MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ


En fecha 25 de noviembre de 2002, se recibió en esta Corte el Oficio N° 1005 del 3 de septiembre de 2002, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo, anexo al cual remitió el cuaderno separado contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por el abogado JOSE G. GONZALEZ BORGES, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 63.777, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARÍA ANTONIA OROZCO OROPEZA, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3.971.723, contra los ciudadanos Alcalde y Superintendente Municipal Tributario del Municipio Libertador del Distrito Capital.

La remisión se efectuó con ocasión a la consulta de ley prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por el mencionado Juzgado el 13 de junio de 2002, mediante el cual declaró inadmisible la pretensión de amparo cautelar interpuesta.

El 27 de noviembre de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ a los fines de pronunciarse sobre la referida consulta.

Juramentadas las nuevas autoridades el 11 de marzo de 2003 esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Vicepresidenta Magistrada Ana María Ruggeri Cova; Magistrados Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.

Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL ESCRITO LIBELAR

En fecha 6 de junio de 2002, la ciudadana María Antonia Orozco asistida de abogado interpuso ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo, recurso de amparo constitucional contra el Alcalde y Superintendente Municipal Tributario del Municipio Libertador del Distrito Capital, en los siguientes términos:

El 21 de enero de 1998 se suscribió acta convenio entre la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Libertador, la Junta Directiva del Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Municipio Libertador del Distrito Federal (SUMEP-MLD.F) en la que se llegaron a los siguientes convenimientos:

“PRIMERA...a.- Los cobradores a domicilio reiniciarán el proceso de recaudación a partir del 1ero de febrero de Mil Novecientos Noventa y Ocho en los ramos de industria y comercio e inmuebles urbanos para lo cual la gerencia de Recaudación procederá a la asignación de las respectivas cuentas. b.- Los cobradores a domicilio deberán recaudar los impuestos de los ramos antes señalados con o sin morosidad (en virtud de las nuevas ordenanzas) haciéndose acreedores a una Comisión equivalente al ocho por ciento (8%) de los montos totales recaudados. c.- Los cobradores a domicilio podrán recaudar cuentas no asignadas por la Gerencia de Recaudación, que no estén asignadas a Ejecutivos de Rentas, Abogados Recaudadores, Abogados de la Sindicatura Municipal y a otros cobradores a domicilio. Igual restricción será impuesta a los Ejecutivos de Rentas, Abogados Recaudadores y Abogados de la Sindicatura Municipal, quienes a la vez no podrán recaudar cuentas asignadas a los cobradores a domicilio. QUINTO: La Gerencia de Recaudación se compromete a mantener el espacio asignado al Departamento de Cobros a Domicilio, de manera tal de permitir el normal funcionamiento del mismo y mantener al personal de cobradores un área adecuada para el cabal cumplimiento de sus funciones, recibo o asignación de cuentas rendimiento mensual de cuentas, gestiones de cobro vía telefónica, reuniones de trabajo, etc.”


Expone que desde el mes de julio de 2001 hasta la fecha, no se le cancelan los montos por comisión cobrada y enterada al Fisco Municipal del Municipio Libertador. Por lo tanto, siendo la comisión parte integrante al salario, desde julio de 2001 no se le ha pagado a la accionante el salario.

Indica que el 6 de marzo de 2002, mediante oficio y memorándum sin número, emanado de la Gerencia de recaudación dirigido a la Coordinación de Cobros a Domicilio se le comunicó lo siguiente: “(...) me dirijo a usted en la oportunidad de solicitarle formalmente la remisión de la cartera de Contribuyentes (lista de contribuyentes visitados) mayores de 600.000 al Coordinador Ejecutivo de Rentas”.

Señala que el 9 de abril de 2002 mediante oficio Nº 00592-02 firmado por la Gerente de Recaudación, por el Jefe de la División de Contribuyentes Especiales, y por el Jefe de la Coordinación de Cobros a Domicilio, se le notificó lo siguiente: “Ciudadanos COBRADORES A DOMICILIO. Su Despacho.- Me dirijo a ustedes en la oportunidad de saludarles muy cordialmente y al mismo tiempo, informarles que a partir de la presente fecha el número de contribuyentes a visitar será de dos (2) solamente”.

Arguye que el 9 de mayo de 2002 se suscribió el contrato de gestión de cobro de impuestos municipales con la Sociedad Mercantil SIVERCA C.A. donde se estableció, entre otros, lo siguiente:

“CLÁUSULA SEGUNDA (...) SON OBLIGACIONES DE LA EMPRESA NUMERAL 1.- Realizar gestiones de cobro administrativo, extrajudicial a los sujetos pasivos de la relación jurídica tributaria municipal (contribuyentes ordinarios) en las siguientes parroquias Caricuao, Antímano, El Junquito, Sucre, Paraíso, La Pastora, 23 de Enero, San Bernardino, San José, Altagracia, El Recreo La Candelaria (...) NUMERAL 3.- El Municipio garantizará la exclusividad por concepto de gestión de cobro administrativo (extrajudicial) objeto del presente contrato a las parroquias señaladas en la cláusula segunda titulo 1 de las obligaciones de las partes NUMERAL 1”.

Expone que sin causa legal que lo justifique, su Superior, es decir, el Jefe de la Coordinación de Cobros a Domicilio, actuando por ordenes superiores, le solicitó que saliera de vacaciones, aún actuando en contra de su voluntad. Adicionalmente, y como vía de hecho, su Superior se ha dedicado a llamar a los contribuyentes para indicarles que la accionante no tiene potestad para visitarlos, porque tiene prohibición expresa de ello. Asimismo, su Superior le ha indicado que debe permanecer en la Coordinación so pena de ser amonestada.

Arguye, limitándose sólo a transcribir el texto de las respectivas normas, que le violaron los derechos consagrados en los artículos 21, 87, 89, 91 y 93 de la Constitución Bolivariana de Venezuela. Igualmente, cita como apoyo a su recurso de amparo los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales relativos a la procedencia de la acción de amparo; el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, relativo a las competencias del Alcalde como jefe de la rama ejecutiva del Municipio; y por último, los artículo 7 y 10 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador, relativos a la distribución de competencias dentro de los órganos del Municipio.


Expone que sobre la base de las normas constitucionales y legales arriba señaladas se: (i) le violó sus derechos laborales, particularmente la garantía de libertad laboral, a través del comiso de sus credenciales que la identificaban como funcionario público, y de la pretensión de su Superior para que la accionante tome unas vacaciones por un tiempo mayor al que le corresponde, desmejorándosele su salario, toda vez que durante ese período no puede recibir el ingreso relacionado con las comisiones; y (ii) le violan sus derechos a la igualdad y no discriminación a través del contrato de exclusividad de funciones que se celebró entre la municipalidad y la empresa SIVERCA C.A.
Indica que los agraviantes en este caso son el ciudadano Alcalde del Municipio Libertador Freddy Bernal, y la ciudadana Lyzbeth Velandia Torres, Superintendente Municipal Tributaria de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Finalmente, solicitó que sea admitido y declarado con lugar el recurso de amparo ordenándose: (i) el restablecimiento de la condición de funcionario público de carrera, denominado “cobradora a domicilio”; (ii) el requerimiento al Alcalde y al Superintendente Tributario el proveimiento inmediato de las credenciales de la accionante; (iii) la restitución a la accionate de su derecho a visitar contribuyentes, y de hacer las gestiones de cobro de impuestos municipales que se adeuden, y en consecuencia, se le permita salir a visitar contribuyentes, requiriéndose por lo tanto, que cesen de inmediato las llamadas por su Superior a los contribuyentes, en el sentido, de indicarles a éstos que no la acepten como funcionario público; y (iii) el requerimiento de la información sobre la demora del pago de las comisiones, o de la causa de su no inclusión en las partidas presupuestarias de pago al personal, y en consecuencia, se ordene su inclusión inmediata, o el pago inmediato de los montos debidamente justificados.

II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

Mediante sentencia de fecha 13 de junio de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional ejercida por el abogado José G. González, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María Antonia Orozco Oropeza, contra los ciudadanos Alcalde y Superintendente Municipal Tributario del Municipio Libertador del Distrito Capital, en los términos siguientes:

“…Ahora bien, ha sido criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que puede el declarar inadmisible in limine litis la acción de amparo cuando de autos se evidencia que las denuncias del accionate implican un análisis de legalidad y no la violación directa de disposiciones constitucionales. En este contexto, tal y como lo manifestó la Sala Constitucional en decisión del 31 de mayo de 2000, caso Inversiones Kingtaurus C.A., para la procedencia de la acción de amparo es menester la confrontación directa del hecho, acto u omisión presuntamente lesivos con la norma constitucional que se denuncia como conculcada (...) la acción de amparo constitucional está concebida como una protección de derechos y garantías constitucionales strictu sensu; de allí que lo realmente determinante para resolver acerca de la denuncia formulada es que exista una violación a una norma de rango constitucional y no legal, ya que si así fuere el amparo perdería todo sentido y alcance y se convertiría en un mecanismo del control de la legalidad. En el caso de autos, resulta indispensable para decidir la realización de un análisis de las disposiciones de orden legal que constituyen el núcleo de la denuncia, como lo son la de naturaleza de las funciones ejercidas por la accionante, específicamente la determinación de si ella puede considerarse una funcionaria de carrera o si por el contrario no tiene ese status dentro de la Administración Municipal, así como los derechos que son inherentes al cargo que ocupa aspectos éstos que implican el examen de la normativa de rango legal y sub-legal que rige la función pública en el ámbito del Municipio Libertador del Distrito Capital. Por ende, este Tribunal congruente con el criterio antes expuesto debe declarar la inadmisibilidad in limine de la acción de amparo constitucional propuesta, pues se insiste que lo pretendido por la accionante implica un pronunciamiento sobre disposiciones de estricto orden legal. Así se declara. De otra parte, aprecia el Tribunal que para obtener satisfacción de sus pretensiones la parte accionante cuenta con un recurso procesal específico, como lo es el proceso de querella funcionarial, (...)siendo por ello igualmente inadmisible la acción de amparo a tenor de lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (...) la acción de amparo constitucional presupone la inexistencia de un medio procesal idóneo contra el acto, hecho u omisión adversado en amparo o, en caso de existir éste, la imposibilidad de ejercerlo útilmente. En el caso de autos, este Tribunal observa que se encontraba a disposición de la accionante la acción de querella funcionarial consagrada en la Ley de Carrera Administrativa y aplicable analógicamente al ámbito funcionarial municipal según reiterada jurisprudencia. En consecuencia, el Tribunal juzga que la existencia del citado medio judicial, ocasiona la inadmisibilidad de la acción de amparo incoada, conforme a lo previsto en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (...) Por tanto siendo las causales de inadmisibilidad materia de orden público, debe el Tribunal declarar inadmisible la acción de amparo propuesta. Así se decide.”

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir acerca de la consulta de Ley del auto dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 13 de junio de 2002, que declaró “inadmisible” la pretensión de amparo constitucional interpuesta, esta Corte observa:

En primer lugar, conviene destacar que el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”.

De la norma antes transcrita, se desprende que la consulta constituye un medio para revisar la sentencia cuando ninguna de las partes, incluyendo a los representantes del Ministerio Público y a los Procuradores, ejerzan el recurso de apelación al que alude la citada norma, lo cual implica la posibilidad de reformar o modificar dicha sentencia.

En el presente caso, advierte esta Corte, que ninguna de las partes apeló la referida sentencia, razón por la cual el fallo fue remitido en consulta de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Ahora bien, en su escrito libelar, el apoderado del actor señaló la violación de los derechos consagrados en los artículos 21, 87, 89, 91 y 93 de la Constitución Bolivariana de Venezuela. Igualmente, cita como apoyo a su recurso de amparo los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales relativos a la procedencia de la acción de amparo; el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, relativo a las competencias del Alcalde como jefe de la rama ejecutiva del Municipio; y por último, los artículo 7 y 10 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador, relativos a la distribución de competencias dentro de los órganos del Municipio.

En tal sentido, argumentó que sobre la base de las normas constitucionales y legales arriba señaladas se: (i) le violó sus derechos laborales, particularmente la garantía de libertad laboral, a través del comiso de sus credenciales que la identificaban como funcionario público, y de la pretensión de su Superior para que la accionante tome unas vacaciones por un tiempo mayor al que le corresponde, desmejorándosele su salario, toda vez que durante ese período no puede recibir el ingreso relacionado con las comisiones; y (ii) le violan sus derechos a la igualdad y no discriminación a través del contrato de exclusividad de funciones que se celebró entre la municipalidad y la empresa SIVERCA C.A.


En virtud de tales argumentos solicitó que sea admitido y declarado con lugar el recurso de amparo, ordenándose el restablecimiento de la condición de funcionario público de carrera, denominado “cobradora a domicilio”; se le requiera al Alcalde y al Superintendente Tributario el proveimiento inmediato de las credenciales de la accionante; se le restituya su derecho a visitar contribuyentes y de hacer las gestiones de cobro de impuestos municipales que se adeuden, y en consecuencia, se le permita salir a visitar contribuyentes, requiriéndose por lo tanto que cesen de inmediato las llamadas por su Superior a los contribuyentes en el sentido, de indicarles a éstos que no la acepten como funcionario público; y finalmente, se le informe sobre la demora del pago de las comisiones a dichos funcionarios o, de la causa de su no inclusión en las partidas presupuestarias de pago al personal, y en consecuencia, se ordene su inclusión inmediata o el pago inmediato de los montos debidamente justificados.

Por su parte, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró “inadmisible” la pretensión de amparo ejercida, por estimar que “(...) la acción de amparo constitucional está concebida como una protección de derechos y garantías constitucionales strictu sensu; de allí que lo realmente determinante para resolver acerca de la denuncia formulada es que exista una violación a una norma de rango constitucional y no legal, ya que si así fuere el amparo perdería todo sentido y alcance y se convertiría en un mecanismo del control de la legalidad. En el caso de autos, resulta indispensable para decidir la realización de un análisis de las disposiciones de orden legal que constituyen el núcleo de la denuncia, como lo son la de naturaleza de las funciones ejercidas por la accionante, específicamente la determinación de si ella puede considerarse una funcionaria de carrera o si por el contrario no tiene ese status dentro de la Administración Municipal, así como los derechos que son inherentes al cargo que ocupa aspectos éstos que implican el examen de la normativa de rango legal y sub-legal que rige la función pública en el ámbito del Municipio Libertador del Distrito Capital. Por ende, este Tribunal congruente con el criterio antes expuesto debe declarar la inadmisibilidad in limine de la acción de amparo constitucional propuesta, pues se insiste que lo pretendido por la accionante implica un pronunciamiento sobre disposiciones de estricto orden legal. Así se declara. De otra parte, aprecia el Tribunal que para obtener satisfacción de sus pretensiones la parte accionante cuenta con un recurso procesal específico, como lo es el proceso de querella funcionarial, (...)siendo por ello igualmente inadmisible la acción de amparo a tenor de lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (...) la acción de amparo constitucional presupone la inexistencia de un medio procesal idóneo contra el acto, hecho u omisión adversado en amparo o, en caso de existir éste, la imposibilidad de ejercerlo útilmente. En el caso de autos, este Tribunal observa que se encontraba a disposición de la accionante la acción de querella funcionarial consagrada en la Ley de Carrera Administrativa y aplicable analógicamente al ámbito funcionarial municipal según reiterada jurisprudencia. En consecuencia, el Tribunal juzga que la existencia del citado medio judicial, ocasiona la inadmisibilidad de la acción de amparo incoada, conforme a lo previsto en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (...) Por tanto siendo las causales de inadmisibilidad materia de orden público, debe el Tribunal declarar inadmisible la acción de amparo propuesta. Así se decide.”

En este sentido, se hace de imperiosa necesidad hacer referencia a las normas constitucionales y legales denunciadas.

Observa esta Corte que la acción de amparo constitucional debe estar referida a la violación directa e inmediata de un derecho o garantía constitucional (Ley Orgánica de Amparo, artículo 1). Así, la acción de amparo constitucional puede ser intentada para proteger todos los derechos y garantías constitucionales consagrados expresamente en el texto constitucional y también para defender aquellos que aún sin estar expresamente en el texto constitucional puedan ser considerados como inherentes a la persona humana (Constitución, artículo 22). Por ello, el análisis que debe efectuar la autoridad judicial en materia de amparo debe estar orientado solamente hacia el análisis de los derechos y garantías constitucionales que, expresa o tácitamente, resulten consagrados en el texto constitucional o sean inherentes a la persona humana. Así, esta Corte se detendrá sólo en la revisión de las normas constitucionales denunciadas.

La accionante señala que se le viola su derecho a la igualdad y garantía de no discriminación a través del contrato de exclusividad de funciones que se celebró entre la municipalidad y la empresa SIVERCA C.A. El artículo 21, numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual señala que:

“Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia: 1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, gozo o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertadas de toda persona (...)”(Resaltado de esta Corte).

A este respecto aprecia esta Corte, que la accionada, Municipalidad de Libertador, no viola tales derechos y garantías toda vez que resulta plausible el cambio y mejora del servicio de recaudación de impuestos municipales a través de la implementación de diferentes sistemas para ello. El contrato con la empresa SIVERCA C.A. se celebró de acuerdo con el propio accionante dos años después de haber intentado la Municipalidad el sistema de cobradores a domicilio en el cual se encuentra la accionante. Por ello, no observa esta Corte una violación directa y flagrante de los derechos y garantías constitucionales a la igualdad y a la no discriminación, y así se declara.

Por otra parte, denuncia la accionante la violación de sus derechos laborales de índole constitucional, específicamente el derecho al trabajo; la protección del derecho al trabajo; el derecho al salario; y el derecho a la estabilidad laboral (Constitución, artículos 87, 89, 91 y 93).

Observa esta Corte, que en ningún momento quedó evidenciado de los autos de esta causa que tales derechos le han sido violados a la accionante, y que en todo caso, la accionante dispone de una vía ordinaria para dilucidar los conflictos que surjan en el ejercicio de sus labores en la Municipalidad de Libertador, específicamente, y como lo señala el A quo, la “(...) acción de querella funcionarial consagrada en la Ley de Carrera Administrativa y aplicable analógicamente al ámbito funcionarial municipal según reiterada jurisprudencia”.

En tal sentido, debe reiterar esta Alzada que como lo ha advertido la jurisprudencia desde los propios inicios de la institución de amparo constitucional, es necesario para la admisibilidad del amparo y procedencia del mismo, que además de la denuncia de violación de derechos fundamentales, que no exista otro medio procesal ordinario y adecuado (véase el Caso Registro Automotor Permanente, Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa, sentencia de fecha 7 de julio de 1986).

Indudablemente que la consagración de un remedio judicial expedito capaz de proteger derechos y garantías constitucionales expresas o inherentes a la persona humana, trae al foro jurídico una irresistible tentación de abandonar los remedios judiciales largos y engorrosos para tratar de canalizarlos a través de una institución que produce decisiones en un lapso de tiempo bastante relativamente corto. Por ello, estima esta Corte que la accionante ha debido optar por la vía ordinaria para satisfacer sus pretensiones laborales, y así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) Se CONFIRMA la decisión dictada en fecha 13 de junio de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital la cual declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional ejercida por el abogado José G. González, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María Antonia Orozco Oropeza, contra los ciudadanos Alcalde y Superintendente Municipal Tributario del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los …………………. ( ) días del mes de …………………………..de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.


El Presidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA




Los Magistrados



EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente


PERKINS ROCHA CONTRERAS



LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO




La Secretaria,



NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EMO/23
Exp. 02-2455