Magistrada Ponente: ANA MARÍA RUGGERI COVA Exp. N° 03-0275 I En fecha 28 de enero de 2003, fue presentado ante esta Corte escrito contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados RAFAEL BADELL MADRID, ÁLVARO BADELL MADRID, CARMELO DE GRAZIA SUÁREZ, JOSÉ IGNACIO HERNÁNDEZ G., NICOLÁS BADELL BENÍTEZ y ADOLFO LEDO NASS, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 22.748, 26.361, 62.667, 71.036, 83.023 y 79.803, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil BANESCO, BANCO UNIVERSAL, domiciliada en Caracas, originalmente inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia el día 13 de junio de 1977, bajo el Nº 1, Tomo 16-A, cuya transformación en Banco Universal consta de documento inscrito en la citada Oficina de Registro en fecha 4 de septiembre de 1997, bajo el Nº 63, Tomo 70-A, contra “los autos de apertura de procedimientos sancionatorios dictados por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN) en fecha 9, 17, 20 y 22 de enero de 2003, a través de los cuales se pretende aplicar a BANESCO la sanción prevista en el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos, por el presunto incumplimiento de lo establecido en la Resolución Nº 260-02 dictada por ese mismo organismo administrativo el 31 de diciembre de 2002, y publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 37.602 del 3 de enero de 2003”. El 29 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y, en la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines que decidiera sobre la admisibilidad de la presente acción de amparo constitucional y, eventualmente, sobre la solicitud de medida cautelar innominada. El día 29 de enero de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente. En fecha 31 de enero de 2003, esta Corte, en la oportunidad de la admisión del presente amparo constitucional, declaró improcedente la medida cautelar innominada solicitada por los apoderados judiciales de la accionante. En fecha 4 de febrero de 2003, una vez notificadas las partes, la representación del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar la audiencia oral y pública. En esa oportunidad se ratificó como ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova. El día 6 de febrero de 2003, se realizó la audiencia constitucional en la presente causa, en la cual, las partes y las respectivas representaciones del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo, tuvieron la oportunidad de esgrimir sus respectivos alegatos y opiniones respectivamente. Una vez celebrada la audiencia oral y pública, la Corte se retiró a deliberar, y, en esa oportunidad declaró parcialmente procedente la presente acción de amparo constitucional, en consecuencia, se dejaron sin efecto los procedimientos administrativos iniciados, ordenándose que los hechos que motivaron el inicio de los mismos sean objeto de un único procedimiento. Realizado el estudio del presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones: II DE LA PRETENSION DE AMPARO CONSTITUCIONAL Y DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA SOLICITADA Los apoderados judiciales de la accionante interpusieron acción de amparo constitucional conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, sobre la base de los siguientes argumentos: Que en fecha 31 de diciembre de 2002, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras dictó Resolución Nº 260-02 con el siguiente tenor: “1.- Instruir a las instituciones reguladas por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, a atender a sus clientes y usuarios sin limitación o restricción alguna en su horario habitual, vigente al 29 de noviembre de 2002, a los fines de prestar un servicio en forma continua, regular y eficiente. 2.- El incumplimiento a lo previsto en esta Resolución, dará lugar a la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar, conforme al ordenamiento jurídico vigente. (…omissis…)”. Que dicha Resolución nunca fue notificada personalmente a la accionante, teniendo conocimiento del contenido de la misma el martes 7 de enero de 2002 y, que el día anterior, el 6 de enero, no fue hábil para las instituciones financieras y, de allí que sólo avanzada la mañana del día 7, BANESCO pudo conocer de la írrita orden cursada. Que el día jueves 9 de enero de 2003, su representada recibió por fax, auto de apertura de un procedimiento sancionatorio, en el cual se le imputó a la misma el haber infringido, presuntamente, lo “establecido en la Resolución Nº 260-02 antes identificada, toda vez que en fecha 7 de enero de 2003, no prestó servicios al público en su horario habitual, vigente para el día 29 de noviembre de 2002”. Que a juicio de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, la accionante podría encuadrar dentro del supuesto sancionatorio contemplado en el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Que el día 20 de enero de 2003, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras notificó a la presunta agraviada del inicio de un segundo procedimiento sancionatorio, por incumplir, presuntamente, la Resolución Nº 260-02 los días 8 y 13 de enero de 2003 y, salvo lo relativo a los días en que se habría, presuntamente, incumplido el horario, el auto de apertura es idéntico al primero dictado en contra de esa institución, tal y como se desprende de su contenido. Que, al día siguiente, el 21 de enero de 2003, Banesco recibió un tercer auto de apertura en el cual se le notificó de la apertura de un tercer procedimiento sancionatorio, supuestamente por incumplir la Resolución Nº 260-02 durante el día 14 de enero de 2003. Que en fecha 24 de enero de 2003, Banesco fue notificada de tres nuevos procedimientos sancionatorios, con fundamento en la misma norma legal, el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por el supuesto incumplimiento de la Resolución Nº 260-02, durante los días 15, 16 y 17 de enero de 2003. Que el 21 de enero de 2003, Banesco presentó escrito de descargos contra el primer auto de apertura y, en relación con el segundo y tercer auto, el mencionado lapso vencerá los días 30 y 31 de enero de 2003 y, con respecto al cuarto, quinto y sexto auto de apertura, el 5 de febrero de 2003. Que una vez presentados los escritos de descargos, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras puede resolver el procedimiento sancionatorio en cualquier momento, imponiendo así la sanción pecuniaria prevista en el artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Que al iniciarse seis procedimientos sancionatorios por un mismo hecho, como es el alegado incumplimiento a la referida Resolución, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras podría imponer tres sanciones a Banesco. Que los autos de apertura impugnados, especialmente los dictados por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en fechas 17, 20 y 22 de enero de 2003, además de incurrir en violación constitucional, pretenden someter a su representada a varios procedimientos sancionatorios, con la potencial aplicación de múltiples sanciones por los mismos hechos, lo cual, sin duda, comporta la violación al principio non bis in idem, así como el derecho a la defensa, al debido proceso, a la presunción de inocencia y a la seguridad jurídica. En cuanto a la supuesta violación del principio de legalidad de las penas y sanciones, alegaron que los autos de apertura impugnados se fundamentan en la aplicación de una norma penal en blanco, que otorga un amplio margen de discrecionalidad a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en cuanto a su aplicación. En lo relativo a la supuesta violación del principio non bis in idem expresaron que se pretende someter a Banesco a seis procedimientos sancionatorios por un mismo hecho, como es el presunto incumplimiento de la Resolución Nº 260-02 de fecha 31 de diciembre de 2002. En lo atinente a la supuesta violación al derecho al debido proceso, adujeron que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras pretende utilizar la sustanciación de varios procedimientos sancionatorios a los fines de imponer varias sanciones administrativas que justifiquen la aplicación de las medidas previstas en los artículos 241 y 242 de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, violando esta garantía jurídica ya que se pretende la ejecución de la írrita Resolución Nº 260-02 a través de un procedimiento sancionatorio, ignorando el procedimiento pautado en el artículo 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En cuanto a la presunta violación del principio de presunción de inocencia, argumentaron que la sanción sería aplicable por un órgano carente de objetividad e imparcialidad que se ha pronunciado a priori sobre el fondo de los procedimientos sancionatorios iniciados contra Banesco. Como medida cautelar solicitaron a esta Corte que “acuerde medida a favor de Banesco, para que mientras se tramita el presente juicio de amparo constitucional se suspendan los procedimientos sancionatorios iniciados por la SUDEBAN y, en consecuencia, se ordene a ese órgano administrativo abstenerse de dictar resolución alguna en dichas averiguaciones, así como la iniciación de nuevos procedimientos en base a los mismos hechos”, ya que “la actuación de la SUDEBAN constituye una inminente violación de los derechos constitucionales de Banesco, pues la aplicación de la sanción contenida en el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras afecta gravemente el principio de legalidad de las penas, lo cual podría producirse, incluso, antes de dictarse una sentencia definitiva en el presente caso”. En relación a lo anterior, también argumentaron que “de no ordenarse la suspensión inmediata de todos los procedimientos sancionatorios iniciados contra Banesco, la SUDEBAN podría dictar seis sanciones en su contra, y en consecuencia, quedaría habilitada para aplicar las graves medidas previstas en los artículos 241 y 242 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras”. Finalmente, solicitaron a esta Corte que sea declarada con lugar la presente acción de amparo constitucional y, que para el supuesto negado en que esta Corte considere constitucional la aplicación de la mencionada disposición legal, se ordene a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras tramitar en un mismo procedimiento todas las averiguaciones iniciadas por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en contra de Banesco. En la oportunidad de la audiencia oral, los apoderados judiciales de la accionante ratificaron los argumentos esgrimidos inicialmente en su escrito, expresando, además, lo siguiente: Que solicitan la acumulación de la presente causa con la que cursa en el expediente Nº 03-0290 por ser exactamente iguales sus supuestos de hecho y de derecho. Que el 9 de diciembre de 2002, el Consejo Bancario Nacional, en ejercicio de las atribuciones que les confiere la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, acordó fijar un horario restringido el cual fue acatado por sus representadas. Que posteriormente la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras dictó la Resolución Nº 260-02 del 31 de diciembre de 2002, por medio de la cual estableció un horario distinto, coexistiendo entonces dos (2) actos diferentes, conforme a los cuales se fijaron horarios y órdenes distintas. Que los bancos optaron por atenerse a lo que han hecho siempre que es acatar la decisión del Consejo Bancario Nacional y, en razón de ello, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras inició procedimientos administrativos sancionatorios contra sus representadas. Que no existe disposición legal alguna que sancione a los Bancos por infringir el horario establecido. Que posteriormente a la interposición de la presente acción de amparo, se produjeron actos nuevos que pretenden también la aplicación del artículo 416 numeral 5 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, norma considerada como infractora de normas constitucionales por las accionantes, actos que también deben quedar cubiertos por la protección constitucional que se solicita, porque son la reedición de esos mismos autos de apertura con base en la supuesta infracción de la mencionada norma. En la oportunidad de la réplica, expresaron que el punto de la protección del interés general no justifica la aplicación de una norma penal en blanco como lo es el artículo 416.5 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, cuya norma remite a la potestad normativa de dicho organismo el establecimiento de hechos ilícitos especiales para ser posteriormente sancionados, violando el principio de legalidad de las normas. Que la actividad que regula la actuación de sus representadas se encuentra regulada en una ley que contiene casi quinientos (500) artículos, por lo tanto, sería difícil de prever a qué supuesto concreto se refiere esa norma, otorgándosele un amplio margen de discrecionalidad a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras para la aplicación del supuesto punitivo. Que no existe ninguna justificación para la apertura de diversos procedimientos con base en el mismo fundamento jurídico para aplicar la misma norma sancionadora por los mismos hechos. III DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE ACCIONADA En la oportunidad de la audiencia oral el representante judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, expresó los siguientes argumentos: Que los verdaderos perjudicados en el presente caso son los usuarios de los bancos, es decir, el público depositante de los bienes que están bajo el resguardo de la accionante, y éstos no han sido consultados al respecto. Que de acuerdo a la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia relativa a los créditos indexados, la actividad bancaria es una actividad de servicio público y, en consecuencia, está vinculada a un interés general, estando involucrada la comunidad y, que además, éstos son los dueños de los bienes que se encuentran en los bancos. Que ello constituye una limitación a la capacidad de disposición del derecho de propiedad de los usuarios por parte de entes de derecho privado y, el hecho que los usuarios tengan una disminución en más de un cincuenta por ciento (50%) en esa capacidad le debe generar una indemnización. Que cada vez que el usuario tiene que ir al banco en distintos días a realizar sus operaciones se constituyen en diferentes faltas, no es una sola falta, porque cada vez que tiene que ir, para él será una falta diferente, en virtud de que su afectación ocurrió en momentos distintos y, en ese sentido, si esa Superintendencia hubieran recibido denuncias diarias al respecto se hubieran tenido que abrir varios procedimientos porque cada denuncia es particular. En la oportunidad de la réplica expresó que “cada día que se cerró, involucró a sujetos, a ciudadanos, a propietarios y a depositarios sui generis, son actos diferentes, cada día ocasionaron a cada uno de esos ciudadanos una afectación en su derecho diferente”. Que la Administración lo que pretende es proteger los intereses colectivos y la confianza defraudada por los depositantes en los bancos. IV DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La representación del Ministerio Público formuló los siguientes argumentos: Que se ha accionado de manera autónoma contra los autos de apertura y contra el “írrito acto administrativo dictado sin base legal, por el supuesto incumplimiento de la Resolución Nº 260-02” de fecha 31 de diciembre de 2002, lo cual revela que la accionante ejerció varias modalidades de amparo (contra norma y contra acto), lo cual no es viable o acumulable en la jurisdicción constitucional. Que lo que efectivamente lesionaría al peticionante es la aplicación de la norma contenida en el artículo 416, numeral 5 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no correspondiendo ello ser analizado a través de la vía extraordinaria del amparo por cuanto el ordenamiento jurídico dispone de vías ordinarias y expeditas a través de las cuales se puede dilucidar la constitucionalidad de la norma invocada. Que “siguiendo la tesis de la notoriedad judicial, se advierte que cursa recurso contencioso administrativo de anulación ejercido por el Consejo Bancario Nacional contra la Resolución Nº 260-02 de fecha 31 de diciembre de 2002, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, (…) (expediente Nº 03-19), en el cual se solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado, (…) y subsidiariamente medida cautelar innominada (…) que fue acordada por esta Corte (…) mediante sentencia de fecha 16 de enero de 2003”. En relación con lo anterior, expresó que esta Corte suspendió la ejecución del acto impugnado y, como consecuencia de ello, se dejaron incólumes los horarios bancarios establecidos por el Consejo Nacional Bancario y quedó suspendido cualquier acto dictado con fundamento en la Resolución en cuestión. Que, en consecuencia, es forzoso concluir que en la actualidad la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras debe mantener en suspenso los procedimientos administrativos iniciados mediante los autos de apertura considerados como lesivos, hasta tanto se resuelva el fondo del asunto relacionado con la legalidad o no de la referida Resolución. V DE LA OPINIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO Por su parte, la representación de la Defensoría del Pueblo esgrimió los siguientes argumentos: Que ciertamente en el presente caso se debe tomar en cuenta que se trata de la prestación de un servicio público, calificado así por la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia y por la misma Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Que es un hecho notorio comunicacional y un hecho notorio per se, que la Banca se sumó a lo que se denominó paro cívico nacional, realizando una restricción en la prestación del servicio bancario, generándosele una lesión al público en virtud de lo cual están obligados tanto el INDECU como la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras a tomar las medidas necesarias al respecto. En cuanto a la violación del principio de legalidad de las penas y sanciones indicada por la accionante, expresó que en el presente caso, la normativa que se alega como lesiva de derechos constitucionales (artículo 416.5 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras) no es una norma penal en blanco imperfecta, sino perfecta, en virtud de que la misma norma establece los supuestos a los cuales se va a aplicar la sanción, así, las instituciones financieras saben que si incumplen alguna “normativa prudencial” del BCV o alguna de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras va a acarrear la sanción prevista en dicha norma. No obstante, en cuanto a la alegación del principio non bis in idem, consideró que sí se encuentra vulnerado, ya que, al revisar los expedientes administrativos contenidos en los archivos de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras se observa que se abrieron ocho (8) procedimientos administrativos, los cuales toman como fundamento la misma normativa y los mismos hechos, la única variante viene dada por los diferentes días en los cuales no abrió la institución financiera para prestar el servicio público debido a sus usuarios. Que independientemente del número de días en que la institución financiera no haya abierto o lo haya hecho en horario limitado, se refiere siempre al mismo hecho y, que todo ello puede ser canalizado a través de un mismo procedimiento administrativo, en consecuencia, deben acumularse todos los procedimientos a uno solo. En cuanto a la supuesta violación del derecho al debido proceso, esa representación considera que no se encuentra conculcado el mismo, ya que los ocho (8) procedimientos administrativos fueron notificados a la accionante, habiendo tenido la oportunidad de presentar sus respectivos escritos de descargos. En lo relativo a la supuesta violación del principio de presunción de inocencia, esa representación considera que no se encuentra conculcado el mismo ya que, aún la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras no ha dictado ningún tipo de decisión, sancionatoria o no, referente a los mencionados procedimientos administrativos, por lo contrario, en los expedientes administrativos sólo consta la notificación a los mismos. Que dichos procedimientos administrativos se podrían continuar sustanciando, mas no decidir, ante el hecho de la medida cautelar dictada por esta Corte en el expediente Nº 03-0019 del año 2003, quedando en suspenso hasta que se decida la nulidad de la referida Resolución Nº 260-02 del 31 de diciembre de 2002. Que tanto la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras como el INDECU, están obligados a proteger los derechos de los usuarios de manera genérica y, que las lesiones individuales generadas en cada uno de los usuarios tendrán que intentarlas individualmente. VI CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Siendo la oportunidad para que esta Corte exponga los fundamentos que sirvieron de base para dictar el dispositivo del fallo emitido en fecha 6 de febrero de 2003, todo ello de conformidad con lo previsto en la sentencia N° 7, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, del 1° de febrero de 2000 y en observancia del artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se observa lo siguiente: En primer lugar, es preciso destacar que la presente acción de amparo constitucional se interpuso con ocasión de la violación al principio non bis in idem, derecho a la defensa, al debido proceso, a la presunción de inocencia y a la seguridad jurídica, como consecuencia de la apertura de varios procedimientos administrativos sancionatorios por parte de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras a las sociedades mercantiles BANESCO, BANCO UNIVERSAL y BANCO MERCANTIL C.A., a través de los cuales se pretende aplicar a las mismas la sanción prevista en el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por el presunto incumplimiento de lo establecido en la Resolución Nº 260-02 dictada por ese órgano administrativo el 31 de diciembre de 2002. Por su parte, el representante judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, expresó que la restricción de horario en la que han incurrido las accionantes, constituye una limitación de la capacidad de disposición que tienen los usuarios de los bienes depositados en dichas instituciones financieras. Por otra parte, señaló igualmente que Banesco, Banco Universal y Banco Mercantil C.A., han incurrido en diversas faltas tomando en cuenta que “cada día que se cerró involucró a sujetos, a ciudadanos, a propietarios y a depositarios sui generis, son actos diferentes, cada día ocasionaron a cada uno de esos ciudadanos una afectación en su derecho diferente” y, que la Administración lo que ha pretendido es proteger los intereses colectivos y la confianza defraudada por los depositantes en los bancos. Planteada la litis en estos términos, ha de recordarse que nuestra Carta Magna es un instrumento con aliento jurídico que vincula, dependiendo de la naturaleza del precepto aplicable, tanto a los órganos del Poder Público como a los particulares. Así, la propia Constitución otorga o impone situaciones jurídicas constitucionales –según se trate de derechos o deberes- con referencia a valores indispensables al aseguramiento de la libertad, la igualdad y la dignidad humana. En apoyo de ello, la Carta Magna señala en su artículo 49 las garantías intraprocesales que hacen plausible el cumplimiento del mandato contenido en su artículo 26, entre las que se destaca el derecho a la defensa, la previsión legal de las penas, la presunción de inocencia, el juez predeterminado por la ley y el principio nos bis in idem, entre otros. Todos dispuestos precisamente a la tarea de asegurar a los interesados el tránsito por procesos en donde estén vedadas las causas de inadmisión irrazonables o injustificadas (Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional con ponencia del Magistrado José M. Delgado Ocando, caso: Gloria América Rangel Ramos vs. Ministerio de la Producción y el Comercio) En este orden de ideas, tenemos que esas garantías intraprocesales o principios inspiradores del procedimiento judicial son de aplicación igualmente al procedimiento administrativo sancionador, dado que ambos son manifestación del ordenamiento punitivo del Estado, tal como lo refleja la propia Constitución (ver sentencia citada ut supra) Así, las consideraciones que se hagan con relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la norma fundamental, nos llevan a la idea que los principios esenciales reflejados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en dicho precepto constitucional. En efecto, según la doctrina comparada, el procedimiento sancionatorio es la vía que debe la Administración transitar cada vez que pretenda aplicar a un particular o grupo de ellos una sanción administrativo prevista en la ley y, en tal sentido “la configuración de éste no es una cuestión secundaria, sino que posee importancia esencial: de la misma forma que todas las garantías del derecho penal no se entienden ni son operativas sin una estructura adecuada –y coherente con ellas- del proceso penal, el diseño del procedimiento administrativo sancionador es igualmente capital, debiendo cumplir una doble función: de una parte, su funcionalidad para la correcta determinación de los hechos y de las circunstancias personales del inculpado; y, de otra, a la prestación a éste de las garantías de defensa, doblemente necesarias en el ejercicio de una actividad, como la sancionadora, cuya capacidad de incidencia y lesión en la persona y patrimonio de los ciudadanos es muy superior a la del resto de las actividades que la Administración desarrolla” (SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, en Principios del Derecho Administrativo, Vol. II, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000, pp. 401). Es indudable pues, que cuando la Administración actúa en uso de su potestad sancionatoria ha de reconocer y cumplir como límites de su actuación el respeto a las previsiones reconocidas en la mencionada norma constitucional, que son de aplicación a los procedimientos que la Administración sigue para la imposición de sanciones. Dentro de esa potestad está la supervisión del ajuste a la ley y al derecho constitucional de la actuación administrativa mediante la aplicación de criterios jurídicos dentro de su competencia funcional. Admitida pues, por imperativo constitucional la necesidad de que los Tribunales controlen la actuación administrativa de naturaleza sancionatoria de la Administración Pública el mandato constitucional se refuerza y transforma en un derecho de los ciudadanos cuando, en el ejercicio de la citada actividad sancionadora, pueda haberse vulnerado alguno de los derechos reconocidos en nuestra Carta Magna. Expuesto lo anterior, esta Corte considera necesario hacer concreta referencia a que el principio general del derecho conocido como non bis in idem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, la interdicción de la duplicidad de sanciones, administrativa y penal, en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento. No obstante, conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos haya de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, sujetos, objeto, causa material y acción punitiva, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico pudieran producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado (sentencia del Tribunal Constitucional español 2/1981, FJ 4.º). Concretamente, el principio non bis in idem ha sido definido como “principio general del Derecho que, en base a los principios de cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más sanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o más órdenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos, hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación de supremacía especial de la Administración” (DEL REY, Salvador, citado por NIETO, Alejandro, en “Derecho Administrativo Sancionador”, Editorial Tecnos, Madrid, 2000). Así, en el derecho administrativo sancionador la regla de non bis in idem no sólo opera respecto a dos resoluciones cronológicamente separadas, sino también dentro de un mismo expediente y de una sola resolución. Se impide así que, por autoridades del mismo orden, y a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente la misma conducta. Semejante posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la presunción de inocencia, en virtud de, que la coexistencia de varios procedimientos sancionadores para una misma y determinada conducta deja abierta la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen de existir para los órganos del Estado, como ya se expresó supra (sentencia del Tribunal Constitucional español 94/1986, FJ 4.º). Al respecto, el artículo 49 de nuestra Carta Magna prevé expresamente el principio non bis in idem de la manera siguiente: “Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (…omissis…) 7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente. (…omissis…)”. El principio non bis in idem (o ne bis in idem como lo denomina un sector de la doctrina) constituye uno de los elementos o corolarios del principio general de legalidad que domina el derecho administrativo sancionador en todas sus formas. La promulgación de la Constitución supuso un giro total respecto de este punto, ya que el artículo 49 eiusdem, consagra el derecho al debido proceso en todas las actuaciones “judiciales y administrativas”, una de cuyas manifestaciones es, precisamente, la garantía que asegura que “Ninguna persona podrá ser sometida a juicio (entiéndase, en vía judicial o administrativa) por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente”. Aplicando los criterios anteriormente expuestos al caso sometido a la consideración de esta Corte, se observa que ciertamente constan en ambos expedientes sendos actos administrativos, todos de similar tenor, a través de los cuales se pretende aplicar la sanción prevista en el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por el presunto incumplimiento de lo establecido en la Resolución Nº 260-02 dictada por ese órgano administrativo el 31 de diciembre de 2002. Así, se ha de señalar que dado que la prohibición de bis in idem no está dirigida al legislador sino al operador jurídico, que en este caso específico es la Administración, tendrá ésta que analizar con cuidado los tipos concurrentes para determinar si son idénticos (en cuyo caso apreciará concurso de leyes) o concéntricos, también llamados consuntivos. En otras palabras, el operador jurídico debe observar en dos direcciones: por un lado, hacia la norma que ha de aplicar y, por otro lado, hacia los hechos para comprobar si son uno o varios. Pero, en cambio, no ha de preocuparse de los intereses protegidos, que es labor propia del legislador, ya que al intérprete sólo le interesan en tanto y en cuanto se hayan reflejado en el tipo (ver NIETO, Alejandro, “Derecho Administrativo Sancionador”, Editorial Tecnos, Madrid, 2000). Así, sólo podría haber apreciado la Administración, esto es, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, concurso real de procedimientos e infracciones cuando efectivamente se hubiere constatado la comisión de varios hechos, ya que, como se señalara anteriormente, el principio de non bis in idem tiene dos vertientes: por un lado implica la prohibición de una doble sanción y, por otro, la prohibición de un doble enjuiciamiento simultáneo, siempre en referencia, claro es, a unos mismos hechos, como lo es el caso sub iudice. En otras palabras, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras ha abierto a las accionantes diversos procedimientos sancionadores, uno por cada día en que las instituciones financieras de autos acataron el horario establecido por la Comisión Bancaria Nacional, es decir, que con base en el mismo hecho se pretende procesar y sancionar varias veces a las accionantes con base, en definitiva, en el incumplimiento de lo establecido en la Resolución Nº 260-02 de fecha 31 de diciembre de 2002, la cual prevé la obligación de atención de usuarios en el horario habitual, hecho el cual hace concluir a esta Corte que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras ha infringido lo previsto en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al principio non bis in idem, en virtud de que se les pretende sustanciar y decidir varios procedimientos administrativos a las accionantes con base en el mismo hecho, esto es, la supuesta infracción de la referida Resolución, sancionándose, de esta manera, repetidamente la misma conducta o el mismo interés público protegido que supuestamente ha sido agredido, ejerciendo así un ejercicio múltiple de la potestad administrativa sancionadora, todo ello en contradicción con lo establecido en el artículo constitucional mencionado ut supra que prevé el principio de non bis in idem. Así se decide. Por otra parte, observa esta Corte que las accionantes igualmente denunciaron la supuesta violación del derecho al debido proceso por cuanto, según arguyeron, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras pretende utilizar la sustanciación de varios procedimientos sancionatorios a los fines de imponer varias sanciones administrativas que justifiquen la aplicación de las medidas previstas en los artículos 241 y 242 de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, violando esta garantía jurídica ya que se pretende la ejecución de la írrita Resolución Nº 260-02 a través de un procedimiento sancionatorio, ignorando el procedimiento pautado en el numeral 2 del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al respecto, esta Corte estima que dicho derecho constitucional no ha sido vulnerado en virtud de que las partes accionantes han sido notificadas de la apertura de los mencionados procedimientos administrativos sancionadores y, además, han tenido oportunidad, según ellas mismas alegaron, de presentar sus respectivos descargos ante la instancia del organismo administrativo denunciado. Así se decide. De la misma manera, denunciaron la supuesta violación del principio de presunción de inocencia, ya que, según expresaron, la sanción sería aplicable por un órgano carente de objetividad e imparcialidad que se ha pronunciado a priori sobre el fondo de los procedimientos sancionatorios iniciados contra Banesco y Banco Mercantil C.A. En este punto, este Órgano Jurisdiccional aprecia que no consta en el presente expediente que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras haya dictado algún tipo de decisión con relación a los mencionados procedimientos administrativos, además, los denunciados autos de apertura constituyen sólo la notificación a los distintos procedimientos administrativos, en virtud de lo cual no se estima como vulnerado dicho principio procesal. Así se decide. Asimismo, denunciaron la violación del principio de legalidad de las penas y sanciones, por cuanto, según argumentaron, los autos de apertura impugnados se fundamentan en la aplicación de una norma penal en blanco, que otorga un amplio margen de discrecionalidad a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en cuanto a su aplicación. Así, se ha de señalar que el principio de legalidad que rige la totalidad de la actividad de la actividad Administración, no excluye ciertamente, la posibilidad que las leyes tengan remisiones a normas reglamentarias, tal como lo hace el artículo 416 numeral 5 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Constitución y a la ley, que permita un ilegítimo sometimiento de los derechos y garantías constitucionales a actos de rango sublegal. Además, está vedado al juez constitucional, entrar a analizar presuntas violaciones constitucionales mediatas o indirectas, esto es, las causadas mediante actos, conductas u omisiones cuya inconstitucionalidad sea derivada de una supuesta ilegalidad, en consecuencia, esta Corte desestima la denuncia de tal violación. Así se decide. En virtud de los razonamientos anteriores, esta Corte declara parcialmente procedente la presente acción de amparo constitucional, por evidenciarse de las actas del expediente, de las exposiciones formuladas por las partes, así como de las pruebas promovidas y consignadas en la audiencia constitucional, la amenaza de violación del principio non bis in idem, previsto en el artículo 49, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, se dejan sin efecto los procedimientos administrativos iniciados por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ordenándose que los hechos que motivaron el inicio de los mismos sean objeto de un único procedimiento, reiterándose que los efectos de la presente decisión deberán extenderse a la sociedad Banco Mercantil C.A., en virtud de la acumulación de dicha causa al presente expediente. Así se declara. Ahora bien, habiendo sido declarada parcialmente con lugar la presente acción de amparo constitucional, esta Corte observa que corre inserto en el presente expediente, escrito de fecha 6 de febrero de 2003, cuyos razonamientos y pedimentos fueron ratificados en la oportunidad de la celebración de la audiencia constitucional, en el cual los apoderados judiciales de BANESCO, BANCO UNIVERSAL, solicitaron la acumulación a la presente causa del expediente signado bajo el N° 03-0290, nomenclatura de esta Corte, en el cual los apoderados judiciales de la sociedad mercantil BANCO MERCANTIL C.A., (los mismos de la accionante de autos) interpusieron acción de amparo constitucional contra los autos de apertura de procedimientos sancionatorios dictados por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras notificados a la misma los días 9, 20, 21 y 24 de enero de 2003, a través de los cuales se pretende aplicar al Banco Mercantil C.A. la sanción prevista en el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por el presunto incumplimiento de lo establecido en la Resolución Nº 260-02 dictada por ese órgano administrativo el 31 de diciembre de 2002 y, para el supuesto negado en que esta Corte considerase improcedente la acumulación referida, solicitaron que de acuerdo a la jurisprudencia sostenida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso Haydee Margarita Parra Araujo, se declare la extensión de los efectos de la sentencia definitiva que se dicte en la presente causa, a los fines de proteger la esfera jurídica de Banco Mercantil C.A. y evitar que se causen perjuicios irreparables. Asimismo, consta en autos escrito consignado ante esta Corte en fecha 19 de febrero de 2003, en el cual los abogados JOSÉ ANTONIO MUCI BORJAS y VERÓNICA PACHECO SANFUENTES, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 26.174 y 48.462, respectivamente, actuando en su condición de mandatarios de la sociedad mercantil BOLÍVAR BANCO C.A., solicitaron su voluntad de adherirse a la acción autónoma de amparo constitucional, interpuesta por Banesco, Banco Universal y, en tal sentido, invocaron que, de acuerdo al criterio establecido en el fallo dictado por esta Corte en fecha 21 de noviembre de 2002, caso Banco Mercantil C.A. y otro vs. Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que su mandante sea incluido como “beneficiario de los efectos del fallo cautelar dictado por esa Corte, según consta en el extracto de sentencia, expedido al término de la audiencia constitucional, el día 6 de febrero de 2003”. En virtud de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional considera pertinente hacer algunas precisiones al respecto, para lo cual se hace necesario hacer referencia a sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 17 de diciembre de 2001, recaída en el caso Haydee Margarita Parra Araujo, en la cual se dejó sentado el criterio jurisprudencial a través del cual se extendieron los efectos del mandamiento de amparo constitucional a todas las personas que se encontraban en igual situación que la accionante inicial, con base en los siguientes argumentos: “(…) En consecuencia, debe de inmediato el Ministerio del Interior y Justicia dar curso a las jubilaciones de los accionantes y de quienes se encuentren en situación idéntica, siempre que reúnan las condiciones señaladas en la normativa del Fondo de Previsión Social de Registros y Notarías desde la fecha en que les correspondía la jubilación. Consecuencia natural del derecho de defensa (artículo 49 Constitucional), es que los efectos directos de la sentencia solo tengan lugar entre las partes efectivas del proceso. De allí que el demandado deba ser citado o emplazado personalmente o por medio de un defensor, y si se trata de fallos que surten efectos erga omnes, mediante edictos se cita a toda la sociedad, o a su representante, el Ministerio Público (o ambos), a fin que ella o los interesados dentro de la colectividad puedan defenderse. Sin embargo, y debido a la naturaleza de algunas relaciones o situaciones jurídicas, personas que no han sido partes en un proceso, pero que eran potenciales litis consortes facultativos, pueden gozar de los efectos directos del fallo dictado en un juicio donde no fueron partes, siempre que dicha decisión los beneficie. (…) Luego, la ley reconoce que personas que no sean partes de un juicio puedan gozar de los efectos directos del fallo que allí se dicte, siempre que estos le sean favorables. No se trata de una representación sin poder que las partes hayan efectuado por estos beneficiarios, sino de efectos extensivos de los fallos para evitar sentencias contrarias o contradictorias, y que además, por razón de celeridad y economía procesal tratan de impedir una proliferación de juicios que atentaría contra la justicia efectiva. (…) En consecuencia, acciones como las de amparo constitucional, si son declaradas con lugar, sus efectos se hacen expansibles a todos los que se encuentran en la misma situación así no sean partes en el proceso (…)” (negritas de la Sala). En atención al criterio jurisprudencial supra trascrito, resultaría contrario a la eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo expedito del mismo, que si las partes de un juicio obtienen una declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación y que han sufrido la misma transgresión, no puedan gozar del fallo que restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que incoar una acción independiente cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así como la existencia de la misma situación vulnerada y su idéntico restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias o contradictorias. Así, con el fin de mantener la efectividad y supremacía constitucional evitando la violación a derechos constitucionales, se considera necesario declarar procedente la extensión de los efectos, a las sociedades mercantiles Banco Mercantil C.A. y Bolívar Banco C.A., del dispositivo del fallo emitido en fecha 6 de febrero de 2003, oportunidad en la cual se declaró parcialmente procedente la presente acción de amparo constitucional y, en consecuencia, se dejaron sin efecto los procedimientos administrativos iniciados, ordenándose que los hechos que motivaron el inicio de los mismos sean objeto de un único procedimiento, en virtud, de que ha quedado demostrado en autos que las referidas instituciones financieras se encuentran en igual situación que la accionante, por tener un idéntico vínculo jurídico con el agraviante y habérseles violado su situación jurídica de la misma manera en que le fue conculcada a la agraviada en el presente caso. Así se declara. VI DECISIÓN Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: 1. PARCIALMENTE PROCEDENTE la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada, por los abogados RAFAEL BADELL MADRID, ÁLVARO BADELL MADRID, CARMELO DE GRAZIA SUÁREZ, JOSÉ IGNACIO HERNÁNDEZ G., NICOLÁS BADELL BENÍTEZ y ADOLFO LEDO NASS, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 22.748, 26.361, 62.667, 71.036, 83.023 y 79.803, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil BANESCO, BANCO UNIVERSAL, contra los autos de apertura de procedimientos sancionatorios dictados por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN) a través de los cuales se pretende aplicar a dichas instituciones financieras la sanción prevista en el numeral 5 del artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por el presunto incumplimiento de lo establecido en la Resolución Nº 260-02 dictada por ese mismo organismo administrativo el 31 de diciembre de 2002, y publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 37.602 del 3 de enero de 2003, por evidenciarse de las actas del expediente, de las exposiciones formuladas por las partes, así como de las pruebas promovidas y consignadas en la audiencia constitucional, la amenaza de violación del principio non bis in idem, previsto en el artículo 49, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, 2. SE DEJAN SIN EFECTO los procedimientos administrativos iniciados por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ordenándose que los hechos que motivaron el inicio de los mismos sean objeto de un único procedimiento. 3. PROCEDENTE la extensión de los efectos a las sociedades mercantiles BANCO MERCANTIL, C.A. y BOLÍVAR BANCO C.A. del dispositivo del fallo dictado en fecha 6 de febrero de 2003 por este Órgano Jurisdiccional. Publíquese, regístrese y notifíquese. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________________________ ( ) días del mes de ________________________ del año dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación. El Presidente, PERKINS ROCHA CONTRERAS El Vicepresidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA Las Magistradas, EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO ANA MARÍA RUGGERI COVA Ponente La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Exp. N° 03-0275.- AMRC / ypb.-