EXPEDIENTE NÚMERO: 03-0364
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 4 de febrero de 2003 se recibió oficio número 1918-02-7013, de fecha 8 de enero de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Occidental, anexo al cual se remitió el expediente Nº 7013, contentivo de la demanda interpuesta César Augusto Sequera Lameda y Milagros Linares de Flores titulares de la cédula de identidad N° 5.765.665 y 5.789.489, respectivamente asistidos por Miguel Sequera Adriani inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 10896; contra la Alcaldía del Municipio Trujillo, por cumplimiento de ejecución de providencias administrativas emanadas de la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, signadas bajos los Nros 56 y 14 de fechas 20 de marzo de 2001 y 31 de mayo de 2002, respectivamente.
Dicha remisión se efectuó en virtud del fallo dictado por el Juzgado antes identificado en fecha 8 de enero de 2003, mediante el cual declinó la competencia para conocer de la presente causa en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 5 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, a los fines de que la Corte decidiera acerca competencia para conocer del presente recurso.
En fecha 6 de febrero de 2003, se pasó el presente expediente al Magistrado ponente.
En fecha 11 de marzo de 2003, juramentada la Directiva de esta Corte, quedó conformada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente; ANA MARIA RUGGERI COVA, Vicepresidenta; Magistrados: PERKINS ROCHA CONTRERAS, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO; y EVELYN MARRERO ORTIZ, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura individual del expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 8 de agosto de 2002, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro occidental admitió la presente solicitud, y se acordó practicar las notificaciones del ciudadano Fiscal Duodécimo del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Lara y al ciudadano Inspector del Trabajo del Estado Trujillo, con fundamento al artículo 103 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal.
En esa misma fecha el Juzgado antes señalado acordó solicitar a la Inspectoría del Trabajo de Estado Trujillo los antecedentes administrativos del caso.
En fecha 21 de noviembre de 2002, fue agregado al expediente el escrito y anexos mediante el cual la abogada María Elena Duarte, en su condición de Síndico Procurador del Municipio Trujillo opuso la cuestión previa prevista en el ordinal 7 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 29 de noviembre de 2002, se acordó modificar el auto de admisión de fecha 8 de agosto de 2002, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenándose además de notificar a las partes de la apertura del lapso probatorio.
II
DE LA DEMANDA POR CUMPLIMIENTO DE
PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA
En fecha 16 de julio de 2002, abogado Miguel Sequera Adriani, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 10896, en representación de César Augusto Sequera Lameda y Milagros Linares de Flores interpuso demanda contra la Alcaldía del Municipio Trujillo por cumplimiento de ejecución de las providencias administrativas emanadas de la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, signadas bajos los Nros 56 y 14 de fechas 20 de marzo de 2001 y 31 de mayo de 2002, respectivamente, fundamentando su solicitud en los siguientes términos:
Comenzó por señalar que la Alcaldía del Municipio Trujillo, desde la notificación de la providencia administrativa que ordena el reenganche y pago de salarios caídos a sus representados, “desencadenó una serie de actitudes nugatorias, así como aparente cumplimientos parciales, determinados y con claros propósitos de que los accionantes desistiéramos de nuestros derechos, ya dado que a menudo se ofrecía cancelar y no cumplían, bajo el pretexto de la llegada de recursos económicos, razón por la cual, solicitamos ante la Inspectoría del Trabajo en el Estado Trujillo, se instaure el Procedimiento establecido en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo, por el incumplimiento manifiesto de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TRUJILLO”.
Asimismo, en acta de fecha 12 de junio de 2001, emanada de la Sala Laboral de Fuero Maternal y Sindical de la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, se resolvió iniciar al Representante Legal de la ALCADÍA DEL MUNICIPIO TRUJILLO ESTADO TRUJILLO procedimiento de Multa a que se contrae el Artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.
De igual modo, sostiene que “ante la manifiesta contumacia y resistencia por parte de la ALCADÍA DEL MUNICIPIO TRUJILLO ESTADO TRUJILLO”, la Inspectoría del Trabajo en el Estado Trujillo, profirió providencia administrativa signada bajo el Nº 14, de fecha 31 de mayo de 2002, mediante la cual resolvió imponer multa por Trescientos Setenta y Cinco Mil Bolívares, a la referida Alcaldía por incumplimiento del artículo 639 de la ley Orgánica del Trabajo, al no incorporar a sus labores habituales a cinco trabajadores.
Que debidamente notificada la Alcaldía del Municipio Trujillo, con fecha 02-07-02, la Síndico Procuradora Municipal, María Elena Duarte, interpuso recurso de apelación contra el procedimiento de multa ante la Ministra del Trabajo.
Asimismo, la abogada se excepciona del procedimiento de multa alegando que dicho procedimiento debe ser modificado en razón de que varios de los trabajadores amparados habían recibido y cobrado sus prestaciones sociales.
Que todas las actuaciones de la Alcaldía conducen a demostrar que “ no está dispuesta a dar cumplimiento a ninguna providencia administrativa”.
Que de conformidad con el artículo 135 en concordancia con el 42 ejusdem, sea ordenada la reducción de lapsos procesales dada la naturaleza y efectos de este proceso.
III
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En fecha 8 de enero de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Occidental se declaró incompetente y declinó la competencia para conocer la presente demanda por cumplimiento de providencias administrativas emanadas de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Trujillo, a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, fundamentado su decisión en el novísimo criterio fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de noviembre de 2002, caso Ricardo Baroni Uzcátegui.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, y a tal efecto observa lo siguiente:
En el caso sub examine, se interpuso demanda por cumplimiento o ejecución de la Providencia Administrativa N° 56, de fecha 20 de marzo de 2001, ratificada por la Providencia Administrativa Nº 14 de fecha 31 de mayo de 2002, emanadas de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Trujillo.
En tal sentido, es menester destacar que la presente solicitud se formula a los fines que este órgano jurisdiccional se pronuncie sobre una demanda mediante la cual se pretende la ejecución de actos administrativos emanados de la Inspectoría del Trabajo, a tal efecto esta Corte considera necesario verificar el fundamento legal que da origen a la demanda, y por consiguiente, la competencia para resolver la pretensión en referencia.
Al respecto, observa esta Corte que en la sentencia de fecha 2 de agosto de 2001 (caso: Nicolás Alcalá Ruiz) dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se estableció lo siguiente:
“La legislación laboral, no ofrece una solución adecuada, de allí que en caso de verificarse un incumplimiento por parte del patrono obligado por el organismo administrativo a acatar una determinada orden, y ante el vacío legislativo existente al respecto, por no aparecer en la ley un procedimiento tendiente a obtener la ejecución forzosa de la providencia administrativa, en casos como el de autos, debe buscarse una solución satisfactoria. Pues ello no puede ser óbice para evitar que la actividad jurisdiccional logre, con una perfecta administración de justicia, alcanzar el objetivo asignado. No podría incurrir en una violación al orden jurídico constitucional, derogar los principios que supeditan la actividad de las ramas del Poder Público al control de su correspondencia con el Derecho por parte de los órganos jurisdiccionales.
(…omissis…)
En esta materia, la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa, tanto la de la extinta Corte como del Tribunal Supremo de Justicia, evidencia una absoluta oscilación entre los criterios utilizados para determinar a quién corresponde la jurisdicción para la ejecución de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, que ofrece dudas acerca de la necesaria seguridad jurídica y la uniformidad en el tiempo que debe caracterizar a los órganos judiciales. En efecto, en algunas oportunidades esa Sala ha reconocido de manera inequívoca la posibilidad de acudir al amparo como único mecanismo idóneo para proceder a la ejecución de este tipo de providencias dictadas por las Inspectorías del Trabajo. Sin embargo en otras decisiones, cuando conoce de la regulación de la jurisdicción que le corresponde de acuerdo a lo establecido en el Código de Procedimiento Civil, se ha pronunciado indistintamente en relación a la posible ejecución de los actos de aquélla por los órganos del Poder Judicial (…).
(…omissis…)
En este sentido, se observa que la jurisdicción laboral ha venido conociendo de los juicios de nulidad de estas resoluciones, siguiendo el criterio sostenido en decisión dictada por la Sala Político-Administrativa de la antes denominada Corte Suprema de Justicia, el 13 de febrero de 1992, en el juicio conocido como caso: Corporación Bamundi, C.A., sin que en realidad exista en la Ley Orgánica del Trabajo una norma que expresamente le asigne a los juzgados laborales el conocimiento de este tipo de juicios. Es preciso al respecto advertir, que la competencia de los órganos del Estado, viene determinada por una norma jurídica que de manera formal le atribuya competencia. De allí que, siendo que en los casos de los juicios de nulidad, a que se refiere la Ley Orgánica del Trabajo, ésta no le atribuyó dicha competencia de manera expresa a esta jurisdicción especial, sino que se limitó a señalar que contra estas decisiones se podían ejercer los recursos correspondientes ante los Tribunales, sin que indicara a cuáles se estaba refiriendo.
La expresada omisión no autoriza a interpretar que la jurisdicción laboral es entonces la competente para conocer de dichos juicios, con base en lo dispuesto en los artículos 5 y 655 eiusdem, sino que lo razonable era establecer que como quiera que, la decisión provenía de un órgano de carácter administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorías del Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de controversias era la jurisdicción contencioso administrativa, siendo consecuente con el principio del juez natural. De lo expuesto se colige, que el criterio sostenido en la sentencia anteriormente citada, dictada por la Sala Político-Administrativa, debe ser abandonado. En consecuencia, deberá prevalecer el presente criterio, lo que implica que, en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento y decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas, dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éstos los órganos judiciales a los cuales les incumbe conocer de este tipo de juicios”.
Aunada a la sentencia parcialmente transcrita, es menester revisar la dictada por la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de noviembre de 2002, en el caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, en la cual se estableció lo siguiente:
“(…) como las Inspectorías del Trabajo son órganos administrativos dependientes –aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, debe reiterarse en esta oportunidad que es la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado –el patrono o el trabajador- para su ejecución; (…).
(…omissis…)
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal (sic) 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales (sic) 9 al 12 del artículo 42 eiusdem.
La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. En esa circunstancia ya ha insistido esta Sala en anteriores oportunidades, entre otras, en sentencia del 13-8-02 (caso: Francisco Díaz Gutiérrez). Así se declara.
(…omissis…)
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contenciosa administrativa.
(ii) De los Tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal. (…)” (Resaltado de esta Corte y Negrillas del fallo).
Es así como puede inferirse, que corresponde a este Órgano Jurisdiccional conocer, en primera instancia, de cualquier pretensión deducida con motivo de controversias surgidas con motivo de la nulidad de los actos dictados por las Inspectoría del Trabajo, diferentes de la pretensión autónoma de amparo constitucional.
No obstante, esta Corte considera imprescindible referirse a la sentencia del 2 de agosto de 2001, emanada de Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, anteriormente señalada, en la cual se especificó que pese a que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa lo referido a las demandas por nulidad en contra de los actos administrativos proferido por las Inspectorías del Trabajo, sin embargo, cabe resaltar, que es sólo a través del amparo autónomo como se pueden dirimir las controversias que se susciten con motivo de la ejecución de las providencias administrativas emanadas de dichos órganos administrativos. A tal efecto, el Máximo Tribunal de la República señaló lo siguiente:
“Así, dado que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las demandas de nulidad en contra de las decisiones administrativas provenientes de los órganos de la Administración del Trabajo; en el ejercicio de esa competencia, debe poseer igualmente la potestad para resolver los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de ese tipo de providencias que han quedado firmes en sede administrativa tal como lo es, se insiste, para conocer de su nulidad.
Asimismo, en el ejercicio de esa competencia deben dichos juzgados conocer de los problemas de ejecución que, de ese tipo de resoluciones, se susciten, cuando se interpongan acciones de amparo relacionadas con esta materia. Tal como lo señalara esta Sala en reciente decisión del 26 de julio de 2001, caso; ‘USAFRUITS’, en la que se sostuvo:
‘Como ya lo ha señalado esta Sala, las decisiones administrativas deben ser ejecutadas por la Administración o por los órganos contencioso administrativos y no puede el órgano jurisdiccional que no actúa como órgano contencioso administrativo sustituirse en las obligaciones de los órganos administrativos ordenando la ejecutabilidad de los actos y llevándolas a cabo, a menos que la Ley así lo establezca.’ (…)”. (Resaltado de esta Corte).
En este orden de ideas, considera esta Corte que dilucidar ante la jurisdicción contencioso administrativo la posible ejecución de una providencia administrativa conllevaría a pronunciarse sobre un mandamiento de ejecución por vía jurisdiccional de los actos administrativos, encontrándonos en razón de nuestro sistema contencioso administrativo, que dentro de la teoría de los actos administrativos, los mismos gozan de los llamados principios de ejecutividad y ejecutoriedad, lo que implica que, al menos que así lo establezca la Ley, la Administración por sí sola, y basado en la potestad de autotutela ejecutiva, puede realizar todas las actuaciones materiales tendentes a obligar o constreñir a los particulares a cumplir con su mandamiento.
Ahora bien, aún cuando los actos administrativos emanados de las inspectorías del trabajo, gozan de ejecutividad y ejecutoriedad, en oportunidades, la imposibilidad de su ejecución se patentiza quedando sólo a la administración acudir a la aplicación del procedimiento sancionatorio previsto en la Ley Orgánica del Trabajo para los casos en que el patrono se niegue a cumplir con los actos administrativos que ordenan el reenganche y pago de los salarios caídos, que no resuelve en modo alguno la lesión que se le puede ocasionar a un trabajador por la falta de ejecución de la providencia administrativa. Es por ello que, en virtud de las consideraciones jurisprudenciales que sobre el tema se han establecido, vinculantes de conformidad con el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el vacío legal existente en esta especial materia, esta Corte considera que sólo la vía del amparo autónomo, es la idónea para dirimir las controversias que se susciten con motivo de la falta de ejecución de las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, consecuencia de las cuales se produzcan amenazas o lesiones a derechos o garantías constitucionales, no existiendo en el vigente ordenamiento jurídico otra vía judicial autónoma que haga plausible a los afectados por tal circunstancia solicitar a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa la ejecución de dichas providencias.
Por tanto, visto que la pretensión deducida en la presente causa tiene por objeto obtener un mandamiento judicial de ejecución de acto administrativo por un órgano de la Administración Pública, y en razón que no está contemplada, en el ordenamiento jurídico procesal, una vía judicial ordinaria que permita a los particulares deducir tal pretensión ante la jurisdicción por ser la misma contraria a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, antes enunciados y previstos en los artículos 79 y 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que sólo el amparo constitucional es la vía idónea para dilucidar dichas controversias. En este sentido, esta Corte considera que la solicitud presentada por el ciudadano Manuel Sequera debe ser declarada no ha lugar en derecho, en aplicación del criterio sustentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sus decisiones números 1.108/2002 del 5 de junio, 3.241/2002 del 12 de diciembre y 171/2003 del 13 de febrero, en las cuales declaró no haber lugar a lo peticionado por la parte actora en virtud de la inexistencia de fundamentos constitucional o legal para las pretensiones deducidas. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara NO HA LUGAR en derecho a la “demanda” interpuesta por Miguel Sequera Adriani, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 10896, en representación de César Augusto Sequera Lameda y Milagros Linares de Flores contra la Alcaldía del Municipio Trujillo por cumplimiento de ejecución de providencias administrativas emanadas de la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, signadas bajos los Nros 56 y 14 de fechas 20 de marzo de 2001 y 31 de mayo de 2002 respectivamente.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ___________ del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/
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