Expediente Nº: 00-23053
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante Oficio signado bajo el Nº 00/0287 de fecha 18 de abril de 2000, remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por los abogados Douglas Felipe Olivares y Luis Felipe Maita, inscritos en el Instituto de Previsión del Social del Abogado bajo los Nos. 16.587 y 16.588, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano Julio César Cornieles, con Cédula de Identidad Nº 3.224.033, contra las Resoluciones Nos. 04-00-03-03-009 y 04-00-03-03-010, de fechas 13 de febrero de 1998 dictadas por la Contraloría General de la República.
Dicha remisión se realizó en virtud de la apelación intentada por la representación judicial del referido órgano de control, contra la sentencia dictada por dicho Tribunal en fecha 16 de febrero de 2000, la cual declaró con lugar el recurso interpuesto.
El día 27 de abril de 2000, se dio cuenta a la Corte y en esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Pier Paolo Pasceri, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 23 de mayo de 2000, la representante judicial de la Contraloría General de la República presentó el escrito de fundamentación de la apelación.
Mediante diligencia de fecha 31 de mayo de 2000, la representación de la parte apelante, en virtud de haberse omitido en su oportunidad, consignó la página sexta del escrito de fundamentación presentado el 23 de mayo de 2000.
El 1º de junio de 2000, los apoderados judiciales del impugnante presentaron el escrito de contestación a la fundamentación a la apelación ejercida por la Contraloría General de la República.
El 14 de junio de 2000, el recurrente consignó escrito de promoción de pruebas, en el cual ratifica el contenido de una serie de documentos que corren insertos en autos.
Por auto del día 6 de julio de 2000, el Juzgado de Sustanciación estableció que en virtud de no haberse promovido medio de prueba alguno, no tenía materia sobre la cual pronunciarse.
Mediante auto del 18 de julio de 2000, el Juzgado de Sustanciación acordó devolver el expediente a la Corte a los fines de que se continuara el curso del proceso.
En fecha 25 de julio de 2000, se dio cuenta en Corte y por auto del 26 de julio de 2000 se fijó el décimo día de despacho siguiente para la realización del Acto de Informes.
El 21 de septiembre de 2000, oportunidad fijada para la realización del acto de informes, comparecieron ambas partes y consignaron sus respectivos escritos.
En virtud de la designación de los Magistrados Ana María Ruggeri Cova, Evelin Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño, Juan Carlos Apitz Barbera y Perkins Rocha Contreras, en fecha 12 de septiembre de 2000, por parte de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, se reconstituyó la Corte el 15 de septiembre del mismo año, reasignándose por auto del 26 de septiembre de 2000, la ponencia al Magistrado Perkins Rocha Contreras.
Mediante diligencias del 14 de febrero y 31 de julio de 2001, la representación judicial de la Contraloría General de la República, solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
Por diligencias del 19 de febrero y 30 de julio de 2002, la representante de la parte apelante, solicitó que se dictara el fallo correspondiente en el presente expediente.
Mediante diligencia del 4 de febrero de 2003, la representación judicial de la Contraloría General de la República, solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 11 de marzo de 2003, juramentada la Directiva de esta Corte, quedó conformada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente; ANA MARIA RUGGERI COVA, Vicepresidenta; Magistrados: PERKINS ROCHA CONTRERAS, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO; y EVELYN MARRERO ORTIZ, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura del expediente, para emitir su fallo esta Corte Primera observa:
I
DE LA SENTENCIA APELADA
En su decisión el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, luego de transcribir el iter procedimental y narrar los fundamentos del recurso interpuesto, procedió a efectuar las consideraciones de rigor a los fines de emitir su fallo. Es así, como se indica que con respecto a la impugnación de la representación del órgano contralor realizada por el recurrente, el artículo 145 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República faculta a dicho órgano de control para designar sus representantes ante cualquier Tribunal para defender los intereses de la Administración, por ello el referido alegato resultó desestimado.
Posteriormente, se hace mención a la prescripción de los reparos impuestos invocada por el impugnante, expresándose que conforme al criterio mantenido por lo tribunales contenciosos administrativos en los casos como el de autos, es de aplicación analógica el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En efecto, el fallo en referencia, aludiendo a decisiones precedentes, indicó lo siguiente:
“ (…) no existiendo en la Ley Orgánica de la Contraloría General dispositivo alguno regulador de la prescripción en lo relacionado al ejercicio de actuación de ese ente en dicha materia, es pertinente el examen de las normas consagradas en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, precisamente por tratarse de fondos de la Nación administrados por un funcionario adscrito al Poder Nacional.
Es cierto que el artículo 18 del citado instrumento legislativo establece la prescripción de los derechos y acciones en favor del Fisco Nacional conforme a las reglas del Código Civil, PERO A FALTA DE DISPOSICiONES CONTRARIAS DE LA MENTADA LEY o de las leyes fiscales especiales, verbigracia, trátese de una remisión subsidiaria al Código Sustantivo, y por ello, no existiendo disposición especial al respecto, pues el artículo 314 ejusdem refiérese a la ACCION PENAL para perseguir las contravenciones, situación diferente al asunto de marras, es pertinente analizar previamente el caso a la luz de las leyes fiscales especiales.
A este respecto, sería igualmente descartable la aplicación del Código Orgánico Tributario … omissis … Tampoco sería idónea la resolución de la controversia dentro del ámbito de la prescripción pautada en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público… omissis … En cambio, estando esclarecida precedentemente la naturaleza de actuación administrativa en el quehacer de la Contraloría General de la República, y cuyo ANTECEDENTE IRREFRAGABLE ES LA OBLIGACION DEL RECURRENTE DE PRESENTAR LA CUENTA DE GASTOS DE LA DEPENDENCIA CUYOS FONDOS ESTABAN BAJO SU irrefragable conclusión que ese derecho a la prescripción de la actividad administrativa como elemento de extinción de la incertidumbre en la aprobación y finiquito de la cuenta rendida por el funcionario, ha de regirse por lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, instrumento regulador por excelencia de las actuaciones administrativas”, (Sic.).
Finalmente, se expresa en la sentencia apelada que en el asunto de autos, la Contraloría General de la República “inició el procedimiento, (15-5-97) (sic) que culminó en lo reparos en (sic) fecha 5 de noviembre de 1997, es decir, más de cinco años después de que el ciudadano JULIO CESAR CORNIELES había cesado en el cargo, por lo que se ha consumado prescripción de cinco año, por aplicación analógica del artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no se trata de la prescripción de un crédito fiscal, sino de aplicación de la prescripción para ejercer la potestad de la Administración”.
II
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En su escrito de fundamentación de la apelación, la representación de la Contraloría General de la República, luego de realizar una serie de consideraciones acerca de los antecedentes del caso, señala que en el fallo apelado se incurrió en un falso supuesto de derecho al precisarse que el lapso de prescripción, en materia de gastos es cinco años, de acuerdo con las previsiones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y no el de diez años a que se refiere el Código Civil, aplicable por remisión expresa de la Ley Orgánica de Hacienda Pública.
Es así como se arguye, que la obligación no deriva del acto impugnado, sino que tiene su fuente en el daño mismo, “y mediante el acto de reparo sólo se declara su existencia”, por lo que lo pertinente, a los fines de determinar el lapso de prescripción en el presente caso, era aplicar el artículo 1.977 del Código Civil, el cual dispone que las acciones personales prescriben a los diez años, siendo que –según consideró la apelante- no se había consumado el tiempo necesario para hacerse efectivo este particular medio de extinción de las obligaciones.
Posteriormente, se expresa que a pesar de no haberse analizado los argumentos de fondo en el fallo apelado, resultaba conveniente efectuar algunas precisiones al respecto. En este sentido se afirmó, que no existía la inmotivación de las resoluciones confirmatorias de los reparos alegados, por cuanto las mismas contienen los fundamentos fácticos y jurídicos que le dieron origen. Las razones de hecho estan constituidas por la determinación de una omisión de comprobantes originales de inversión presupuestaria; y la de derecho, en la publicación Nº 23 de “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Administradores de Unidades Básica”, en concordancia con el artículo 1.185 del Código Civil y la disposición Nº 51 de las “Normas para el Ejercicio del Control Posterior del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos”.
En cuanto al silencio de pruebas y consecuente indefensión señalada por el recurrente, los formalizantes sostienen en su escrito, que en el transcurso de todo el procedimiento al mismo se le dieron las oportunidades necesarias para presentar todos sus argumentos y medios probatorios sin que aportara ningún elemento de relevancia a su favor. Igualmente, al interponer el recurso jerárquico correspondiente, tuvo la ocasión de consignar lo que estimara conveniente en contra de los actos administrativos emanados del organismo de control, limitándose a acompañar copias simples de documentos que no lograron desvirtuar las objeciones realizados por el órgano contralor. De manera que, no se configuró la indefensión alegada.
Finalmente, en lo que se corresponde al argumento de que la responsabilidad por los gastos no soportados era imputable a otras dependencias del Ministerio de la Familia, se indica que “ los reparos formulados por la Contraloría General de la República se efectuaron a la “Cuenta de Gastos de la Unidad Básica Dirección General de Administración y Servicios del Ministerio de la Familia”, por cuanto no se presentaron los documentos justificativos de los adelantos de fondos girados a las Unidades Operativas por concepto de gastos distintos de remuneraciones de personal, adelantos éstos que fueron efectuados por el ciudadano Julio Cesar Cornieles, quien … omissis … era el responsable de velar por el cumplimiento de la normativa vigente y de rendir las cuentas respectivas”, por lo que no se puede eximir de responsabilidad al recurrente.
III
CONTESTACION A LA FORMALIZACION
Los apoderados del recurrente, mediante escrito de fecha 1º de junio de 2000, procedieron a presentar sus argumentos, con respecto a la apelación realizada por la representación judicial de la Contraloría General de la República. En dicho escrito señalaron, la carencia de técnica procesal en que incurrió el órgano contralor al efectuar la referida fundamentación, particularmente en lo que concierne a los vicios de forma y de fondo que pudiera adolecer la sentencia recurrida.
Es así como se argumenta, luego de hacerse una serie de consideraciones doctrinarias y de rebatirse lo expuesto en el escrito presentado por el apelante, que en el mismo no se cumple con los requisitos exigidos para la fundamentación del recurso de apelación, por lo que ésta debe declararse sin lugar por carecer de la técnica necesaria para su presentación.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Una vez analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, esta Corte para emitir su fallo, observa:
El primer aspecto controvertido y que necesariamente debe ser objeto de un pronunciamiento inicial, es el referente al lapso de prescripción aplicable para formular los reparos que se cuestionan a través del recurso de nulidad interpuesto. Esto es así, por cuanto el fallo apelado sostiene que el lapso de prescripción aplicable en el caso de autos es de cinco años, por aplicación analógica del artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; mientras que el apelante, afirma que para determinar la prescripción en la imposición de reparos en materia de gastos, se debe hacer uso del artículo 18 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, que remite al artículo 1.997 del Código Civil, de forma que la obligación (en este caso por ser de carácter personal) quedara extinguida a los diez años, plazo este que no ha vencido, por lo que no ha operado la prescripción señalado en el fallo recurrido.
De ahí que sea pertinente para este órgano jurisdiccional, revisar los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, destacandose en este particular, la sentencia dictada por esta Corte, en fecha 31 de julio de 2002 (Caso: Omar Arcaya), en la cual se estableció lo siguiente:
“ (...) La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable “ratione temporis”, no previó en su articulado una norma que en concreto regulara lo referente a la figura de la prescripción, tal circunstancia, conlleva necesariamente a examinar otros instrumentos legales ... oimissis ... se observa, que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional en su artículo 18 establece: “Los derechos y acciones a favor del Fisco Nacional, o a cargo de éste, están sujetos a la prescripción conforme a la reglas del Código Civil, a falta de disposiciones contrarias a esta Ley, o de las Leyes fiscales especiales”.
... omissis ...
Ahora bien, de la revisión del contenido de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se evidencia, que el artículo 70 invocado por la apelante, expresa que “las acciones provenientes de actos administrativos creadores de obligaciones prescriben en el término de cinco (5) años, salvo que leyes especiales consagren plazos diferentes”.
En el caso de autos, esta Corte considera, que la referida Ley no le es aplicable, por cuanto, si bien es cierto el acto administrativo impugnado, vale decir la Resolución ... omissis ... constituye un acto administrativo, no lo es menos que de éste se desprende un derecho de crédito a favor del Fisco Nacional, ocasionado ... omissis ... al omitir la entrega de comprobantes de inversión presupuestaria, de obligatoria presentación conforme a las instrucciones contenidas en la Publicación Nº 23 denominada “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos de Avance girados a los Administradores de Unidades Básicas”, emanada de la Contraloría General de la República ...”.
Así concluyó en esa oportunidad esta Corte, que el lapso de prescripción aplicable era el diez años previsto en el artículo 1.977 de la Ley Sustantiva Civil con respecto a las acciones personales.
Ahora bien, el presente caso versa igualmente, sobre la solicitud de nulidad de actos administrativos, que al confirmar los reparos impuestos, se generan derechos de crédito a favor del Fisco Nacional, por lo que atendiendo al criterio precedentemente expresado, debe esta Corte dejar establecido que el lapso de prescripción aplicable al asunto de autos, es el previsto en el artículo 1.977 del Código Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 18 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional. Así se declara.
En este mismo orden de ideas, corresponde ahora clarificar a partir de que momento comienza a transcurrir el lapso de prescripción en este caso. La Publicación Nº 23 referida a las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Administradores de Unidades Básicas”, dispone que la prescripción en aquellos casos en los que exista la obligación por parte del Cuentadante, de presentar la Cuenta de Gastos de la dependencia cuyos fondos estén bajo administración, manejo y custodia comienza a Computarse a partir del vencimiento de los sesenta (60) días, previstos a tales fines.
Visto lo anteriormente señalado, se observa en el caso tratado el referido plazo, venció el 1º de marzo de 1991, para el primer ejercicio y el 30 de julio del mismo año, para el segundo ejercicio, siendo que la prescripción fue interrumpida el día 12 de noviembre de 1997, para ambos reparos, cuando el Fisco manifestó su voluntad de hacer valer sus presuntos derechos, mediante la correspondiente notificación efectuada al hoy recurrente, acerca de los reparos formulados, por lo que resulta evidente que para ese momento no había fenecido el lapso de diez años a que se refiere el artículo 1.977 del Código Civil, de allí que en el asunto de marras no había operado la prescripción alegada por el recurrente y declarada así por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Así se declara.
Luego, por cuanto la decisión proferida por el aludido Tribunal se limitó a examinar la prescripción alegada por el recurrente y en base a ello se declaró con lugar el recurso interpuesto, sin que se revisase los demás argumentos presentados, y dicha fundamentación del a-quo ha sido desvirtuada en esta superior instancia, esta Corte Revoca el fallo apelado. Así se declara.
En razón de lo anteriormente señalado, de seguidas la Corte emitirá su pronunciamiento con respecto al fondo de la controversia, para lo cual observa:
En su escrito recursorio el accionante argumenta, que los actos cuestionados adolecen del vicio de inmotivación y silencio de pruebas, por cuanto en las decisiones correspondientes a los recursos jerárquicos interpuestos, la Administración no valoró ciertos argumentos y documentos aportados por el hoy recurrente. En el mismo sentido, indica que la Contraloría General de la República al no considerar “alegatos y documentos relacionados con los respectivos reparos, su decisión no fue motivada, esto es, decir las razones de hecho y derecho en que apoyó las decisiones que declararon sin lugar el recurso jerárquico contra aquellos reparos, dejando en un estado de indefensión a la representación que ejercemos, infringiendo así el articulado mencionado, además del artículo 68 de la Constitución Nacional, que garantiza el derecho a la defensa en todo estado y grado del proceso”.
A este respecto es conveniente significar, que en múltiples oportunidades tanto esta Corte, como la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, han emitido su criterio sobre este aspecto, precisándose que toda resolución administrativa resulta motivada cuando contiene, aunque no todos, los principales elementos de hecho y de derecho, esto es, cuando contemple el asunto debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión.
En efecto, es jurisprudencia reiterada del Supremo Tribunal, que la insuficiente inmotivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en los que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de la sucinta motivación, ciertamente permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario.
La inmotivación que supone toda resolución administrativa no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada; pues una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida sobre la base de hechos, datos o cifras concretas y cuando éstos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente.
Ahora bien, en el presente caso se observa de los actos administrativos impugnados, que los mismos cuentan con la fundamentación necesaria como para que el hoy recurrente, tuviera el suficiente conocimiento de las razones que sustentaron lo decidido por la autoridad administrativa, haciendo las valoraciones de los documentos aportados en el procedimiento, cuando por ejemplo en la Resolución Nº 04-00-03-03-009, de fecha 13 de febrero de 1998, señaló que “se observa que la cuenta en la cual se realizó el examen de gastos que generó el reparo fue la de la Unidad Básica “Dirección General Sectorial de Administración y Servicios del Ministerio de la Familia”, por lo que no puede ser invocado finiquito o fenecimiento de otra cuenta a la que no se refiere la objeción del reparo y menos aún con documentos en copia simple carentes de valor probatorio.” (subrayado de la Corte).
En razón de lo anteriormente expuesto, se verifica la inexistencia del alegado vicio de inmotivación. Así se declara.
Luego, en lo concerniente a la violación de derecho a la defensa (fundamentado básicamente bajo la misma argumentación sobre la existencia del vicio de inmotivación), se debe indicar primariamente, que ha sido criterio pacifico y reiterado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que el derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la oportunidad para el ciudadano encausado o presunto infractor de hacer oír sus alegatos, sino el derecho de exigir al Estado el cumplimiento previo a la imposición de la sanción, de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer oportunamente alegatos en su descargo, promover y evacuar pruebas.
Es así como, con respecto a la vulneración del referido derecho, la jurisprudencia se ha pronunciado sobre aquellos aspectos esenciales que el operador judicial debe constatar previamente para declararla, señalando primordialmente entre dichos aspectos, el que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta, que los particulares cuyos derechos e intereses puedan resultar afectados por un acto administrativo, pudieran haber participado en la formación del mismo. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de octubre de 1995, en el caso: Corpofin, C.A., Exp. 11.553).
Ahora, en cuanto al asunto de autos no se evidencia que la Administración haya soslayado el derecho a la defensa del recurrente, impidiéndole presentar argumentos, consignar pruebas o participar en el iter procedimental, por lo que el alegado vicio debe ser desechado. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por todas las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial de la Contraloría General de la República mediante diligencias del 24 de febrero, 29 de marzo y 4 de abril de 2000.
SEGUNDO: SE REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en fecha 16 de febrero de 2000, que declaró con lugar el recurso interpuesto.
TERCERO: SIN LUGAR recurso ejercido por los abogados Douglas Felipe Olivares y Luis Felipe Maita, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano Julio César Cornieles, titular de la Cédula de Identidad Nº 3.224.033, contra las Resoluciones Nos. 04-00-03-03-009 y 04-00-03-03-010, de fechas 13 de febrero de 1998 dictadas por la Contraloría General de la República.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ………………..( ) días del mes de …………….. de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/E-11
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