consignándose en autos por los apoderados judiciales de la recurrente en la misma fecha.
El 20 de febrero de 2002 se abrió a pruebas la presente causa; y el 21 de febrero de 2002 el apoderado judicial de la recurrente consignó su escrito, de promoción de pruebas de la presente causa.
El 20 de marzo de 2002 el Juzgado de Sustanciación señaló que no había sido promovido medio de prueba alguno, ya que en el escrito de promoción de pruebas los apoderados de la recurrente se limitaron a reproducir el mérito de los instrumentos que corren insertos al expediente y, en consecuencia, este Juzgado de Sustanciación consideró que no tenía materia sobre la cual pronunciarse, correspondiendo a esta Corte la valoración de los autos que conforman el proceso.
El 8 de mayo de 2002, visto que no existían otras actuaciones que practicar en el expediente, el Juzgado de Sustanciación acordó pasarlo a esta Corte a los fines legales consiguientes.
El 21 de mayo de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ para dar comienzo a la primera etapa de la relación de la causa.
El 20 de junio de 2002, siendo la oportunidad para la realización del Acto de Informes, comparecieron los apoderados judiciales de la recurrente, quienes presentaron su respectivo Escrito de Informes.
El 8 de agosto de 2002 terminó la relación en este juicio, y en la misma fecha la Corte dijo “Vistos”.
Juramentadas las nuevas autoridades el 11 de marzo de 2003 esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Vicepresidenta Magistrada Ana María Ruggeri Cova; Magistrados Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Señalan los apoderados judiciales de la recurrente como preámbulo a su recurso que el acto administrativo impuesto a su representada por la recurrida incurrió en una extemporaneidad ya que la norma expresa en la materia fija el término en el cual debe ser acordada la formulación de cargos en contra del funcionario. Así, el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece:
Artículo 119: “Si en el curso de la averiguación surgieren indicios de responsabilidad contra alguna persona, la Contraloría procederá a citarla conforme a lo dispuesto en el Artículo 117 de esta Ley y le ordenará comparecer dentro de los diez (10) días continuos siguientes a la fecha de la citación, en cuya oportunidad le tomará declaración sin juramento. La Contraloría dentro de los seis (6) días siguientes al acto de comparecencia valorará la declaración del indiciado y, de considerarlo procedente, le formulará cargos al término de dicho plazo”.
En consideración a la disposición anterior los apoderados judiciales de la recurrente solicitan la nulidad del acto administrativo denunciado ya que se violó el termino señalado en forma expresa por la normativa legal aplicable.
Arguyen los apoderados judiciales de la recurrente que habiendo sido ésta citada por medio de la prensa según publicación del día 12 de marzo de 1998, es en dicha fecha cuando se concreta la citación de su representada. Por lo tanto, de acuerdo con dichos apoderados judiciales comienza a contarse de pleno derecho a partir de ese momento el termino que tiene la Administración de seis (6) días siguientes al acto de comparecencia, para que la Contraloría valore la declaración del indiciado y, sí lo considera procedente, le formule cargos al termino de dicho plazo.
Ahora bien, señalan los apoderados judiciales de la recurrente que el presidente de la Fundación de Edificaciones Y Dotaciones Educativas (FEDE), no hizo lo anteriormente expuesto a la finalización del termino de ley el cual se cumplió el día 18 de marzo de 1998. Por el contrario, el día 19 de marzo de 1998 el Contralor Interno acordó que existían suficientes indicios en contra de la recurrente para formular cargos, pero dichos cargos fueron formulados cinco (5) días después de pasado el termino de ley y por eso, evidentemente, existió un decaimiento de la acción ya que los cargos fueron formulados en forma extemporánea o fuera del termino de ley.
Indican los apoderados judiciales de la recurrente que el acto administrativo de la emitido por la recurrida esta viciado de nulidad debido a la prescripción del procedimiento de conformidad con el artículo 55 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual señala que la averiguación administrativa deberá decidirse en un plazo que nunca será mayor de tres (3) meses, contados estos a partir del vencimiento del lapso de contestación de los cargos. Sin embargo, la norma permite a la Administración prorrogar el plazo anteriormente indicado por una sola vez y por igual término, debiendo la Administración motivar la prorroga mediante auto debidamente razonado. Sin embargo, en el presente caso, la Contraloría Interna no hizo uso de la prorroga de ley, ya que en el expediente administrativo no existe un auto razonado en el cual se justifique tal prorroga y, por lo tanto, al dejar pasar dos (2) años y tres (3) meses para producir su decisión, la misma es totalmente nula.
Argumentan los apoderados judiciales de la recurrente que la acción que impusiera la recurrida contra su representada se encontraba prescrita debido a que la Administración ante la comisión de un hecho ilícito administrativo, debe iniciar el procedimiento respectivo, tal y como lo inició en el presente caso, por lo que es su deber legal, sancionar dentro del termino establecido en la norma. Al no ejecutar su obligación dentro de ese lapso, se evidencia su incompetencia para aplicar la norma y, en consecuencia, se está frente a un caso de prescripción pues, el transcurso del tiempo produjo la extinción de la potestad sancionatoria de la Administración.
Adicionalmente, indican los apoderados judiciales de la recurrente que el acto administrativo impugnado presenta una serie de inconsistencias en cuanto a la valoración de los testigos y demás elementos probatorios por parte de la Administración. Así:
1) En ningún momento se analizaron y verificaron las declaraciones de los testigos en sus respectivas preguntas.
2) No se tomó en cuenta que los testigos en ningún momento señalaron a su representada como la funcionaria que, presumiblemente, fraguó una componenda que pudiera involucrarla.
3) Se ignoran en la averiguación administrativa otros elementos que fueron planteados por la recurrente en el proceso, desestimándolos la Administración sin señalar fundamentación alguna.
Finalmente, la Ley Orgánica de la Contraloría, en su artículo 126, consagra dentro de las funciones señaladas a los órganos de control interno que las decisiones corresponden a la máxima autoridad jerárquica del respectivo organismo; pero no contempla que el Contralor Interno, juzgue anticipadamente al funcionario investigado, dado que no le es permitido la condición de juez y parte. Por lo tanto, arguyen los apoderados judiciales de la recurrente que no puede entenderse la motivación directa y personal del Contralor Interno en el señalamiento de responsabilidad administrativa de su representada, cuando hace ver que el convenio de Acción Conjunta N° GC-DF-1707-95, fue obra de la indiciada (recurrente), silenciando, que este convenio fue firmado por la ciudadana Elayne Prieto, en nombre de la Comunidad Educativa y la Coordinación de la Fundación del Distrito Federal; por el ciudadano Antonio José Rodríguez en nombre de la recurrida; y por Yorman Heredia en nombre de la Comunidad Educativa del Plantel. Afirman los apoderados judiciales de la recurrente que no existe la menor posibilidad que su representada haya podido en ese momento utilizar maniobras conducentes a obtener la celebración del convenio citado y, que además estas maniobras involucraran a tantas personas con el solo fin de beneficiar a un tercero desconocido.
En virtud de los señalamientos y argumentos anteriores los apoderados judiciales de la recurrente solicitaron:
La nulidad del acto administrativo de efectos particulares dictado por la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), en fecha 14 de agosto de 2000, mediante oficio N° 000409.
II
ARGUMENTOS DE LA RECURRIDA
La recurrida a través de su Consejo Directivo expuso en sus razones para imponer la multa que las declaraciones de los testigos interrogados dan fundamento suficiente para la realización del acto administrativo recurrido ya que:
a) El ciudadano Yorman Heredia en su carácter de Representante de la Comunidad Educativa del J. I. Oly Clemente, en su declaración bajo juramento respondió afirmativamente a la pregunta de si había recibido o no la cantidad de Bs. 999.568,00 en calidad de pago del Convenio de Acción Conjunta N° GC-DF-1707-95. Igualmente, respondió afirmativamente a la pregunta de si había estado o no presente la ciudadana Carmen Mijares (recurrente) quién le entrego el cheque. También señalo el referido testigo que la recurrente y él se trasladaron al Banco Federal, en donde ésta hizo un cheque de gerencia a favor del Sr. José Rivera. Posteriormente, en la oportunidad de ratificación el referido, ciudadano Yorman Heredia, rectificó su dicho y, en la misma pregunta, dijo que dudaba si la recurrente le había entregado o no el cheque, que él creía que era ella pues, la vio muy pocas veces.
b) El ciudadano José Gregorio Rivera, representante legal de la empresa Remodelaciones 1042, C.A., compareció por ante la Contraloría Interna a los fines de ratificar la declaración rendida en la que reconoce haber recibido un pago doble por las partidas N° 9 y Nº 10 del Convenio de Acción Conjunta, por un monto de Bs. 402.400,00.
Adicionalmente, el Consejo Directivo de la recurrida apreció que tales testimoniales no desvirtuaban el hecho imputado a la recurrente, ya que a ésta no se le formularon cargos por haber recibido el pago de las obras, sino por utilizar maniobras para la celebración del convenio de Acción Conjunta N° GC-DF-1707-95.
Igualmente, el Consejo Directivo de la recurrida en sus razones para imponer la multa desestimó el alegato esgrimido por la recurrente, en el sentido de que su actuación durante su gestión nunca se encontró incursa en hechos de responsabilidad administrativa y, que además niega los presuntos indicios en que se pretende fundamentar los cargos que se le formulan en violación a la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. En tal sentido, dicho Consejo Directivo indicó que en ningún momento se le formularon cargos a la recurrente por violación a la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, sino por el hecho concreto de utilizar maniobras conducentes a la celebración del convenio de Acción Conjunta N° GC-DF-1707, hecho generador de responsabilidad administrativa mencionado en el artículo 113, numeral 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Indica el Consejo Directivo de la recurrida, que la recurrente no negó la comisión del hecho objeto de multa por la Administración. Al contrario, la recurrente se limitó a alegar determinadas circunstancias con el fin de justificar la conducta cuestionada, tales como la elaboración y presentación informes de carácter técnico a la Coordinadora del Distrito Federal; el hecho que fue ella la persona que hizo del conocimiento de la Administración el pago doble a la empresa Remodelaciones 1042, C.A.; y que su función comprendía, solamente, recabar la información correspondiente una vez constatados los recaudos, incluyendo la lista de materiales que le entregaban los asistentes, quienes eran los encargados de levantar la lista de materiales y hacer el correspondiente informe técnico.
Finalmente, señaló el Consejo Directivo de la recurrida en sus razones para imponer la multa, que en relación al alegato de la recurrente referido a la inspección judicial practicada por el Juzgado Décimo Tercero de Parroquia de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas el 4 de febrero de 1997, a fin de demostrar su inocencia, que si bien es cierto que la recurrente alegó que la oficina en donde realizaba sus labores fue violentada y sustraídos de ella numerosos documentos, no señaló la recurrente, y tampoco se evidenció de la referida inspección judicial, cuáles fueron los documentos sustraídos y si los mismos tenían relevancia y/o influencia en el presente procedimiento administrativo. En todo caso, consideró el Consejo Directivo de la recurrida que si los documentos presuntamente sustraídos fueron los soportes que integraban el convenio de Acción Conjunta, por el cual se le formularon cargos a la recurrente, tales documentos evidencian la aceptación por la recurrente del hecho ilícito imputado pues, para la fecha de celebración del referido Convenio las obras se encontraban ejecutadas y pagadas.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir, considera esta Corte necesario pronunciarse previamente sobre los siguientes aspectos.
Nuestra doctrina ha señalado que la responsabilidad de los funcionarios públicos es una institución esencial en el Estado de Derecho. Poco valdría la definición de las atribuciones y deberes de los agentes públicos, si éstos pudieran impunemente extralimitarse en el ejercicio de las primeras y dejar de observar el cumplimiento de los segundos. No es suficiente con la declaración de nulidad de los actos administrativos contrarios a derecho. Es necesario, además, que mediante sanciones de diverso orden, se mantenga a los funcionarios dentro del círculo preciso de las atribuciones y deberes que las normas jurídicas señalan.
Para alcanzar tal fin, el Poder Legislativo venezolano sancionó la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. De acuerdo con nuestra Constitución, artículo 287, este órgano es:
“La Contraloría General de la República es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de autonomía funcional, administrativa y organizativa, y orienta su actuación a las funciones de inspección de los organismos y entidades sujetas a su control” (Resaltado de esta Corte).
De tal manera, el Estado venezolano a través de los órganos de control persigue el adecuado y efectivo funcionamiento de la Administración Pública en todos y cada uno de sus diversos niveles. Así, a través de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se garantiza que:
Artículo 113: “Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación: (...)
7. El concierto con los interesados para que se produzca un determinado resultado, o la utilización de maniobras o artificios conducentes a ese fin, que realice un funcionario al intervenir, por razón de su cargo, en la celebración de algún contrato, concesión, licitación, en la liquidación de haberes o efectos del patrimonio público o en el suministro de los mismos. ”. (Resalto de esta Corte).
En el caso de autos, y de acuerdo con el acta levantada por el órgano contralor interno de la recurrida, así como de los demás recaudos recavados por la recurrida en el expediente administrativo, se evidencia que la recurrente incurrió en el supuesto de hecho establecido en el numeral séptimo (7) del artículo anterior pues, a consideración de esta Corte se observa la configuración del mismo en la actuación de la recurrente como Supervisora de Convenios del Distrito Federal, específicamente, en la obra de la Comunidad Educativa “J.I. OLY CLEMENTE”, al realizar ésta las maniobras conducentes a la celebración del Convenio Nº GC-DF-1707. Así se declara.
Igualmente, esta Corte debe aclarar dos aspectos adicionales en relación con el caso de autos:
(i) La sanción impuesta a la recurrente se corresponde con la responsabilidad administrativa del agente público que, en ejercicio de sus funciones, por acción u omisión, afecte la disciplina o el buen funcionamiento del servicio. En tal sentido, la responsabilidad administrativa en su sentido amplio, consagrado por la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, se traduce en dos clases de sanciones. En primer lugar, en las multas que puede imponer la Contraloría General de la República. En segundo lugar, en las sanciones disciplinarias de amonestaciones verbales o escritas, suspensión o destitución, cuya aplicación compete el superior jerárquico. Así, el órgano contralor interno de la recurrida impuso la multa correspondiente a la recurrente, sobre la base de la competencia que le acuerda el Artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría, tomando en consideración la medida de los salarios mínimos, lo cual también está previsto en la referida ley. Por ende, considera esta Corte que la actuación de la recurrida se ajustó a derecho y así se declara.
(ii) En segundo lugar, la recurrida recibió las garantías suficientes y necesarias para asegurarle un debido proceso, entendido éste en su concepción amplia. El concepto amplio del debido proceso se relaciona con: el derecho a la tutela judicial efectiva; la expresa prohibición de la indefensión; con garantías procesales concretas; con la motivación de las resoluciones que adopten los órganos del poder público; con el principio de igualdad de oportunidades para ambas partes; y en fin con la presencia de los principios comunes a todos los procesos, es decir, la igualdad, la contradicción, la equidad y la proporcionalidad. Observa esta Corte que en el caso de autos se han brindado a la recurrente los mecanismos de protección necesaria para el ejercicio de sus derechos pues, la recurrida en el curso de un procedimiento administrativo, emitió una resolución motivada que se tradujo en la multa impuesta a la recurrente y así se declara.
III
DECISIÓN
En fuerza de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de de la ciudadana CARMEN MIJARES MARTINEZ, contra el acto administrativo de efectos particulares, dictado por la FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE); mediante oficio N° 000409, de fecha 14 de agosto de 2000.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ días del mes de _______________ del año dos mil tres. Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Los Magistrados
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. 01-25752
EMO/ 23
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