MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE N° 03-1126 - I - NARRATIVA En fecha 26 de marzo de 2003, los abogados Gonzalo Rodríguez Matos y Andrés Halvorssen, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 33.668 y 49.144, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles BSN MEDICAL DE VENEZUELA C.A., últimamente inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 01 de noviembre de 2002, bajo el N° 44, Tomo 170-A-Sgdo; INTERACCIONES CASA DE BOLSA C.A., últimamente inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 29 de junio de 2002, bajo el N° 50, Tomo 127-A-Sgdo; CORPORACIÓN CLOROX DE VENEZUELA S.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 15 de junio de 1961, bajo el N° 167, Tomo 17-A-Pro, y DIAGEO VENEZUELA C.A., últimamente inscrita ante el Registro Mercantil Segundo del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 30 de abril de 2002, bajo el N° 46, Tomo 61-A-Sgdo, interpusieron ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), el día 29 de noviembre de 2002, mediante la cual “se designa a los ´contribuyentes especiales´ como responsables, en calidad de agentes de retención, del Impuesto al Valor Agregado”. El 27 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte y, de conformidad con el artículo 123 de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Corte ordenó solicitar los antecedentes administrativos del caso al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). En esta misma fecha, se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso y eventualmente sobre la solicitud de la medida cautelar solicitada. En fecha 03 de abril de 2003, los apoderados judiciales de las empresas recurrentes consignaron ante esta Corte escrito contentivo de la reforma del libelo de la demanda que fuera presentado el día 26 de marzo del mismo año. Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones: FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD Y DEL AMPARO CAUTELAR Los apoderados judiciales de las empresas recurrentes en la reforma al escrito libelar presentado ante esta Corte, expusieron los siguientes alegatos: Que, “el 15 de noviembre de 2002, el SENIAT dictó la Providencia N° SNAT/2002/1419, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.573 del 19 de noviembre de 2002, mediante la cual se designó por vez primera a los contribuyentes especiales como responsables en calidad de agentes de retención del IVA generado por las compras de bienes muebles o recepción de servicios que éstos efectúen de proveedores que, por su parte, sean contribuyentes ordinarios de dicho impuesto”. Narraron que, “posteriormente, el 29 de noviembre de 2002, el SENIAT emitió el acto recurrido, que a su vez derogó tácitamente la Providencia N° SNAT/2002/1419, por tener ambas el mismo objeto material (…), únicamente viéndose modificada la fecha de aplicación de las normas en ella contenidas, fijando a tal efecto el 1° de enero del presente año”. Señalaron que, “frente a esta última Providencia, ya esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión N° 2003.608 del 26 de febrero de 2003, acordó medida cautelar de amparo constitucional a favor de un considerable número de contribuyentes especiales, entre los cuales no figura (su) representada, suspendiendo para ellos los efectos del acto recurrido”. Asimismo, indicaron que “este criterio ha sido posteriormente ratificado por medio de las sentencias N° 2003-1015 y 2003-1016, ambas del 27 de marzo de 2003, mediante las cuales se acordó protección cautelar a otro cúmulo de recurrentes que así expresamente lo solicitaron”. Por otra parte, alegaron que “el carácter de contribuyente especial de (sus) representadas, aunado al hecho de que la presente pretensión no está proscrita ni contraría de forma alguna el ordenamiento jurídico, y atendiendo a que el acto recurrido afecta (…) de forma inmediata los derechos e intereses de (sus) representadas, develan la legitimación de éstas para intentar el presente recurso de nulidad”. Asimismo, denunciaron que “el Superintendente del SENIAT incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho al dictar el acto recurrido y, en consecuencia, era manifiestamente incompetente para dictar una medida con tales características. Ello deriva directamente de la errada aplicación del derecho que realizara dicho funcionario con el objeto de designar a los contribuyentes especiales (…) como responsables del pago de dicho impuesto en calidad de agentes de retención, cuando (…) el artículo 11 de la Ley del IVA únicamente permite que dichas designaciones se efectúen con relación a todos los adquirentes de determinados bienes y servicios”. De allí que, adujeron, “en el presente caso se configure un evidente vicio de falso supuesto de derecho, ya que el Superintendente del SENIAT expresamente indicó que el sustento jurídico del acto recurrido era una norma que no es aplicable al caso concreto” (Destacado del exponente). En virtud de lo anterior, concluyeron que “la consecuencia directa de esta situación será la creación de graves extorsiones en la aplicación del IVA, dado que la procedencia de la retención no atenderá al bien o servicio de cuya adquisición o recepción se trate, sino más bien de quien lo adquiera o reciba” (Destacado del exponente). Denunciaron, “la existencia de un claro vicio de desviación de poder que igualmente afecta la validez del acto recurrido, ya que, contrariamente a lo dispuesto por el texto del artículo 11 de la Ley del IVA, (el acto recurrido) impone una base presuntiva que, a todas luces, es ajena a la cuota tributaria cuya retención es autorizada por la Ley”. En tal sentido, señalaron que “en el presente caso lo que contempla el acto recurrido es un sistema de retenciones sobre base presuntiva que trastoca en buena medida, el mecanismo para la determinación del tributo establecido en el texto de la Ley”. Ello así, destacaron que “al imponer la obligación a los contribuyentes especiales de retener, al menos, el setenta y cinco por ciento (75%) del monto que, por concepto de IVA, se refleje en la correspondiente factura o documento equivalente, el acto recurrido dispone un sistema completamente ajeno al precepto del artículo 11 de la ley del IVA, el cual no toma como base de cálculo la cuota tributaria sino, por el contrario, el futuro crédito fiscal del proveedor, hecho éste que trae consigo la imposibilidad para aquél de trasladar el respectivo débito fiscal”. Por otra parte, denunciaron que “el acto recurrido está viciado de nulidad absoluta en los términos del artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, toda vez que fuera dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento de consulta pública previa establecido en los artículos 136 y siguientes de la Ley Orgánica de Administración Pública, artículos éstos que desarrollan el derecho a la participación ciudadana en la gestión pública dispuesto en el texto constitucional” (Destacado del exponente). En este orden de ideas, precisó que “existe en nuestro ordenamiento jurídico un procedimiento administrativo de consulta pública expresamente concebido a los fines de garantizar el ejercicio del derecho constitucional de participación ciudadana en la formación de los actos administrativos generales dictados en el ejercicio del rol de regulación que les asignan las leyes, el cual es desarrollo de los postulados constitucionales que han sido invocados en el particular que nos ocupa. Dichas normas igualmente indican que este procedimiento deberá ser sustanciado por todos los órganos o entes públicos, tal y como es el caso del SENIAT en su condición de servicio autónomo sin personalidad jurídica, antes de proponer la adopción de normas legales (…) o de dictar normas reglamentarias o de cualquier otra jerarquía” (Subrayado del exponente). Asimismo, “de forma subsidiaria, y para el supuesto negado que esta Corte estime que el acto recurrido no estaba sujeto a la tramitación previa del procedimiento administrativo de consulta pública delineado en los artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública (…), a raíz de su calificación como acto administrativo general de efectos particulares, debemos denunciar aquí que, aun para tal caso, el acto recurrido adolece del vicio de ausencia total y absoluta del procedimiento. Ciertamente, en el presente caso el SENIAT se abstuvo de sustanciar trámite procedimental alguno que sirviera de sustento formal al acto recurrido, habiendo dictado el mismo de forma sorpresiva, contraviniendo las previsiones del artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y violando el derecho a la defensa de (sus) representadas consagrado en el artículo 49 del Texto Fundamental”. Seguidamente, los apoderados judiciales de las empresas recurrentes pasaron a denunciar los derechos y garantías constitucionales vulnerados por el acto recurrido y en tal sentido señalaron: Que, “el mecanismo presuntivo de determinación de la cuota tributaria previsto en el acto recurrido, no sólo atenta contra una de las características esenciales de los impuestos indirectos como el IVA, cual es la traslación, sino que viola íntegramente la garantía de la reserva legal consagrada en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. En este sentido, esgrimieron que “el acto recurrido (…) establece un régimen de retenciones para la percepción del IVA que modifica sustancialmente elementos esenciales de la obligación tributaria como lo son el mecanismo de determinación y el pago del tributo en cuestión, alterando de forma ostensible las previsiones que sobre la materia dispone la Ley del IVA, hasta el punto de desdibujar por completo el tributo”. Siendo ello así, alegaron que “tales invasiones en la materia propia de la reserva legal se encuentran completamente a espaldas de las previsiones de la propia Ley del IVA, la cual, si bien por medio de su artículo 11 permite la posibilidad de designar responsables en calidad de agentes de retención (…) no sólo lo hace sobre la base de criterios distintos a aquellos empleados por el acto recurrido, sino que en modo alguno podría entenderse que habilita a la Administración Tributaria para que, en ejercicio de tales potestades, proceda a alterar (…) el contenido, alcance y naturaleza misma del impuesto”. Arguyeron que, “el acto recurrido resulta violatorio del derecho a la libertad económica dispuesto por el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela toda vez que procede a imponer a los contribuyentes especiales un conjunto de limitaciones al libre ejercicio de la actividad económica, al obligarlos a destinar un conjunto de recursos humanos y materiales para el cumplimiento de un cúmulo de deberes formales impuestos en contravención directa a las previsiones del artículo 11 de la Ley del IVA, los cuales, de ordinario, estarían asignados al cumplimiento de la actividad económica de preferencia de (sus) representadas”. Así, señalaron que “el acto recurrido confiere a (sus) representadas la cualidad de responsables del IVA en calidad de agentes de retención, de los bienes muebles y servicios que adquieran o reciban, imponiéndoles al efecto obligaciones referidas a la forma en que deberán practicar tales retenciones, la oportunidad para practicarlas y enterarlas, el procedimiento que deberán cumplir para enterar el supuesto impuesto retenido, la obligación de emitir comprobantes y la obligación de llevar registros contables, entre otras tantas. Ahora bien, en el presente caso la violación del derecho a la libertad económica de (sus) representadas se evidencia debido a que tales deberes, los cuales insis(ten) conllevan a la necesidad de realizar considerables erogaciones y de destinar cuantiosos recursos materiales y humanos para su cabal cumplimiento, han sido impuestos en contravención a las previsiones del artículo 11 de la Ley del IVA”. Por último, denunciaron que “al pretender el SENIAT designar a los contribuyentes especiales como agentes de retención del IVA, dicho órgano no sólo viola el principio de legalidad tributaria, sino además viola flagrantemente el derecho de propiedad previsto en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. En este sentido, indicaron que “por medio del acto recurrido la Administración Tributaria se procura la obtención de una cuota tributaria estableciendo una metodología de base presuntiva, la cual, en caso de las ventas a contribuyentes especiales, supera con creces los montos del IVA que corresponderían en caso de realizarse la determinación de la obligación tributaria conforme a la Ley del IVA. De esta manera se genera en el proveedor una carga mas onerosa al impedirle la realización de un correcto cálculo de la cuota tributaria a que éste estaría obligado; todo ello bajo el argumento plasmado en el artículo 6 del acto recurrido, de que dichos montos retenidos constituyen un adelanto del IVA y podrán ser (i) descontados en un lapso de tres meses de la cuota tributaria determinada en tales períodos o (ii) recuperados mediante reintegros que habrán de ser solicitados por ante la Administración Tributaria de acuerdo a las previsiones del Código Orgánico Tributario”. Ello así, alegaron que “en el caso presente, el acto recurrido atenta contra el derecho de propiedad de los proveedores, (…) toda vez que establece una detracción anticipada del impuesto, determinada en forma presuntiva mediante la cual se adelanta un impuesto indebido o no causado; siendo que, los mecanismos dispuestos para su recuperación se encuentran lejos de garantizar tal fin (por cuanto) ciertamente, los mecanismos dispuestos para contrarrestar estos efectos no garantizan la posibilidad de disponer de las sumas de dinero pagadas en exceso de forma expedita, ya que, de no ser posible la deducción de las mismas de las cuotas tributarias determinadas, el transcurso del tiempo requerido para la recuperación, aunado al hecho notorio constituido por la depreciación de la moneda, llevan a concluir que el bien –de ser recuperado- tendrá un menor valor al existente para el momento del pago”. Por las razones antes expuestas, señalaron que “el sistema de retenciones sobre base presuntiva impone la obligación de soportar, por actos de rango sublegal, cargas impositivas no previstas en la Ley, violando el derecho de propiedad de (sus) representadas sobre las sumas de dinero pagadas en exceso, al no poder disponer libremente de ellas”. Finalmente, y a los fines de fundamentar la solicitud de amparo constitucional ejercida con el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, señalaron lo siguiente: Que, “respecto al fumus bonis iuris, se aprecia que existen fundados indicios que hacen presumir prima facie la violación de los derechos y garantías constitucionales de (sus) representadas relativos a la reserva legal en materia tributaria, a la libertad económica y a la propiedad consagrados respectivamente en los artículos 317, 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como se deriva de los argumentos expuestos en el presente escrito”. En relación al periculum in mora, señalaron que “en el presente caso puede constatarse al verificarse la presunción de violación de un derecho constitucional (…). Más aún, destaca(ron) que en el presente caso la falta de suspensión de efectos del acto recurrido producirá a (sus) representadas un daño que no será susceptible de ser reparado en la sentencia definitiva, ya que tanto las cantidades que le sean retenidas por tributos no causados por las ventas que realice de sus productos a favor de otros contribuyentes especiales como los gastos en que incurra para garantizar el cumplimiento de los deberes formales impuestos por medio del acto recurrido por ostentar condición de contribuyentes especiales, no podrán ser reparados por esta (…) Corte Primera en lo Contencioso Administrativo en su sentencia definitiva (sic)”. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Antes de entrar a analizar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo constitucional por los apoderados judiciales de las empresas recurrentes, resulta necesario para esta Corte pronunciarse en relación a su competencia para el conocimiento del mismo. En tal sentido, la Corte observa: Las relaciones que se originan entre el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) -adscrito al Ministerio de Finanzas- y los contribuyentes, responden a la categoría de relaciones jurídico- tributarias, las cuales a su vez constituyen una especie dentro del género de las relaciones jurídico-administrativas; por tanto, el conocimiento de las acciones o recursos que se intenten contra las actuaciones de dicho organismo, efectuadas en el seno de estas relaciones, se encuentra atribuido a la jurisdicción contencioso-administrativa. Ahora bien, entre los tribunales ordinarios y especiales que componen la jurisdicción contencioso administrativa, la competencia de esta Corte para el conocimiento de las acciones o recursos de nulidad se encuentra establecida con base en un criterio residual frente a las competencias de la Sala Político Administrativa, en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos: “La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, será competente para conocer: (…) 3º De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9º, 10, 11 y 12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no es tuviere atribuido a otro Tribunal; (…) En las causas de que conozca la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se aplicará lo previsto en el primer aparte del artículo 181 y, en sus casos, las disposiciones contenidas en las Secciones Primera, Segunda, Tercera y Cuarta del Capítulo II y en el Capítulo III del Titulo V de esta Ley” (Resaltado nuestro). Tal como se observa, de conformidad con la norma parcialmente transcrita, corresponde a esta Corte conocer de los recursos de nulidad fundados en razones de ilegalidad que se intenten contra actos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9, 10, 11 y 12 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, si su conocimiento no es tuviere atribuido a otro Tribunal. Actualmente, el criterio residual contenido en esta disposición se aplica, en primer lugar, con respecto a los preceptos que determinan la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa contenidos en la Constitución de 1999 y, en segundo lugar, con respecto a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que de conformidad con la Disposición Derogatoria Única de la Constitución, no contradiga al referido Texto Fundamental. Ahora bien, considerando que se está en presencia de un recurso contencioso administrativo de nulidad fundado en razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, resulta pertinente referir que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuyos fallos son vinculantes para esta Corte en atención a lo establecido en el artículo 335 Constitucional, se pronunció acerca del contenido del Primer Aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, interpretado a la luz del artículo 259 Constitucional, en sentencia de fecha 04 de abril del 2000, registrada bajo el Nº 194, en los siguientes términos: “La Constitución vigente distingue claramente la jurisdicción constitucional de la contencioso-administrativa, delimitando el alcance de ambas competencias en atención al objeto de impugnación, es decir, al rango de los actos objeto de control y no a los motivos por los cuales se impugnan (…). En tal sentido se observa que, conforme a lo estipulado en el artículo 259 de la Constitución vigente, la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley; siendo competentes los órganos de esta jurisdicción, para anular los actos administrativos generales o particulares contrarios a derecho, incluso por desviación de poder. De acuerdo con lo anterior, el control legal y constitucional de la totalidad de los actos de rango sublegal (entendiendo por tales actos, normativos o no, los dictados en ejecución directa de una ley y en función administrativa), son del conocimiento de los órganos jurisdiccionales del contencioso-administrativo. De esta forma, la Constitución de 1999, en el ordinal 5º del artículo 266, estableció: ‘Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: (...) 5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente (...)’. ‘La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Político Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas salas conforme a lo previsto por esta Constitución y la ley’. De manera que la nueva Constitución atribuye a la Sala Político Administrativa el conocimiento de las acciones de nulidad de reglamentos, con independencia de que los vicios lo sean por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Sin embargo, la Constitución de 1999, en concordancia con las competencias acordadas a la Sala Político Administrativa por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, limita esta competencia para controlar la actividad reglamentaria del Poder Ejecutivo Nacional, y nada dice sobre la actividad de este tipo emanada de las entidades estadales o municipales, supuesto sobre el cual versa el caso de autos. Ahora bien, observa esta Sala que el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece: ‘Artículo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, sin son impugnados por razones de ilegalidad. Cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia (…)’. De acuerdo con la norma antes transcrita, los tribunales superiores con competencia en materia contencioso administrativo son los competentes para conocer de los actos generales o particulares de rango sublegal emanados de las autoridades estadales y municipales; sin embargo, limitan tal conocimiento a violaciones de Ley, y las violaciones constitucionales corresponderían a la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal (…). Sobre la base del anterior precedente, debe esta Sala interpretar el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz de la Constitución, a los fines de fijar su alcance, partiendo del hecho que la nueva Constitución delimitó claramente –como fuera señalado- la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa atendiendo al rango de los actos administrativos y no al motivo de la impugnación. En efecto, el artículo 259 de la Constitución otorga competencia a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho. Dentro de dichos órganos corresponde -según surge de la norma transcrita precedentemente- a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos emanados de las autoridades municipales y estadales, salvo que la acción o recurso se funden en razones de inconstitucionalidad, caso en que el Tribunal declinará la competencia en el Tribunal Supremo de Justicia. Ahora bien, considera esta Sala constitucional que el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al impedir a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso-administrativo el conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares), cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en lo contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a dudas- tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad. Por otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado artículo 181 se aparta de la verdadera intención del legislador al regular temporalmente la jurisdicción contencioso-administrativa que era, por una parte, desconcentrar las competencias que tenía la Sala Político Administrativa, como el único tribunal contencioso administrativo, y por la otra parte, acercar más la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen controversias entre éstos y los entes estadales y municipales. De manera que, por tales circunstancias y en especial a que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos por contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces contraria a la Constitución, motivo por el cual, en uso de la potestad prevista en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de determinar la competencia en el caso de autos, el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser inconstitucional, al enfrentar de manera incontestable la disposición establecida en el segundo aparte del artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo, la competencia que le fue otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a Derecho”. En efecto, en dicho fallo se resolvió desaplicar el Primer Aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto su contenido se encuentra reñido con la previsión del artículo 259 Constitucional, en el entendido de que la nueva Constitución delimitó claramente la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa atendiendo al rango de los actos administrativos objeto de impugnación y no a los motivos que sirvan de sustento al recurso que se intente y, en consecuencia, se estableció que, conforme a la referida norma, todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, lo que comprende tanto vicios de ilegalidad como de inconstitucionalidad. Siendo así, a los fines de determinar la competencia para conocer del presente caso, debe esta Corte considerar la naturaleza jurídica del acto administrativo recurrido, pues si bien es cierto que todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos tanto generales como individuales, tal determinación resulta necesaria, en el presente caso, a los efectos de establecer el trámite correspondiente a los fines de la instrucción del recurso interpuesto. En este sentido, resulta necesario para esta Corte realizar las siguientes consideraciones: La doctrina ha establecido que los actos administrativos de efectos generales, son actos normativos cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables, siendo contrarios a éstos los actos de efectos particulares, de contenido no normativo, y cuyo destinatario puede ser un sujeto de derecho determinado -acto individual- o una pluralidad determinada o determinable de ellos –acto general-, distinción ésta acogida por el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Sobre este particular, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 15 de febrero de 2001 (caso: Luis Ismael Mendoza Morales) expresamente estableció lo siguiente: “… si se tratase de un acto general de efectos generales, su carácter normativo derivaría tanto en la imposibilidad de que la acción caduque, como en la cualidad genérica de cualquier ciudadano para intentar la acción según se desprende del contenido del artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en un procedimiento especial regulado por dicho cuerpo normativo. Mientras que, de concluirse que el Decreto N° 2.509 constituye un acto general de efectos particulares, la acción de impugnación sería susceptible de caducidad y requeriría el interés calificado por el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el procedimiento a seguir sería distinto del establecido para la tramitación de los actos generales de efectos generales. (…) En tal sentido, para el momento actual existe pacífica aceptación en superar el antiguo postulado doctrinario y jurisprudencial que restringía la noción de los actos administrativos generales a aquellos actos de contenido y de rango no normativo. Más amplia y flexiblemente, la generalidad de un acto administrativo se percibe hoy como predicable de aquellos actos que tienen un carácter o rango formal no normativo (…) dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de apriorísticamente de destinatarios, e inclusive, su idoneidad para ser aplicado en forma reiterada en el futuro. (…) los actos administrativos generales pueden ser de efectos particulares en atención a la formación de su calificación gramatical con fundamento en su rango formal y en su incidencia sobre un número determinado o determinable de sujetos. En otras palabras no siempre coincide la calificación o rango formal del acto general, con la particularidad o especificidad de su contenido respecto a un número determinado o determinable de personas que reciben sus efectos (…)”. En este orden de ideas, esta Corte en sentencia de fecha 15 de enero de 2003 (caso: Cervecería Polar Los Cortijos vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria), dejó expresamente establecido que el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, cuyo contenido -según los recurrentes- es repetido mediante el acto impugnado, respondía a la categoría de los actos administrativos generales de efectos particulares. En dicha oportunidad, este órgano jurisdiccional señaló: “… en cuanto a la jerarquía del acto impugnado mediante el presente recurso, el mismo se dictó bajo la forma de ´Providencia´, usualmente empleada por órganos inferiores a los fines de emanar actos administrativos de carácter particular. No obstante, de la simple lectura del contenido del acto en cuestión puede advertirse que se trata de un acto administrativo de carácter general, ya que concurren en él características que así lo indican; a saber: (i) el contenido normativo de sus disposiciones, las cuales han sido establecidas en forma general (…) y, en consecuencia pasan a ser parte del ordenamiento jurídico tributario. De allí que, (ii) esta Providencia es idónea para ser aplicada en forma reiterada en el futuro, de modo tal que el cumplimiento o incumplimiento de sus disposiciones –cada vez que se verifique alguno de los supuestos fácticos previstos en ellas- no agota dicho acto, sino que, por el contrario, reafirma su existencia. Por otra parte, los sujetos sobre los cuales recaen los efectos de la Providencia Administrativa recurrida, es decir, su ámbito subjetivo está constituido por todos aquellos que reciban la calificación de contribuyentes especiales por parte del SENIAT. En efecto, de conformidad con lo establecido en el REGLAMENTO SOBRE CUMPLIMIENTO DE DEBERES FORMALES Y PAGO DE TRIBUTOS PARA DETERMINADOS SUJETOS PASIVOS CON SIMILARES CARACTERÍSTICAS, contenido en el Decreto N° 863, de fecha 27 de septiembre de 1995, publicado en la gaceta Oficial N° 35.816, de fecha 13 de octubre de 1995, la calificación de contribuyente especial es otorgada a determinados deudores tributarios de acuerdo con los criterios manejados por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). Esta condición es notificada personalmente y, a partir de la fecha que en el acto de notificación se indique, el contribuyente queda sujeto a las normas sobre el cumplimiento de deberes formales y pago de tributos previstos en el referido Reglamento y demás leyes aplicables. Todo lo anterior, en definitiva, indica que se está en presencia de un acto administrativo general de efectos particulares, por cuanto, el mismo incide sobre un número determinable de sujetos, a saber, aquellos calificados como contribuyentes especiales por el SENIAT”. En atención a lo antes expuesto, y por cuanto de la lectura del artículo 1° de la Providencia Administrativa impugnada se observa que la misma designa responsables del impuesto al valor agregado, en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los cuales el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) haya calificado como especiales, esta Corte estima que efectivamente la Providencia Administrativa impugnada es un acto administrativo general de efectos particulares, cuya aplicación será reiterada en el futuro; de manera que, cada vez que se presente alguno de los supuestos fácticos previstos en ella, se reafirma su existencia. Asimismo, y en relación a los destinatarios del acto, observa esta Corte que los mismos se encuentran determinados por todos aquellos sujetos a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado contribuyentes especiales, de manera tal, se reitera, que el acto incide sobre un número determinable de sujetos, a quienes a los efectos de su recurribilidad, resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide. Ahora bien, visto que el presente recurso versa sobre la nulidad de un acto administrativo general de efectos particulares dictado por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) - siendo éste un organismo distinto de aquellos que integran el Ejecutivo Nacional en los términos señalados por el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, visto asimismo que el asunto debatido en el presente caso no se refiere a la determinación o imposición de una obligación tributaria en cabeza de la recurrente, y tomado en cuenta que el conocimiento de las acciones o recursos que puedan intentarse contra los actos generales de efectos particulares dictados por el referido Servicio Autónomo no se encuentra atribuido a ningún tribunal, considera esta Corte que en el presente caso resulta aplicable el criterio de competencia residual previsto en el artículo 185, ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide. En cuanto a la pretensión de amparo constitucional formulada por la representación judicial de las empresas recurrentes conjuntamente con el presente recurso contencioso administrativo de anulación, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuyos criterios son vinculantes para esta Corte a tenor de lo previsto en el artículo 335 de la Constitución vigente, en sentencia dictada en fecha 20 de enero de 2000, declaró vigente y ajustado al nuevo orden constitucional el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con fundamento en el cual se solicitó el amparo de autos. Así, el fallo en cuestión dispuso que en cuanto a la competencia para conocer de aquellos casos en que ha sido ejercido conjuntamente el amparo constitucional con el recurso contencioso administrativo de anulación, el juez competente para conocer y decidir de tal solicitud será aquel competente para conocer del recurso de nulidad, salvo que el mismo se funde en una infracción directa e inmediata de la Constitución y siempre que la acción de amparo no se encuentre caduca. Ello así, y determinada como está la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, resulta también COMPETENTE para conocer de la pretensión de amparo constitucional formulada por la representación judicial de las empresas recurrentes en su escrito libelar, y así se decide. Sobre la base de lo expuesto y en atención de los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y el principio de la instrumentalidad del proceso (artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente) se hace necesario ADMITIR, de conformidad con el artículo 84 en concordancia con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el presente recurso contencioso administrativo de anulación sin emitir juicio acerca de las causales relativas a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa, conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide. Ahora bien, en relación al análisis de la procedencia de aquellos amparos constitucionales que sean ejercidos conjuntamente con recursos contencioso administrativos de anulación, el fallo de la Sala Político Administrativa (caso: Marvin Enrique Sierra Velazco) expresó lo siguiente: "…es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución de amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación". Al respecto, y en relación al primero de los requisitos, esto es, el fumus bonis iuris, esta Corte observa: Los apoderados judiciales de las empresas accionantes alegaron que la Providencia Administrativa impugnada vulnera los derechos constitucionales de sus representadas a la propiedad, al principio de la legalidad tributaria, y el derecho a la libertad económica, consagrados en los artículos 115, 317 y 112, respectivamente de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, resulta forzoso para esta Corte traer a colación el contenido del artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual dispone: “No podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por la ley que cree el tributo correspondiente. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio (…)”. El dispositivo supra transcrito consagra el principio de la legalidad de los tributos en cuanto al establecimiento de los elementos esenciales de la obligación tributaria como garantía que impera en el Derecho Tributario, y que se erige como limitante frente al ejercicio por parte de la Administración Tributaria de sus amplias potestades. Todo ello, con fundamento en que la relación jurídica existente entre la Administración Tributaria y los contribuyentes es una relación de derecho y no una relación de poder y que, en consecuencia, debe atenerse primeramente a lo establecido en la Constitución así como en las leyes, en tanto en cuanto emanan de quienes detentan la representación de la voluntad popular. En efecto, la Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado dispone, a lo largo de su articulado, quiénes son los sujetos obligados a cancelar este impuesto; además, estipula cuándo y cómo se causa y se determina dicho impuesto, todo ello de conformidad con el mecanismo de créditos fiscales y débitos fiscales a que alude el artículo 32 de la referida Ley, los cuales se originan en cada una de las operaciones comerciales efectuadas entre los contribuyentes a lo largo de la cadena de producción. Según se observa, el complejo sistema de causación, determinación y pago del Impuesto al Valor Agregado, en cuanto a aquellos contribuyentes que la Administración Tributaria designe como “especiales”, ha sido sustituido por un nuevo sistema de retención anticipada en virtud del cual dichos contribuyentes deben retener el monto hipotéticamente debido al Fisco Nacional y enterarlo en las oportunidades que la misma Providencia dispone. Todo lo anterior, en apariencia, constituye una modificación -con respecto a los términos en que se encuentra consagrada en la Ley que rige la materia- de los mecanismos de determinación y pago del Impuesto al Valor Agregado, los cuales, sin duda alguna, constituyen elementos esenciales de la obligación tributaria. En consecuencia, estima esta Corte que lo anterior se configura como una presunta infracción al principio de la legalidad tributaria al cual se ha hecho referencia, consagrado en el artículo 317 Constitucional. Así se decide. En virtud de lo anterior, estima esta Corte que al resultar presuntamente vulnerado el principio consagrado en el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, queda evidenciada la presencia del fumus bonis iuris en el presente caso, requisito éste que condiciona la procedencia de las medidas cautelares, y así se decide. En relación con el periculum in mora, es preciso reiterar que este elemento se determina por la sola constatación del requisito anterior, pues “la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco - Exp. N° 0904). Por tal razón, habiéndose verificado en el presente caso el fumus bonis iuris, se configura igualmente el segundo de los requisitos necesarios para la procedencia del amparo cautelar, como es el periculum in mora. Así se decide. En conformidad con lo antes expuesto, resulta forzoso para esta Corte declarar PROCEDENTE la presente solicitud de amparo cautelar, en consecuencia, se suspenden los efectos de la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) en fecha 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela 37.585, mediante la cual se designa a los Contribuyentes Especiales del Impuesto al Valor Agregado como Agentes de Retención de dicho impuesto. Ahora bien, a los fines de establecer los términos de tal suspensión de efectos, resulta necesario para esta Corte referir que la obligación de fungir como agente de retención suspendida en virtud del presente amparo cautelar, se verifica sobre las actividades comerciales de las recurrentes con otras sociedades mercantiles o proveedores, entre las cuales se incluyen aquellas que, de igual forma, han sido calificadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) como contribuyentes especiales y, en consecuencia, han sido designados como responsables del pago del Impuesto al Valor Agregado en calidad de agentes de retención, y cuando las empresas recurrentes compran un bien mueble o cuando reciben servicios de proveedores que sean contribuyentes ordinarios del Impuesto al Valor Agregado (artículo 1 de la providencia administrativa suspendida). Es por ello que, entender que las contribuyentes especiales que se relacionan comercialmente con las empresas recurrentes, se encuentran obligadas a retenerle el monto generado por concepto del pago del Impuesto al Valor Agregado de conformidad con lo establecido en la Providencia Administrativa impugnada, haría materialmente ineficaz la protección que le fuera concedida. Entonces, ésta no se vería afectada en cuanto a la obligación de retener pero quedaría desatendida en cuanto a la posibilidad de que otro contribuyente especial le retenga anticipadamente los montos generados por concepto de Impuesto al Valor Agregado. En tal sentido, ante la seria presunción de violación del derecho consagrado en el artículo 317 de la Constitución y considerando la dificultad de reparar los perjuicios económicos que pudieran derivarse de la aplicación del mecanismo previsto en el acto recurrido, se estima imperioso garantizar a las empresas recurrentes -quienes han demostrado su interés ante esta Corte- el mantenimiento del status quo existente antes de la emanación de las providencias recurridas, hasta tanto se decida el recurso de nulidad intentado. En consecuencia, se suspende en su totalidad los efectos de la providencia recurrida en el entendido que, mientras se resuelva en la definitiva el recurso principal del cual pende la medida acordada, las empresas recurrentes, al entablar relaciones comerciales con otras sociedades mercantiles a las cuales el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) haya calificado como contribuyentes especiales, deberá cumplir con la obligación de pagar el Impuesto al Valor Agregado y será objeto de retención estrictamente en los términos en que se encuentra establecido en la Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado. Así se decide. - III - DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la ley, declara: 1.- COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente solicitud de amparo constitucional, por los abogados Gonzalo Rodríguez Matos y Andrés Halvorssen, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las sociedades mercantiles BSN MEDICAL DE VENEZUELA C.A., INTERACCIONES CASA DE BOLSA C.A., CORPORACIÓN CLOROX DE VENEZUELA S.A., y DIAGEO VENEZUELA C.A., antes identificados, contra el actos administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) , el día 29 de noviembre de 2002, mediante la cual se designan responsables del pago del Impuesto al Valor Agregado, en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado como especiales. 2.- ADMITE el referido recurso. 3.- Declara PROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar formulada conjuntamente con el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. En consecuencia se SUSPENDEN los efectos del acto administrativo impugnado. Se acuerda abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida de amparo cautelar decretada. 4.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes. Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación. El Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente Vice-Presidente, ANA MARÍA RUGGERI COVA MAGISTRADOS: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO PERKINS ROCHA CONTRERAS EVELYN MARRERO ORTIZ La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. Nº 03-1126 JCAB/j.- Voto Salvado de la Magistrada Luisa Estella Morales. Quien suscribe, Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, salva su voto por disentir del fallo que antecede, el cual declara: Competente a la Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, por los abogados Gonzalo Rodríguez Matos y Andrés Halvorssen, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nros. 33.668 y 49.144, en su carácter de apoderados judiciales de la Sociedades Mercantiles BSN MEDICAL DE VENEZUELA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 1° de noviembre de 2002, bajo el N° 44, Tomo 170-A-Sgdo.; INTERACCIONES CASA DE BOLSA, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 29 de junio de 2002, bajo el N° 50, Tomo 127-A-Sgdo.; CORPORACIÓN CLOROX DE VENEZUELA, S.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 15 de junio de 1961, bajo el N° 167, Tomo 17-A-Pro.; y DIAGEO VENEZUELA, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 30 de abril de 2002, bajo el N° 46, Tomo 61-A-Sgdo., contra el acto administrativo contenido en la providencia administrativa N° SNAT/2002/1455 de fecha 29 de noviembre de 2002, mediante la cual se designa a los Contribuyentes Especiales como responsables, en calidad de agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT). Igualmente, se admite el recurso contencioso administrativo de anulación, se declara procedente la acción de amparo constitucional y, en consecuencia, se suspenden los efectos de la providencia administrativa impugnada. Asimismo, se acuerda abrir cuaderno separado para tramitar el amparo cautelar y se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, ello por las razones que a continuación se señalan: Resulta ineludible para quien disiente del presente fallo, expresar su disconformidad con respecto a la competencia de esta Corte para el conocimiento y resolución del caso de marras. En tal sentido, habiéndose advertido la incompetencia de esta Corte y visto que ésta es una materia de orden público, la cual puede ser revisada en todo estado y grado de la causa, resulta oportuno establecer los fundamentos fácticos y jurídicos que conllevan a la presente a disentir del fallo que antecede, al efecto se observa: Así pues, debe resaltarse el contenido del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual expresamente dispone lo siguiente: “Artículo 84. No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte: 1° Cuando así lo disponga la Ley; 2° Si el conocimiento de la acción o el recurso compete a otro Tribunal (...)”. En este orden de ideas, se observa que los primordiales requisitos que debe observar todo Juzgador, debe ser en primer lugar, la prohibición expresa de la Ley y, en segundo lugar, la competencia para el conocimiento del recurso interpuesto, por lo que, para ser determinada esta última –competencia-, se tiene que atender al acto objeto de impugnación –naturaleza-, el Órgano emisor del acto administrativo impugnado y, la función que ejerció dicho Órgano para la resolución del mismo, sino es un Órgano perteneciente a la Administración Pública -criterio orgánico y criterio material-. De conformidad con lo expuesto anteriormente, debe analizarse la naturaleza del acto administrativo impugnado, así se observa pues que la providencia administrativa de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 de fecha 5 de diciembre de 2002, dispone lo siguiente: “Artículo 1. Se designan responsables del pago del impuesto al valor agregado, en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado como especiales. Los contribuyentes especiales fungirán como agentes de retención del impuesto al valor agregado generado cuando compren bienes muebles (...), reciban servicios de proveedores que sean contribuyentes ordinarios del impuesto. Parágrafo Único: A los efectos de esta Providencia se entiende por proveedores a los contribuyentes ordinarios del impuesto al valor agregado que vendan bienes muebles o presten servicios, ya sean con carácter de mayoristas o minoristas. Artículo 2. No se practicará la retención a que se contrae esta Providencia (...), en los siguientes casos: 1. Cuando las operaciones no se encuentren sujetas al pago del impuesto al valor agregado, o cuando estén exentas o exoneradas del mismo. 2. Cuando con ocasión de la importación de los bienes, los proveedores hayan sido objeto de algún régimen de percepción anticipada del impuesto al valor agregado. En estos casos, el proveedor deberá acreditar ante el agente de retención la percepción practicada, mediante la presentación de la liquidación correspondiente. 3. Cuando se trate de compras de bienes muebles que vayan a ser pagadas con cargo a la caja chica del agente de retención, siempre que el monto de la operación no exceda de diez unidades tributarias (10 U.T.). 4. Cuando se trate de pagos efectuados con tarjetas de débito o crédito, cuyo titular sea el agente de retención. Artículo 3. El monto a retener será el que resulte de multiplicar el precio facturado de los bienes y servicios gravados por el setenta y cinco por ciento (75%) de la de la (sic) alícuota impositiva. Cuando el monto del impuesto no esté discriminado en la factura o documento equivalente, o cuando ésta no cumpla los requisitos y formalidades establecidos en las normas tributarias, la retención aplicable será el cien por ciento (100%) del impuesto causado. Cuando el proveedor no esté inscrito en el Registro de Información Fiscal (RIF) la retención aplicable será el cien por ciento (100%) del impuesto causado. Parágrafo Único: A los fines de determinar el porcentaje de retención aplicable, el agente de retención deberá consultar en la Página Web (...) que el proveedor se encuentre inscrito en el Registro de Información Fiscal (RIF), y que el número de registro se corresponda con el nombre o razón social del proveedor indicado en la factura o documento equivalente. ... omissis ... Artículo 6. Los proveedores descontarán el impuesto retenido de la cuota tributaria determinada para el período en el cual se practicó la retención, siempre que tengan el comprobante de retención emitido por el agente, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de esta Providencia. Cuando el comprobante de retención sea entregado al proveedor con posterioridad a la presentación de la declaración correspondiente al período en el cual se practicó la retención, el impuesto retenido podrá ser descontado de la cuota tributaria determinada para el período en el cual se produjo la entrega del comprobante. En todo caso, si el impuesto retenido no es descontado en el período de imposición que corresponda según los supuestos previstos en este artículo y sin perjuicio de las sanciones aplicables conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de esta Providencia, el proveedor puede descontarlo en períodos posteriores. Parágrafo Único: En los casos en que el impuesto retenido sea superior a la cuota tributaria del período de imposición siguiente o a los sucesivos, hasta su descuento total. Si transcurridos tres (3) períodos de imposición aún subsiste algún excedente sin descontar, el contribuyente puede optar por solicitar la recuperación de dicho monto al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). ... omissis ... Artículo 8. En los casos en que se practique una retención en forma indebida y el monto correspondiente no sea enterado a la República, el proveedor tiene acción en contra del agente de retención para requerir la devolución de lo indebidamente retenido, sin perjuicio de otras acciones civiles o penales a que haya lugar. Si el impuesto indebidamente retenido ya fue enterado a la República, el proveedor podrá solicitar el reintegro del mismo al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), conforme a lo dispuesto en los artículos 194 y siguientes del Código Orgánico Tributario. ... omissis ... Artículo 9. La retención del impuesto debe efectuarse cuando se realice el pago o abono en cuenta (...). Artículo 10. El impuesto retenido debe enterarse por cuenta de terceros, en su totalidad y sin deducciones, conforme a los siguientes criterios: 1. Las retenciones que sean practicadas entre los días 1° y 15 de cada mes, ambos inclusive, deben enterarse dentro de los primeros cinco días hábiles siguientes a la última de las fechas mencionadas, conforme al cronograma previsto en el parágrafo único de este artículo. 2. Las retenciones que sean practicadas entre los días 16 y último de cada mes, ambos inclusive, deben enterarse dentro de los primeros cinco días hábiles del mes inmediato siguiente, conforme al cronograma previsto en el parágrafo único de este artículo. Parágrafo Único: A los fines del enteramiento previsto en los numerales 1 y 2 de este artículo, y hasta tanto se ajuste el calendario de los contribuyentes especiales, los agentes de retención deberán atenerse al siguiente cronograma: (...). ... omissis ... Artículo 11. A los fines de proceder al enteramiento del impuesto retenido, se seguirá el siguiente procedimiento, el cual se cumplirá en su totalidad en el día previsto para cada caso, según el cronograma contenido en el parágrafo único del artículo anterior: (...). ... omissis ... Artículo 12. Los agentes de retención están obligados a entregar a los proveedores un comprobante de cada retención de impuesto que les practiquen. El comprobante debe emitirse y entregarse al proveedor en el período de imposición en que se practica la retención, conteniendo la siguiente información: (...) ... omissis ... Artículo 13. Los agentes de retención deben llevar el Libro de Compras mediante medios electrónicos, cumpliendo con las características y especificaciones que al efecto el Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) establezca en su página Web (...). Artículo 14. Los proveedores deben identificar en el Libro de Ventas, de forma discriminada, las ventas de bienes o prestaciones de servicios efectuadas a los agentes de retención, siguiendo las especificaciones que al efecto el Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), establezca en su Página Web (...). Asimismo, el Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), podrá exigir que los proveedores presenten una declaración informativa de las ventas de bienes o prestaciones de servicios efectuadas a los agentes de retención, para lo cual utilizará la aplicación disponible en la referida Página Web. ... omissis ... Artículo 17. El incumplimiento de los deberes previstos en esta Providencia será sancionado conforme a lo previsto en el Código Orgánico Tributario. En los casos en que el agente de retención entregue con retardo el comprobante de retención exigido conforme al artículo 12 de esta Providencia, o en los casos en que el proveedor no descuente el impuesto retenido en los períodos que correspondan según lo dispuesto en el encabezamiento y en el primer aparte del artículo 6 de esta Providencia, resultará aplicable la sanción prevista en el artículo 107 del Código Orgánico Tributario”. En tal sentido, se desprende del texto citado ut supra, que el mismo constituye un acto administrativo de efectos generales de contenido normativo, en virtud de que aún cuando el mismo esté circunscrito -en un principio- a un universo determinable de personas, como lo son los contribuyentes especiales, establece para éstos una serie de obligaciones y deberes en la forma de retención y enteramiento del referido tributo al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), las cuales -obligaciones- no se agotan con su simple cumplimiento, sino que las mismas se reiteran en el tiempo al producirse el supuesto fáctico, lo cual implica para este universo determinable –en principio se reitera- de destinatarios, un específico comportamiento frente a la Administración Tributaria. Al efecto, con respecto al carácter normativo de los actos administrativos, resulta ilustrativo citar lo expresado por la Doctora Hildegard Rondón Sansó, en su libro La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos, en el cual dispuso: “La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad, el carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el de ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo si prevé un supuesto hipotético en el cual se subsuman teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico”. (Vid. Hildegard Rondón de Sansón, “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, Editorial Arte, Caracas, 1994, pp. 226 y 277). (Negrillas de la disidente). En desarrollo de la doctrina expuesta por la Doctora Hildegard Rondón de Sansó, mencionada ut supra, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 21 de noviembre de 2001, caso: Clodosbaldo Russian vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), se pronunció con respecto a la impugnabilidad y clasificación de los actos generales de contenido normativo, en la cual expuso lo siguiente: “(…) en la clasificación de los actos generales de contenido normativo se encuadran las leyes, los reglamentos, los decretos con rango y fuerza de ley o no, y lo que la Ex Magistrada H. RONDÓN DE SANSÓ ha denominado actos normativos innominados, siempre y cuando cualquiera de los anteriores estuviese investido de los caracteres de abstracción, generalidad e impersonalidad propios del producto de la actividad normativa del Poder Público. En opinión de esta Sala Constitucional los denominados actos normativos innominados pueden ser impugnados por ante los órganos jurisdiccionales, sin embargo, para que proceda un juicio de nulidad contra los mismos, es requisito indispensable que a dichos actos se les haya dado la publicidad requerida a través de la Gaceta Oficial para los actos de efectos generales con contenido normativo”. Asimismo, ciertamente se advierte que el acto administrativo de efectos generales, debe cumplir con los requisitos sustanciales establecidos por la doctrina y la jurisprudencia tanto de la extinta Corte de Suprema de Justicia, como del hoy Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Sentencia de esta Corte de fecha 1° de junio de 1982, caso: Federación Médica Venezolana, Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 24 de abril de 1980, caso: Fiscal General de la República), para ser calificado como normativo, en virtud de que en el mismo se encuentran presentes los caracteres de abstracción, generalidad e impersonalidad de las normas dictadas, así como la determinación de situaciones jurídicas a los sujetos afectados, al igual que, los requisitos formales establecidos en los artículos 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 13 de la Ley de Publicaciones Oficiales, los cuales disponen expresamente lo siguiente: “Artículo 72. Los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión. Se exceptúan aquellos actos administrativos referentes a asuntos internos de la Administración. También serán publicados en igual forma los actos administrativos de carácter particular cuando así lo exija la Ley. Artículo 13. En la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, se publicarán los actos de los Poderes Públicos que deberán insertarse y aquéllos cuya inclusión sea conveniente por el Ejecutivo Nacional”. (Mayúsculas del original). Ahora bien, visto que el acto administrativo bajo análisis cumple con los requisitos formales y sustanciales para ser calificado como un acto de efectos generales de contenido normativo, y en refuerzo de ello, debe advertir la presente que con respecto a los destinatarios de la providencia objeto de impugnación, a diferencia de lo expresado por la mayoría sentenciadora, se observa que aún cuando los contribuyentes especiales ciertamente, son aquellos sujetos designados por la Ley o por la Administración -previa autorización legal-, el número de personas afectadas por la entrada en vigencia de la norma (ex artículo 18 de la providencia administrativa) es un universo mayor a éstos, en virtud de que toda persona natural o jurídica -contribuyente ordinario- que incurra en el supuesto de hecho previsto en el artículo 1 del referido acto, resulta afectado en la forma de retención por parte de los contribuyentes especiales impuesta en la providencia administrativa impugnada. Aunado a ello, debe igualmente señalarse que el acto administrativo de contenido normativo, cierta e irrefutablemente tiene una naturaleza tributaria, en virtud de que el mismo regula una relación jurídico tributaria entre los contribuyentes especiales -responsables en calidad de agentes de retención- y la Administración Tributaria, ya que establece el monto y forma de cálculo del impuesto a retener -ex artículos 3 y 4 de la providencia administrativa-, el carácter de crédito fiscal del impuesto retenido –ex artículo 5 eiusdem-, el descuento del impuesto retenido de la cuota tributaria –ex artículo 6 eiusdem-, la oportunidad para practicar las retenciones y para su enteramiento –ex artículos 9 y 10 eiusdem, respectivamente-, el procedimiento para enterar el impuesto retenido –ex artículo 11 eiusdem- y, no obstante lo anterior, establece un régimen de sanciones ante el incumplimiento de lo previsto en las citadas normas, conforme a lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. Así pues, a groso modo debe advertir y resaltar la disidente la naturaleza tributaria del acto administrativo impugnado, en virtud de la relación jurídico tributaria existente, entendida ésta como el vínculo jurídico obligacional que se entabla entre el sujeto pasivo de la obligación -contribuyente especial responsable (Vid. Artículos 19, 22, 23 y 24 del Código Orgánico Tributario)-, obligado a la prestación impuesta en la providencia administrativa -retención del tributo- y el Fisco como sujeto activo –Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT)-. (Vid. Héctor B. Villegas, “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Ediciones De Palma, Séptima Edición 1998, pág. 246). Ahora bien, establecida como ha sido la naturaleza esencialmente tributaria del acto administrativo impugnado, debe precisarse a quien le corresponde el conocimiento del presente asunto, si a la mal llamada “jurisdicción” contencioso tributaria -contencioso especial- o a la jurisdicción contencioso administrativa. Al efecto, deben citarse los artículos 329 y 330 del Código Orgánico Tributario, los cuales disponen lo siguiente: “Artículo 329. Son competentes para conocer en primera instancia de los procedimientos judiciales establecidos en este Título, los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, los cuales los sustanciarán y decidirán con arreglo a las normas de este Código. Contra las decisiones dictadas por dichos Tribunales podrá apelarse dentro de los términos previstos en este Código, por ante el Tribunal Supremo de Justicia (…). Artículo 330. La jurisdicción y competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario se ejercerán en forma excluyente de cualquier otro fuero, por lo que no puede atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros Tribunales de distinta naturaleza”. Visto esto, se observa que la jurisdicción contencioso tributaria es la competente para el conocimiento del recurso contencioso tributario, entre otras acciones establecidas en el Título VI del Código Orgánico Tributario, contra los actos administrativos de efectos particulares que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en cualquier forma los derechos de los administrados (ex artículo 242 del Código Orgánico Tributario). (Negrillas de la disidente). En tal sentido, vista la imposibilidad formal -competencia- que adolecen los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario para la resolución del presente caso, en el entendido que el acto recurrido es de contenido normativo, no obstante el mismo determine la existencia de una relación jurídico tributaria entre los destinatarios de la norma y la Administración Tributaria, así como establezca el régimen de sanciones previsto en el Código Orgánico Tributario, aunado a que los derechos invocados como violados -derechos a la propiedad, a la libertad económica, entre otros-, se fundamentan en la alegada transgresión a los principios constitucionales del sistema tributario relativos a la capacidad contributiva, a la reserva legal y a la no confiscatoriedad, dicha “jurisdicción especial” es incompetente, en virtud de que la providencia administrativa impugnada –se reitera- es un acto de efectos generales de contenido normativo, por lo cual, resulta competente para el conocimiento del presente asunto la jurisdicción contencioso administrativa, debido a que el acto administrativo recurrido emana de un Órgano Administrativo en ejercicio de funciones “administrativas”. Ello así, sentado como ha sido la calificación del acto administrativo bajo estudio como de efectos generales de contenido normativo, así como verificada la incompetencia de los Tribunales Contencioso Tributarios para el conocimiento del presente recurso de nulidad, debe determinarse el Tribunal competente para el conocimiento del presente asunto. (Negrillas de la disidente). En este orden de ideas, resulta ilustrativo citar lo dispuesto en el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual expresamente dispone: “Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: … omissis … 5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales dictados del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente. … omissis … La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5, en Sala Político Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo previsto en esta Constitución y en la Ley”. (Negrillas de la disidente). Es menester destacar, que dicho artículo debe ser interpretado concatenadamente con el ordinal 11° del artículo 42 y el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los cuales efectivamente disponen lo siguiente: “Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República: … omissis … 11. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad, de los actos de los órganos del Poder Público, en los casos no previstos en los ordinales 3°, 4° y 6° del artículo 215 de la Constitución (…); Artículo 43. La Corte conocerá en pleno de los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus ordinales 1° al 8°. En Sala de Casación Civil, hasta tanto el Congreso decida la creación de nuevas Salas, de los enumerados en los ordinales 33°, 20° y 21°, si estos últimos correspondieren a la jurisdicción civil, mercantil, del trabajo o de alguna otra especial; de igual manera conocerá de los asuntos a que se refiere el ordinal 34°. En Sala de Casación Penal, de los señalados en los ordinales 30° al 32° y en los ordinales 20°, 21° y 34°, cuando estos últimos correspondan a la jurisdicción penal. En Sala Político Administrativa, de los mencionados en los restantes ordinales del mismo artículo y de cualquier otro que sea de la competencia de la Corte, si no está atribuido a alguna de las otras Salas”. (Negrillas de la disidente). Así pues, se observa que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) –Servicio Autónomo del Ministerio de Finanzas-, aun cuando fue creado mediante la promulgación de una Ley, dicha Administración Tributaria Nacional tiene rango constitucional, de conformidad con el artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual expresamente dispone: “No podrán cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones o rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por leyes. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio. … omissis … La administración tributaria nacional gozará de autonomía técnica, funcional y financiera de acuerdo con lo aprobado por la Asamblea Nacional y su máxima autoridad será designada por el Presidente o Presidenta de la República, de conformidad con las normas previstas en la Ley”. (Negrillas de la disidente). Debe concluirse pues que, siendo la Administración Tributaria Nacional -Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT)-, una autoridad con rango constitucional, en virtud que su naturaleza se encuentra expresamente consagrada en el artículo mencionado ut supra, debe concluirse que el Tribunal competente para la resolución del presente caso -impugnación de un acto de efectos generales de carácter normativo por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad-, es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en la normativa citada supra. En este mismo orden de ideas, debe reiterarse el criterio jurisprudencial establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 13 de julio de 2000, caso Pedro José Ochoa Jiménez, según el cual dispuso: “(…) cuando el acto administrativo cuya nulidad se demanda sea de rango sub-legal, esto es, si se trata de actos que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental y que emanen de autoridades de rango constitucional, el conocimiento de las causas que persigan la anulación de los tales corresponderá a esta Sala Político-Administrativa; ello en virtud de lo establecido en el ordinal 11° del artículo 42 y en el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los cuales encuentran hoy su fundamento constitucional en el numeral 5 y en el único aparte del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 259 eiusdem”. Asimismo, dicho criterio viene a confirmar lo dispuesto por la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 17 de febrero de 2000, caso: Aerolink Internacional, S.A., en la cual se establecieron a groso modo y como punto introductorio a la resolución del caso las competencias ejercidas por dicha Sala, en efecto se dispuso lo siguiente: “Conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico vigente, le corresponde a esta Sala Político Administrativa, entre otras, el ejercicio de las siguientes competencias: 1. Garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, así como velar por su uniforme interpretación y aplicación conforme lo establece el artículo 335 de la Constitución. 2. Declarar la nulidad total o parcial, cuando sea procedente de los Reglamentos y demás actos administrativos, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conforme al ordinal 5° del artículo 266 de la Constitución y 259 eiusdem (…)”. (Negrillas de la disidente). En consecuencia, observa la presente que esta Corte debió haberse declarado incompetente y haber remitido el conocimiento de la presente causa, de conformidad con el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como se ha expuesto a lo largo del presente voto salvado. En refuerzo de las consideraciones precedentes, observa igualmente la disidente que el presente caso tiene una identidad objetiva, con el expediente N° 02-2535, caso: Cervecería Polar Los Cortijos vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), el cual fue remitido a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 27 de febrero de 2003, en virtud de una solicitud de avocamiento interpuesta por los abogados Ingrid Cancelado Ruíz y Alí Alberto Gamboa García, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 39.732 y 68.822, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). En tal sentido, existiendo para quien disiente identidad objetiva de ambas causas, debió haberse abstenido esta Corte de emitir pronunciamiento alguno con respecto a la competencia y la admisibilidad del presente recurso contencioso administrativo de anulación y sobre la procedencia de la acción de amparo cautelar ejercida, en virtud de que existe una suspensión temporal en aquella causa, como consecuencia de la solicitud de avocamiento, donde se encuentra controvertida la competencia de esta Corte para el conocimiento y posterior resolución del caso, por lo que, debió haber remitido el conocimiento de la misma a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia inmediatamente, sin haber emitido pronunciamiento alguno. Queda así expresado el criterio de la disidente. El Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Ponente La Vicepresidenta, ANA MARÍA RUGGERI COVA Los Magistrados, EVELYN MARRERO ORTÍZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Voto Disidente PERKINS ROCHA CONTRERAS La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. N° 03-1126 Voto Salvado de la Magistrada Luisa Estella Morales. Quien suscribe, Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, salva su voto del fallo que antecede por disentir de la mayoría sentenciadora, en la sentencia que declaró: 1. Competente a esta Corte para conocer la causa, 2. Admite el recurso contencioso administrativo de nulidad y, 3. Declara procedente la pretensión de amparo constitucional, ejercida por los abogados Gonzalo Rodríguez Matos y Andrés Halvorssen, actuando con el carácter de apoderados judiciales de las Sociedades Mercantiles BSN MEDICAL DE VENEZUELA C.A., CORPORACIÓN CLOROX DE VENEZUELA S.A., y DIAGEO VENEZUELA C.A.; contra el acto administrativo contenido en la Providencia N° SNAT/2002/1455, suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria –SENIAT-, en fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°. 37.585, el 5 de diciembre de 2002, mediante la cual se designan como agentes de retención a los Contribuyentes Especiales del Impuesto al Valor Agregado; suspendiéndose en consecuencia los efectos de éste. A juicio de la disidente, las afirmaciones realizadas en el fallo objeto del disenso evidencian una confusión en cuanto a la naturaleza del acto administrativo impugnado, así como una contradicción manifiesta en el razonamiento sobre el cual se fundamentó la mayoría sentenciadora para declarar competente a esta Corte para conocer pretensiones como la de autos. Igualmente, se incurrió en desaciertos substanciales en cuanto al análisis realizado para la verificación del requisito fumus boni iuris o presunción de violación del derecho constitucional denunciado y, por consiguiente, en la declaración de procedencia del amparo cautelar interpuesto, aspectos éstos a los cuales se circunscribe el voto salvado que ahora se presenta. Establecido lo anterior, la disidente pasa a fundamentar sus diferencias respecto al criterio sostenido por la mayoría en el caso sub examine. En primer lugar, debe indicarse lo referente al análisis realizado en el fallo objeto de disenso, relativo a la decisión de declararse competente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad y, por consiguiente, de la pretensión de amparo constitucional, mediante el cual la mayoría sentenciadora expuso lo siguiente: “Las relaciones que se originan entre el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) –adscrito al Ministerio de Finanzas- y los contribuyentes responden a la categoría de relaciones jurídico-tributarias, las cuales constituyen una especie dentro del género de las relaciones jurídico-administrativas; por tanto, el conocimiento de las acciones o recursos que se intenten contra las actuaciones de dicho organismo, efectuadas en el seno de estas relaciones, se encuentra atribuido a la jurisdicción contencioso-administrativa”. (Página 9, párrafo 3°) (Subrayado de la disidente). Seguidamente, la mayoría sentenciadora el siguiente criterio para clasificar y analizar la actuación denunciada como lesiva por los accionantes, señalando que: “La Doctrina ha establecido que los actos administrativos de efectos generales, son actos normativos cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables, siendo contrarios a éstos los actos de efectos particulares, de contenido no normativo, y cuyo destinatario puede ser un sujeto de derecho determinado -acto individual- o una pluralidad determinada o determinable de ellos –acto general- (…)”. (Página 14, párrafo 2°) (Subrayado de la disidente). Por último, la mayoría sentenciadora concluyó el análisis, expresando lo siguiente: “En atención a lo antes expuesto, y por cuanto de la lectura del artículo 1° de la Providencia Administrativa impugnada se observa que la misma designa responsables del impuesto al valor agregado, en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado como especiales, esta Corte estima que efectivamente la Providencia Administrativa impugnada es una acto administrativo general de efectos particulares, cuya aplicación será reiterada en el futuro; de manera que, cada vez que se presente alguno de los supuestos fácticos previstos en ella, se reafirma su existencia. Asimismo, y en relación a los destinatarios del acto, observa esta Corte que los mismos se encuentran determinados por todos aquellos sujetos a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado (sic) contribuyentes especiales, de manera tal, se reitera, que el acto incide sobre un número determinable de sujetos quines (sic) a los efectos de su recurribilidad, resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide. Ahora bien, visto que el presente recurso versa sobre la nulidad de un acto administrativo general de efectos particulares dictado por Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) –siendo éste un organismo distinto de aquellos que integran el Ejecutivo Nacional en los términos señalados por el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, visto asimismo que el asunto debatido en el presente caso no se refiere a la determinación o imposición de una obligación tributaria en cabeza de la recurrente (sic), y tomando en cuenta que el conocimiento de las acciones o recursos que puedan intentarse contra los actos generales de efectos particulares dictados por el referido Servicio Autónomo no se encuentra atribuido a ningún tribunal, considera esta Corte que en el presente caso resulta aplicable el criterio de competencia residual previsto en el artículo 185, ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así se decide.” (Páginas 16 y 17, párrafos 2° y 1°, respectivamente)(Subrayado de la disidente). Conforme a lo antes expuesto, la mayoría sentenciadora concluyó que el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455, dictada por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria en fecha 29 de noviembre de 2002 y publicada el 5 de diciembre de ese mismo año, es un “acto administrativo general de efectos particulares, cuya aplicación será reiterada en el futuro”. Fundamentó el criterio sostenido en la consideración de que los destinatarios del acto, entendiéndose por estos, los “Contribuyentes Especiales”, son, perfectamente determinables lo cual, a su juicio, resulta la característica primordial de los actos administrativos de “efectos particulares”, omitiendo de manera absoluta el análisis de otros caracteres que representan la esencia del acto, los cuales son perfectamente evidenciables y, además, determinantes para establecer unas conclusiones diferentes, y que a juicio de la disidente, resultarían las más acertadas. Así, desde la expresada perspectiva, los sentenciadores consideraron competente a este Órgano Jurisdiccional para conocer la causa, admitiéndola conforme al procedimiento establecido en los artículos 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, debe destacarse, que no se hace mención en el fallo a la existencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario y su fuero excluyente aunque, ciertamente, no sea para la mayoría sentenciadora ni para la disidente la jurisdicción competente, conforme a lo establecido en el artículo 330 del Código Orgánico Tributario, pues a dichos Tribunales les corresponde examinar la ilegalidad de los actos administrativos tributarios de efectos particulares. Pero resultaba necesario, en el fallo del cual se disiente, referirse a los aspectos antes mencionados, para elaborar así, un razonamiento dirigido a delimitar la competencia; y, en el caso que nos ocupa, específicamente, para el conocimiento de la pretensión que, a juicio de la mayoría sentenciadora, corresponde a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En este orden de ideas, en el fallo se afirmó que las relaciones que se “originan” entre el SENIAT y los contribuyentes se clasifican dentro de la categoría de relaciones jurídico-tributarias, cuyos vínculos constituyen una especie dentro de las relaciones contencioso-administrativas. Ahora bien, cabe preguntarse: ¿por qué se encuentra atribuido el conocimiento de dichas acciones o recursos (términos que no son sinónimos) a la competencia jurisdiccional material contencioso administrativa, y no a la especial contencioso tributaria? La disidente observa que se llega a esa conclusión sin el soporte de ningún análisis. ¿Cuál es el razonamiento de la mayoría sentenciadora para afirmar que las relaciones que se examinan en el caso concreto son jurídico-administrativas y no jurídico-tributarias? Podrían ser mixtas. El hecho evidente, es, que no aparece ningún razonamiento sobre este importante particular en el fallo objeto del disenso. Por otra parte, se aprecia que las contradicciones presentes en el fallo del disenso provienen de una manifiesta confusión respecto a la materia, como se puede evidenciar de la afirmación realizada en la oportunidad de efectuar el análisis del fumus boni iuris constitucional, donde se expresó lo siguiente: “Según se observa, el complejo sistema de causación, determinación y pago del Impuesto al Valor Agregado, en cuanto a aquellos contribuyentes que la Administración Tributaria designe como ‘especiales’, ha sido sustituido por un nuevo sistema de retención anticipada (sic), en virtud del cual dichos contribuyentes deben retener el monto hipotéticamente debido al Fisco Nacional y enterarlo en las oportunidades que la misma providencia dispone. Todo lo anterior, en apariencia, constituye una modificación –con respecto a los términos en que se encuentra consagrada en la Ley que rige la materia- de los mecanismos de determinación y pago del Impuesto al Valor Agregado, los cuales, sin duda alguna, constituyen elementos esenciales de la obligación tributaria. En consecuencia, estima la Corte que lo anterior se configura como una presunta infracción al principio de la legalidad tributaria al cual se ha hecho referencia, consagrado en el artículo 317 Constitucional. Así se decide” (Pág. 19 del fallo. Párrafo 4°) ( Resaltado de la disidente). Sobre este último particular, cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿Cómo es que si, de acuerdo al criterio expuesto por la mayoría sentenciadora, la Providencia Administrativa impugnada modifica los elementos esenciales de la obligación tributaria y constituye un acto administrativo “general de efectos particulares”, entonces el conocimiento de la causa no corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario? Una vez más se evidencian contradicciones, pues para ser consecuentes con el criterio expuesto por la mayoría sentenciadora, la competencia sería entonces de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, y no de esta Corte. Para la disidente, era fundamental haber hecho referencia en el fallo a la existencia de la jurisdicción con competencia material contencioso tributaria, conformada por nueve Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, como se señaló, cuya competencia es excluyente de cualquier otro fuero competencial, de conformidad con lo establecido en el artículo 330 del Código Orgánico Tributario, lo que impide que se atribuya el conocimiento de las causas tributarias a otros tribunales de distinta naturaleza; aunque, como antes se indicó y ha sido reiterado por la disidente en votos salvados similares sobre la misma situación que ahora se examina, dichos Tribunales, a pesar de su especialidad, no son los competentes para examinar la tipología de actos que las Sociedades Mercantiles quejosas afirman que las afectan. Con este punto de partida, quedaba abierta la posibilidad, mediante el método inductivo o científico, que analiza los hechos partiendo de lo particular para llegar a conclusiones generales, de dirigirse entonces hacia el razonamiento que sirvió de base a la mayoría sentenciadora para concluir que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo era el Tribunal competente para tramitar la solicitud presentada por los recurrentes; conclusión que, como antes ha señalado, la disidente no comparte. En otro orden de ideas, en el fallo objeto del disenso no aparece un análisis exhaustivo y coherente que discrimine, más allá de las posiciones clásicas del pasado, cuál es la naturaleza de la Providencia impugnada. Sobre este último aspecto, resulta claro, a juicio de la disidente, que la Providencia impugnada contiene un acto administrativo de naturaleza normativa, dictado por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales que le facultan para dicha actuación. Es evidente el hecho de que los actos administrativos susceptibles de impugnación y de amparo constitucional pueden ser tanto particulares o singulares como generales. Sin embargo, en relación con los últimos de los nombrados, éstos pueden distinguirse entre actos generales normativos y el acto general que no tiene el antes señalado carácter. En lo que atañe al acto general normativo dictado por la Administración, puede tomar la forma de un Decreto, de una Resolución, e incluso, puede tratarse de Órdenes, Providencias, Instrucciones y Circulares, sin excluir ciertos actos que, emanando de la Administración para surtir efectos generales, la doctrina los ha denominado “actos innominados”, conformados por Normas, Pautas o Directrices. Sostiene la disidente, como lo ha manifestado reiteradamente, que la nomenclatura de actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, categorización que apunta únicamente a la consideración de la determinabilidad o no de los destinatarios del acto administrativo ha sido superada por corrientes doctrinales y académicas de avanzada. La categorización del acto administrativo como expresión de la “voluntad” de la Administración, refiere a la posibilidad de que la consecuencia jurídica contenida en el acto normativo sea aplicable cada vez que se configure el supuesto de hecho previsto; o bien, constituir un acto de simple concreción jurídica en el cual se aplican o ejecutan normas de superior jerarquía, agotándose y desapareciendo del mundo jurídico al surtir el efecto al cual se encuentra destinado el acto, sin que sea susceptible de ulterior reaplicación. A dicha posibilidad, es decir, que el acto normativo sea aplicable a cualquier administrado que se encuentre en la situación de hecho regulada, tantas veces como dicha situación se presente, se le denomina abstracción. A la situación opuesta, de que el acto sea susceptible de ser aplicado una sola vez, y desaparecer del mundo jurídico, se le denomina concreción. (vid. Votos salvados de las sentencias de fecha 15 de enero, caso: Cervecería Polar Los Cortijos; 27 de abril de 2003, casos: Bridgestone Firestone y otros vs. Seniat, así como Solven C.A vs. Seniat). De lo anterior; se colige que la cualidad de concretizar o aplicar normas, o por el contrario, el carácter abstracto que presente el acto administrativo, son los elementos sustanciales para categorizar dicho acto en normativo o en no normativo, especies a las que intentaron acercarse –de manera poco feliz- las denominaciones actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, aparentemente acogidas en nuestra Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La doctrina actual ha rechazado contundentemente que el criterio calificador deba centrarse en inquirir sobre la determinabilidad de los destinatarios del acto administrativo o, contrariamente, en su indeterminabilidad, en atención al criterio de que los actos administrativos pueden ir destinados a regular ciertos sectores especiales de administrados que, por sus cualidades o características especiales, son más o menos susceptibles de determinación, sin que esto prejuzgue sobre su naturaleza normativa. A manera de ejemplificación, cabe traer a colación lo que sucede con los Reglamentos de leyes que normalizan la actividad de sectores específicos de administrados como lo son los gremios profesionales sujetos a colegiación; ciertos sectores económicos que despliegan de manera excluyente alguna actividad regulada; o la reglamentación sublegal dirigida a los funcionarios públicos durante la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, entre muchos otros casos similares. Estos cuerpos normativos de jerarquía sublegal, dictados por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, se encuentran dirigidos a particulares perfectamente determinables, en razón de su ubicación en ámbitos de actividades sujetos al control por parte del Estado. De lo anterior se evidencia, meridianamente, el carácter abstracto de un Reglamento, vale decir, que su aplicabilidad no se agota en una sola aplicación, ni se ve desvirtuada por la circunstancia de que los destinatarios del acto sean perfectamente determinables. Dichos actos administrativos normativos, contenidos en los mencionados Reglamentos, se aplicarán cada vez que en uno de los sujetos destinatarios del acto se configure alguno de los supuestos de hecho regulados. En un fallo del 23 de enero de 1986, la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, después de haber recibido las correcciones efectuadas por los accionantes, a solicitud de la misma Corte de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley rectora de la acción de amparo, declaró inadmisible el amparo constitucional interpuesto, admitió la acción principal –acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad- y redujo los lapsos procesales. La Sala arguyó razonamientos similares a los invocados hoy por la disidente y, después de esclarecer el procedimiento y la competencia en los casos de amparo contra norma, pasó a determinar cuándo un acto es normativo y cuándo no lo es. Sobre el particular se pronunció de la siguiente manera: “La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad. El carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo sí prevé un supuesto hipotético en el cual se subsumen teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico que establece’. (Fallo citado por Rondón de Sansó, Hildegard en “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, Editorial Arte, Caracas 1994, Págs. 226-227. Resaltado de la disidente). Ahora bien, estima la disidente, que el criterio expuesto por la mayoría respecto a que el acto administrativo es un “acto administrativo general de efectos particulares, cuya aplicación será reiterada en el futuro”, constituye una evidente contradicción con cualquiera de las teorías clasificatorias del acto administrativo expuestas por la doctrina. De acuerdo con el criterio que motiva este voto salvado, en el acto administrativo contenido en la Providencia emanada del SENIAT N° SNAT/2002/1455, publicada en Gaceta Oficial N° 37.585 de fecha 5 de diciembre de 2002, mediante la cual se le dio a los Contribuyentes Especiales el carácter de agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, se reguló el procedimiento mediante el cual se realizarían las retenciones de dicho impuesto a los contribuyentes ordinarios, y se procedería a enterarlo al Fisco de conformidad con la Ley. Dicho acto consiste prima facie en un típico acto administrativo de carácter regulatorio normativo destinado, de conformidad con la Ley, a establecer un procedimiento de recaudación susceptible de ser aplicado mientras no sea derogado y sin que se agote la permanencia jurídica del acto con una sola aplicación. Todo ello en ejercicio de las competencias que en materia de administración tributaria tiene atribuidas el SENIAT, de acuerdo a la previsiones establecidas en el Código Orgánico Tributario y la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en concordancia con el artículo 11 de la Ley que Establece el Impuesto al Valor Agregado En concordancia con el razonamiento expuesto, se observa, que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el numeral 5 del artículo 266, dispone que: “Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: (…) 5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente” (Resaltado de la disidente). Según la disposición antes transcrita, a juicio de la disidente, la competencia para conocer la nulidad del acto administrativo objeto de impugnación está expresamente atribuida al Tribunal Supremo de Justicia. Adicionalmente, en concordancia con dicha previsión, se encuentra el contenido del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la parte in fine del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y el numeral 10 del artículo 42 eiusdem, que atribuyen la competencia para conocer recursos como el de autos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; criterio éste que ha sostenido dicha Sala de manera reiterada en cuanto a la competencia para controlar los actos administrativos emanados de las altas autoridades del Ejecutivo Nacional, tal como puede considerarse el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), órgano de carácter nacional que conforma la más alta autoridad en materia tributaria en nuestro país, conforme al artículo 317 de nuestra Carta Magna, la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria y el Código Orgánico Tributario. En concordancia con todo lo antes expuesto, es criterio de quien disiente, que esta Corte no es el Órgano Jurisdiccional competente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional contra actos administrativos de carácter normativo, como el contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), de fecha 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 del 5 de diciembre de ese mismo año, tal como lo ha sostenido reiteradamente en los votos salvados citados supra; sino que la competente para conocer es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en razón de lo cual ha debido esta Corte declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la causa en la mencionada Sala de nuestro Máximo Tribunal. El segundo aspecto que justifica la disidencia, está referido a la decisión de la mayoría declarando procedente la solicitud de amparo cautelar interpuesta, por considerar configurados los extremos para su procedencia. En tal sentido, estimaron presente el fumus boni iuris constitucional a partir de la supuesta violación al principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 317 de nuestra Carta Magna, por parte del acto administrativo impugnado; lo que consecuencialmente llevó a la mayoría sentenciadora a considerar satisfecho el requisito del periculum in mora constitucional, por la naturaleza del derecho presuntamente conculcado, aplicando el criterio expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco. En conexión con lo anterior, primer lugar, es conveniente resaltar, en primer lugar la naturaleza jurídica de la institución del amparo constitucional. Sobre este particular, prevé el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a ser amparada por los Tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos” (Resaltado de la disidente). En este mismo sentido, señala la Exposición de Motivos de nuestra Carta Magna lo siguiente: “El amparo se reconoce como una garantía derecho constitucional (sic), cuya finalidad es la tutela judicial reforzada de los derechos humanos, aun de aquellos inherentes a la persona humana que no figuren expresamente en la Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos (Resaltado de la disidente). De esta manera, el Constituyente reafirmó el compromiso adquirido por la República Bolivariana de Venezuela, como Estado de Derecho y de Justicia, de garantizar el goce y ejercicio de los derechos y garantías fundamentales de los particulares. Asimismo, el artículo 1° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales prevé: “Toda persona habitante de la República, o persona jurídica domiciliada en ésta, podrá solicitar ante los Tribunales competentes el amparo previsto en el artículo 49 de la Constitución, para el goce y el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aún de aquellos derechos fundamentales de la persona humana que no figuren expresamente en la Constitución, con el propósito de que se restablezca inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella” (Resaltado de la disidente). Así, del contenido del artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con su Exposición de Motivos; al igual que de las previsiones plasmadas en el artículo 1° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, y en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, de los cuales la República Bolivariana de Venezuela es signataria, puede apreciarse la dualidad derecho-garantía que comporta en nuestra legislación la institución del amparo constitucional, puesta a la disposición de los particulares, para defender los más altos y fundamentales derechos y garantías que le son reconocidos por nuestra Carta Magna. En este mismo sentido, apuntan los avances jurisprudenciales y doctrinales de nuestro Foro que han perfilado la institución del amparo constitucional como un recurso especialísimo en razón de su objeto: la defensa de los derechos y garantías constitucionales y constitucionalizables, mediante el restablecimiento inmediato de la situación jurídico-constitucional lesionada. En concordancia con las precisiones expuestas, cónsonas con la naturaleza que comporta la institución del amparo constitucional, en cualquiera de sus modalidades, existe consenso en la doctrina y en la jurisprudencia respecto a que dicha figura tiene como fin único garantizar la intangibilidad de los derechos constitucionales de quien los invoca, y no ningún otro precepto o principio de carácter legal e, incluso, constitucional, para cuya defensa se encuentran reservados los medios y recursos ordinarios. Es este carácter especialísimo lo que distingue al amparo constitucional de cualquier otro remedio judicial. En ese orden de ideas, en el caso de autos, la mayoría decisora declaró procedente la pretensión de amparo constitucional al apreciar una presunta violación al principio de legalidad tributaria, uno de los preceptos fundamentales sobre el cual se fundamenta el Estado de Derecho y de Justicia en que se ha erigido la República Bolivariana de Venezuela, en cuanto a la especialísima materia tributaria, del cual deriva la reserva legal para la creación del tributo y su aplicabilidad por los órganos competentes de la Administración Tributaria en cualquiera de los ámbitos competenciales del Poder Público. Al respecto, reconocemos, que los principios constitucionales son normas actuantes y no simples normas programáticas, que constituyen lo que los doctrinarios han denominado la “savia nutricia” del Ordenamiento Jurídico, pero que, sin embargo, no son susceptibles para hacerlos valer ante la jurisdicción, sin el respaldo de la normativa de carácter legal y sublegal que desarrollen dichos enunciados principistas, análisis éste vedado al juez que actúa en sede constitucional al analizar una pretensión de amparo constitucional. Sobre el anterior particular, los tratadistas españoles Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, en la oportunidad de dilucidar la sujeción de la actividad que ejercen lo Entes Públicos y los particulares a los principios constitucionales establecidos en la en la Carta Magna española de 1978, han señalado lo siguiente: “(…) al formular tales principios la Constitución no ha pretendido configurar verdaderos derechos fundamentales, sino principios propiamente dichos que han de orientar la acción del Estado como fines determinados de su misión; nada más. Cuando dice que esos principios se invocarán ante los Tribunales de acuerdo con las Leyes que los desarrollen, no quiere decir, aunque lo parezca, que el legislador sea absolutamente libre para interpretar y hacer aplicación a su arbitrio de tales principios (…)” (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández: Curso de Derecho Administrativo (5ª ed) Madrid: Editorial Civitas, S.A. Pág. 111) De esta manera, sin menoscabo de la naturaleza actuante, inmediata y directa de los principios constitucionales, en forma alguna podría sostenerse que dicha delimitación formal de la potestad tributaria, constituye un derecho constitucional a favor del particular susceptible de ser protegido mediante la figura del amparo constitucional, tal como equivocadamente lo apreció la mayoría sentenciadora. De allí que la fundamentación del fumus boni iuris constitucional, al efecto de analizar la procedencia del amparo constitucional, debía circunscribirse a establecer si de los hechos denunciados por la parte accionante podía derivarse, al menos, una presunción de violación o lesión a un derecho o garantía constitucional o constitucionalizable, en sentido estricto, por efecto de la actuación administrativa denunciada como lesiva por la parte accionante. Con esta actuación, la mayoría decisora desnaturalizó el telos y la esencia de la figura del amparo constitucional, referido a la defensa de derechos y garantías constitucionales o asimilables a tales, subvirtiéndolo en un mecanismo para reivindicar cualquier precepto jurídico bajo la excusa de su rango constitucional, lo cual no es aceptable. A criterio de la disidente, la actuación correcta de este Órgano Jurisdiccional al evidenciar la falta de afección al bien jurídico constitucional, a los ojos de la disidente, ha debido ser declarar la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional incoada. El último punto que motiva la discrepancia expresada en este voto salvado, se circunscribe a la actuación de este Órgano Jurisdiccional, respecto a la admisión y tramitación de la causa, a sabiendas de la existencia de otras causas cuyo objeto ha sido el de impugnar el mismo acto administrativo y otros de similar contenido normativo. En la presente causa se exponen pretensiones idénticas a otras que cursan ante esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, simultáneamente, creando un doble tratamiento a una misma situación cuya competencia se atribuyen dos órganos jurisdiccionales de distinta jerarquía. Por otra parte, lo que es más grave aún, la mayoría sentenciadora declaró a esta Corte competente para conocer la causa, y procedente la pretensión de amparo cautelar incoada, a sabiendas de la existencia de una decisión de la mencionada Sala, de fecha 13 de febrero de 2003, mediante la cual se ordenó a esta Corte la remisión del expediente N° AB01-A-2002-0002535, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad, ejercido por los apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil Cervecería Polar Los Cortijos, C.A., contra la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, dictada por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, de fecha 19 de noviembre de 2002, a fin de realizar un estudio minucioso para pronunciarse sobre el avocamiento solicitado por los apoderados judiciales de la Autoridad Tributaria, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. De esta manera, la Sala Político Administrativa para la fecha en que se presenta este voto salvado, escruta la posibilidad de avocarse al conocimiento de la causa indicada, si surge de los autos que en dicho caso se encuentra involucrado el interés público, la existencia de una manifiesta injusticia, o evidente error jurídico o desorden procedimental que motiven el despojo de la competencia para conocer la causa a esta Corte, a favor de dicha Sala. Como se ha dicho antes, dicho juicio presenta una identidad similar al caso que nos ocupa. En vista de lo expuesto, lo conducente o recomendable era que la Corte se abstuviera de realizar pronunciamiento alguno sobre la causa, y remitirla ex officio a la Sala Político Administrativa a los fines de ampliar el estudio previo que realiza sobre la situación jurídica planteada y su justificación para el avocamiento solicitado por los representantes judiciales del SENIAT, en aras de la colaboración interorgánica que debe existir entre los Órganos que ejercen el Poder Público. Máxime, cuando en el presente caso el interés relevante del Estado respecto a la recaudación de los tributos es incontestable, destinado como se encuentra su producto a la conformación del Presupuesto Público. De acuerdo a las consideraciones antes expuestas, las cuales evidencian que la mayoría decisora erró al considerar la naturaleza de la Providencia Administrativa impugnada, catalogándola como un acto administrativo general de efectos particulares, teniendo más bien dicha Providencia una incuestionable naturaleza normativa dictada por la más alta Autoridad en materia Tributaria, ha debido declararse incompetente esta Corte para conocer, y declinar en la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal. Asimismo, en aplicación de las normas constitucionales y constitucionalizables aplicables, la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la sentencia de la Sala Constitucional, caso: Emery Mata Millán, del 20 de enero de 2000 y la sentencia de la Sala Política Administrativa, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco, publicada el 20 de marzo de 2001, cuyo contenido e interpretación respecto a los temas fallados se encuentran en perfecta armonía, la disidente estima que, en el supuesto negado de que esta Corte hubiese sido el Tribunal competente para conocer, ha debido declararse improcedente la pretensión de amparo cautelar interpuesto contra la Providencia N° SNAT/2002/1455, suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria –SENIAT-, en fecha 5 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°. 37.585, mediante la cual se designan como agentes de retención a los Contribuyentes Especiales del Impuesto al Valor Agregado, por no haber quedado demostrado el fumus boni iuris, tal como ha dejado evidenciado la disidente en el razonamiento antes expuesto. Por último, insiste la disidente que, esta Corte, ha debido abstenerse de realizar pronunciamiento alguno sobre la causa, en una franca colaboración interorgánica –como antes se dijo- en pro de la consecución de la Justicia, remitiendo el expediente inmediatamente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en atención al interés relevante del Estado respecto a la recaudación tributaria y su inherencia en la elaboración del Presupuesto Público como antes se indicó. A juicio de la disidente, la actitud asumida por la mayoría sentenciadora obstruye la consecución de intereses superiores del Estado, que no pueden comprometerse de la forma como han quedado en el fallo objeto del voto salvado. En los términos que anteceden se deja expuesto el criterio de la disidente frente a la mayoría sentenciadora. El Presidente - Ponente JUAN CARLOS APITZ BARBERA La Vicepresidenta, ANA MARÍA RUGGERI COVA Los Magistrados, EVELYN MARRERO ORTIZ D I S I D E N T E LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO PERKINS ROCHA CONTRERAS La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ