Expediente N°: 03-0572 MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS En fecha 14 de febrero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el oficio N° 217-03-5928 de fecha 23 de enero de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por las abogadas Naila Y. Marín C. y Martha B. González T., inscritas en el Inpreabogado bajo los números 63.995 y 56.459, actuando con la condición de apoderadas judiciales del ciudadano Heriberto Antonio Salas, cédula de identidad N° 5.351.490, contra la Gobernación del Estado Trujillo. Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado Ramón Humberto Hernández Camacho, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 8.093, actuando en su condición de Procurador General del Estado Trujillo, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 1° de abril de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta. En fecha 18 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa. En fecha 11 de marzo de 2003, juramentada la nueva Directiva de esta Corte, la misma quedó conformada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente, ANA MARIA RUGGERI COVA, Vicepresidenta, PERKINS ROCHA CONTRERAS, EVELYN MARRERO ORTIZ y LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO, ratificándose la ponencia al Magistrado que con tal condición suscribe el presente fallo. En fecha 13 de marzo de 2003, se agregó a los autos el escrito de fundamentación de la apelación, consignado por la abogada Yazmín Molina Suárez, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 73.113, actuando en su condición de Sustituta del Procurador General del Estado Trujillo. En esa misma fecha se dejó constancia que comenzó la relación de la causa. Entre los días 27 de marzo y 8 de abril de 2003, transcurrió el lapso probatorio sin que las partes hicieran uso del mismo. El día 13 de mayo del mismo año, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia que la representación de la Gobernación del Estado Trujillo presentó su respectivo escrito. En esa misma fecha se dijo “Vistos”. Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones: I DEL FALLO APELADO En fecha 1° de abril de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar la querella interpuesta con base en las siguientes consideraciones: Que el querellante había solicitado que se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo s/n de fecha 17 de enero de 2001, suscrito por el Director de Infraestructura de la Gobernación del Estado Trujillo, mediante el cual había sido destituido del cargo de Fiscal de Obras I que venía desempeñando en dicho ente, solicitando subsidiariamente el pago de sus prestaciones sociales desde la fecha de su destitución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Que el acto contentivo de la “DESTITUCIÓN” era un ejemplo de lo que no debía hacerse en materia de actos administrativos, pues en efecto había violado los derechos al debido proceso y a la asistencia jurídica, por no haber estado precedido de un procedimiento de formación del acto y carecía de fundamentación por no llenar el requisito exigido en el ordinal 5° del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual acarreaba la nulidad absoluta del acto de conformidad con lo dispuesto en los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que aunado a lo anterior, el acto había sido dictado por un funcionario incompetente, “ya que la suma administración y disposición de los asuntos de Gobierno, son de la competencia exclusiva y excluyente del Gobernador del estado (…) y por consiguiente el acto (…) es nulo de nulidad absoluta por haber sido dictado por un funcionario incompetente para ello, como lo era el ARQUITECTO OCTAVIANO DE JESUS MEJIA ANDARA, en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA del EJECUTIVO del Estado Trujillo, quien ni siquiera menciona actuar por instrucciones del Gobernador, y por supuesto, no se trajo a los autos la demostración de la delegación funcionarial o de firma y así se decide”. En tal sentido, procedió a citar diversos fallos de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, y de este Órgano Jurisdiccional con el objeto de reforzar la tesis anterior, señalando después de un análisis de dicha jurisprudencia, que se trataba de un punto totalmente de derecho, mediante el cual se contrastó el acto impugnado con la legalidad, por lo que consideró que no se requería la revisión del material probatorio, “por cuanto la contundencia de la incompetencia del funcionario autor del acto, junto a los vicios de nulidad por violación de normas legales y constitucionales imponen la declaratoria de nulidad del acto impugnado, sin ulterior análisis”. En virtud de las anteriores consideraciones, procedió a declarar nulo el acto administrativo de destitución del querellante y, por vía de consecuencia, ordenó su reincorporación al cargo de Fiscal de Obras I que venía desempeñando o a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama del Ejecutivo Trujillano y el pago de los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual se le había destituido u otro de similar jerarquía, desde el momento de su retiro hasta la fecha en que se solicitara la ejecución voluntaria de dicho fallo. II DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN Mediante escrito presentado ante esta Corte en fecha 13 de marzo de 2003, la Sustituta del Procurador General del Estado Trujillo, procedió a fundamentar la apelación interpuesta en los siguientes términos: Que para el momento en que había sido interpuesta la querella, esto es, el día 11 de mayo de 2001, era aplicable la Ley de Carrera Administrativa, la cual establecía en el parágrafo único de su artículo 15 como requisito sine quanom para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, de cuyo cumplimiento por parte del querellante no había constancia en autos, así como tampoco del agotamiento de la vía administrativa, circunstancia ésta de orden público y sobre la cual el a quo había omitido realizar pronunciamiento alguno, por lo que consideró oportuno citar, en primer lugar, lo dispuesto en sentencia de esta Corte de fecha 19 de julio de 2001, en la cual se señaló que uno de los requisitos para la admisibilidad de la querella era el agotamiento de la vía de conciliación; aunado a lo establecido en el ordinal 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En virtud de lo anterior, solicitó se decretara la nulidad del fallo y se repusiera la causa por cuanto la misma presentaba vicios desde el comienzo “considerando que el sentenciador (…) le niega aplicación a las normas anteriormente señaladas (…) vulnerándose de esta manera la integridad de la legislación y la uniformidad de la jurisprudencia las cuales deben acogerse por los Jueces (…) transgrediendo de igual manera el principio de legalidad establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil el cual señala que el Juez en sus decisiones debe atenerse a las normas de Derecho.” Por último, señaló que la sentencia apelada estaba viciada de incongruencia, pues el Juez se “sale de los términos en que está planteada la controversia y suple excepciones y argumentos de hechos no alegados”, toda vez que había basado su sentencia en alegatos probados en otros expedientes y no en el caso bajo estudio, razón por la cual solicitó se declarara la nulidad del fallo apelado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 243, ordinal 5° y 244 del Código de Procedimiento Civil. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo en fecha 1° de abril de 2002, mediante la cual se declaró con lugar la querella interpuesta, y a tal efecto observa lo siguiente: El Juzgado a quo declaró con lugar la querella interpuesta por considerar que el acto administrativo impugnado había violado los derechos al debido proceso y a la asistencia jurídica, así como que era inmotivado por carecer del requisito previsto en el ordinal 5° del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual acarreaba su nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto en los ordinales 1° y 4° del artículo 19 eiusdem. Asimismo, señaló que el acto había sido dictado por un funcionario incompetente, toda vez que quien lo dictó fue el Director de Infraestructura de la Gobernación del Estado Trujillo, quien ni siquiera había demostrado actuar por delegación del Gobernador del Estado, quien es el órgano competente para la administración y disposición de los asuntos de gobierno. En tal sentido, la parte accionada al fundamentar su apelación señaló que el a quo no se había pronunciado con respecto a la falta de agotamiento de la vía conciliatoria y la vía administrativa por parte del querellante, requisito indispensable para la admisibilidad de la querella de conformidad con lo establecido en el ordinal 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual había violado lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, señaló que la sentencia apelada estaba viciada de incongruencia, pues el a quo había basado su sentencia en alegatos probados en otros expedientes y no en el caso bajo estudio, razón por la cual solicitó se declarara su nulidad de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 244 eiusdem. Siendo ello así, pasa esta Corte a pronunciarse con respecto al alegato de la representación del Estado Trujillo, según el cual, el a quo obvió realizar un pronunciamiento sobre el agotamiento de la vía conciliatoria y la vía administrativa por parte del querellante. A tal efecto, debe esta Corte destacar lo señalado por el a quo en la parte motiva del fallo apelado (folio 101) en la cual señaló lo siguiente: “la Inspección Judicial realizada (…) demuestra que no existe Junta de Avenimiento, (…) por lo que el recurrente podía incoar su querella sin esperar un agotamiento inexistente, como bien lo ha decidido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en tal sentido, el alegato de la Administración de que la presente acción es inadmisible, debe declararse SIN LUGAR y así se decide.” De lo anterior se colige que efectivamente el a quo si realizó un pronunciamiento con respecto a lo que consideró como el agotamiento de la vía conciliatoria y la vía administrativa, razón por la cual debe esta Corte desestimar tal alegato, y así se decide. Por otra parte, a los fines de hacer un pronunciamiento con respecto al vicio de incongruencia alegado por la parte accionada resulta preciso destacar lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, norma en la cual se fundamentó la parte apelante, la cual establece lo siguiente: “Artículo 243.- Toda sentencia debe contener: (…) 5° Decisión expresa positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia.” De la norma transcrita se evidencia que, tal como lo ha establecido éste Órgano Jurisdiccional en reiteradas oportunidades, dicho vicio se configura cuando la sentencia no se ajusta a la controversia planteada por las partes, toda vez que al decidir, el Juez se sale de los términos en los cuales se trabó la litis y suple excepciones o argumentos no alegados en el proceso por las partes originándose así la ultrapetita o incongruencia positiva. Siendo ello así, se evidencia de la lectura del fallo apelado que el Juez a quo señaló que por hecho notorio judicial le constaba la fidelidad de la prueba de inspección judicial promovida por la parte accionante en primera instancia, mediante la cual fue demostrada la inexistencia de la Junta de Avenimiento en la Gobernación del Estado Trujillo, lo que a criterio de esta Corte no implica que el mismo se haya salido de los términos en los que estaba planteada la litis, toda vez que a los fines de decidir el Juez puede valerse del conocimiento que tenga de las circunstancias del caso por hecho notorio judicial, el cual ha sido entendido por nuestro Máximo Tribunal -en Sala Política Administrativa- en decisión de fecha 16 de mayo de 2000 como “los hechos conocidos por el juez en razón de su propia actividad o procesos anteriores”, razón por la cual esta Corte considera que no existe el vicio de incongruencia positiva o ultrapetita alegado por la parte accionada al fundamentar su apelación, y así se decide. En razón de lo expuesto, debe esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Procuraduría General del Estado Trujillo contra la sentencia dictada en fecha 1° de abril de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y así se decide. Ahora bien, a pesar de haber sido desestimada la apelación interpuesta, considera esta Corte fundamental pronunciarse con respecto al cumplimiento por parte del querellante de los requisitos de admisibilidad en el presente caso, lo que en el ámbito de las acciones contencioso administrativas constituye materia de orden público, entendido éste como un valor destinado a mantener la armonía necesaria y básica para el desarrollo e integración de la sociedad, en virtud de lo cual resulta necesario hacer algunas reflexiones sobre el cumplimiento por parte del querellante del agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria. Al respecto, es necesario reiterar las diferencias existentes entre ambas. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, (Caso: Carmen Luisa Albarracín Vs. Alcaldía del Municipio Autónomo Simón Bolívar del Estado Miranda) señaló lo siguiente: “la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...) Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola (sic) petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación. Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.” Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria es diferente al trámite destinado a la obtención de un pronunciamiento de la Administración con fuerza de cosa juzgada administrativa, mediante el agotamiento de la vía administrativa, debe precisarse cual de los dos mecanismos tenía que impulsar la querellante previamente para poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, cabe destacar que los funcionarios públicos adscritos a la Administración Pública Estadal o Municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Estas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a las de la derogada Ley de Carrera Administrativa que regía a nivel nacional, lo cual aplicaba supletoriamente en dicha materia. En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, es decir, los mecanismos e instrumentos de orden adjetivo, rige el principio de la reserva legal Nacional y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales que regulen tales procedimientos, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el numeral 32 del artículo 156 eiusdem. En consecuencia, no es procedente que una Ley Estadal o Municipal establezca límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni puede pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una Ley nacional como la derogada Ley de Carrera Administrativa. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (Caso: Juana González Hernández), afirmó lo siguiente: “el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”. No obstante, lo anterior no es óbice para aplicar a dichos funcionarios la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como Ley general que regula la materia. En este sentido, resulta aplicable al caso bajo examen lo dispuesto en el artículo 93 eiusdem, el cual dispone lo siguiente: “Artículo 93.- La vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuesto los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos correspondientes. Los plazos para intentar los recursos contenciosos son los establecidos por las leyes correspondientes. ” En virtud de lo anteriormente expuesto, a pesar de que el querellante no estaba obligado a agotar la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, para el momento en que interpuso la querella ante el a quo, esto es, el día 11 de mayo de 2001, éste sí debía cumplir con el requisito del agotamiento previo de la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para poder recurrir en sede jurisdiccional, de conformidad con la norma transcrita, y en virtud de que ya se encontraba vigente el criterio jurisprudencial establecido en la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 27 de marzo de 2001 (Caso: Maribel Laya y Maria Solano Vs. Administradoras de la Mancomunidad Fundación Hogar Escuela José Gregorio Hernández), según el cual debe agotarse la vía administrativa antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, criterio ratificado posteriormente por éste Órgano Jurisdiccional en fecha 26 de abril de ese mismo año (Caso: Antonio Alves Vs. Alcaldía del Municipio Baruta), razón por la cual esta Corte disiente del criterio expuesto en éste punto por el Juez a quo, lo que forzosamente lleva a revocar el fallo apelado, y así se decide. Revocado como ha sido el fallo apelado, pasa esta Corte a conocer de la querella interpuesta, y en tal sentido observa lo siguiente: El ordinal 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece lo siguiente: “Artículo 124: El Juzgado de Sustanciación no admitirá recurso de nulidad: (…) 2. Cuando el recurrente no hubiere agotado la vía administrativa” Asimismo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en su artículo 85 el mecanismo previsto por el legislador para ejercer el control de la legalidad de la actividad realizada por la Administración, mediante la implementación de los recursos administrativos, los cuales deben ser ejercidos a los fines del agotamiento de la vía administrativa. A tal efecto, resulta preciso destacar lo establecido en dicha norma, la cual señala lo siguiente: “Artículo 85. Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capitulo, contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos o intereses legítimos, personales y directos.” Es así como de la revisión exhaustiva del expediente, observa éste Órgano Jurisdiccional que el querellante no ejerció dichos recursos contra el acto administrativo de fecha 17 de enero de 2001, mediante el cual fue destituido del cargo que ejercía como Fiscal de Obras I en el ente accionado, situación esta que hace aplicable lo previsto en el ordinal 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual debe este órgano jurisdiccional declarar inadmisible la querella interpuesta por las abogadas Naila Y. Marín y Martha B. González T., actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano Heriberto Antonio Salas, contra la Gobernación del Estado Trujillo, y así se decide. IV DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara: 1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado Ramón Humberto Hernández Camacho, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 8.093, actuando en su condición de Procurador General del Estado Trujillo, contra la sentencia dictada en fecha 1° de abril de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta por las abogadas Naila Y. Marín y Martha B. González T., inscritas en el Inpreabogado bajo los números 63.995 y 56.459, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano Heriberto Antonio Salas, cédula de identidad N° 5.351.490, contra la Gobernación del Estado Trujillo. 2.- REVOCA el mencionado fallo. 3.- INADMISIBLE la querella interpuesta, en consecuencia, se deja firme el acto administrativo impugnado, surtiendo plenamente todos sus efectos económicos y sociales. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _________________ ( ) días del mes de ____________ dos mil tres (2.003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación. El Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA La Vicepresidenta, ANA MARIA RUGGERI COVA MAGISTRADOS PERKINS ROCHA CONTRERAS Ponente EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO La Secretaria, NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ PRC/10 Exp. 03-0572