MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 12 de febrero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada prevista en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por el abogado GUILLERMO ALCALA PRADA, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 45.812, actuando con el carácter de apoderado judicial de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE FORMACIÓN PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONTRUCCION “INCE CONSTRUCCIÓN ASOCIACIÓN CIVIL”, constituida según documento protocolizado ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal hoy Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 13 de octubre de 1981, bajo el N° 12, Tomo IV, Protocolo Primero; posteriormente modificado ante la referida oficina de Registro en fechas 14 de febrero de 1986 y 11 de agosto de 1998, anotado bajo el N° 225, folios 820 al 829; y su Junta Liquidadora mediante Orden Administrativa N° 960-01-06 de fecha 5 de octubre de 2001, tomada en el Consejo Nacional Administrativo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E.), como se encuentra establecido en el documento autenticado por ante la Notaría Undécima del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 26 de noviembre de 2001, bajo el N° 70, Tomo 284 de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría; posteriormente registrado por ante la Oficina de Registro Subalterno del Segudo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital, el 28 de noviembre de 2001; contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa de fecha “11 de septiembre de 2002”, dictada por la INSPECTORIA DE TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLIVAR, mediante la cual ordenó el “reenganche del ciudadano Hugo Rodríguez a su puesto de trabajo y el pago de los salarios caídos”.
El 13 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se ordenó oficiar al Ministerio de Trabajo los fines de solicitarle la remisión de los antecedentes administrativos; y, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Juramentadas las nuevas autoridades el 11 de marzo de 2003, la Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera; Vicepresidenta, Magistrada Ana María Ruggeri Cova; Magistrados Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.
Analizada como ha sido la documentación que cursa en el expediente, pasa la Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ESCRITO LIBELAR
En su escrito libelar, la parte actora fundamentó su pretensión en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Expone, que en “fecha 11 de septiembre de 2002, el ciudadano Ángel León Rodríguez, Inspector de Trabajo de Puerto Ordáz, Zona del Hierro, Estado Bolívar, dictó providencia administrativa” ordenando a su representada el reenganche del ciudadano Hugo Rodríguez a su puesto de trabajo y “pagar la cantidad de Bs. 3.224.066.09 por concepto de salarios caídos, así como también lo que le corresponda por estipulaciones legales y contractuales y lo que se acumule hasta la definitiva reincorporación a su puesto de trabajo; decisión que se produjo con motivo de la solicitud de reenganche intentada por el ciudadano Hugo Rodríguez, como consecuencia de la terminación de la relación de trabajo entre dicho ciudadano y la referida Asociación Civil por la expiración del tiempo para la cual fue creada”.
Argumenta, que la decisión de la Inspectoría del Trabajo de ordenar el cumplimiento de la providencia administrativa impugnada, viola el derecho a la seguridad jurídica, a la integridad de la legislación y uniformidad de la jurisprudencia establecido en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, violando igualmente el debido proceso y el derecho a la defensa establecido en el artículo 49 de la Constitución, siendo -a su decir- un inminente abuso de poder. Así también denuncia, que la referida decisión se encuentra subsumida en los ordinales 2° y 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo tanto la misma está viciada de nulidad absoluta.
Señala, que efectivamente el ciudadano Hugo Rodríguez prestó servicios para su representada hasta el 27 de febrero de 2002, fecha en la cual terminó la relación laboral por razones ajenas a la voluntad de las partes, esto es, por la expiración del término para la cual fue constituida “INCE Construcción Asociación Civil”, según la cláusula segunda de su Acta Constitutiva.
En el mismo sentido señala, que el 5 de octubre de 2001, el Consejo Directivo de “INCE Construcción Asociación Civil”, procedió a designar a la Junta Liquidadora, lo cual consta en la Orden Administrativa N° 960-01-06, del Consejo Nacional del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), documento debidamente registrado. Que, la Junta Liquidadora dirigió comunicación al Inspector de Trabajo de Puerto Ordáz, donde se le informaba que la Asociación Civil “INCE Construcción Asociación Civil” se encontraba en proceso de liquidación para los efectos legales consiguientes; asimismo, en fecha 14 de enero y 7 de febrero de 2002 se publicaron carteles en los Diarios “El Universal” y “El Nacional” donde se informaba del referido proceso de liquidación.
Aduce, que fueron cumplidos todos los extremos de ley y las formalidades en el proceso de expiración al cumplirse los 20 años de duración y posterior liquidación de “INCE Construcción Asociación Civil”, lo cual quedó demostrado en el procedimiento administrativo ante dicha Inspectoría del Trabajo, sin haber sido impugnado ninguno de esos actos, por lo cual el proceso de “liquidación tiene plenos efectos legales y legítimos en todos y cada uno de sus procedimientos, en consecuencia, dentro de ese proceso de liquidación obviamente, se encuentra la liquidación del personal por la extinción del ente empleador, cesando todos los efectos jurídicos que pudieran preexistir en la relación jurídico laboral”; razón por la cual cesó la relación de trabajo con el ciudadano Hugo Rodriguez, cancelándosele sus prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales, inclusive las establecidas en el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo, así consta en Acta que levantó la Inspectoría del Trabajo de Puerto Ordaz.
En ese sentido alega, que no puede un funcionario del trabajo ordenar el reenganche de un trabajador que terminó su relación de trabajo por la extinción y desaparición del ente empleador, “abusando del poder que le fue conferido para el control de la legalidad y la tutela efectiva de la justicia” para hacer valer los derechos laborales de trabajadores y patronos establecidos en la Constitución, Ley Orgánica del Trabajo y demás leyes nacionales.
Concluye denunciando, que “dentro del ordenamiento jurídico positivo y lógico venezolano, no tiene cabida la decisión del Inspector del Trabajo quien con abuso de poder ordenó reenganchar a un trabajador que había manifestado su voluntad de dar por terminada su relación de trabajo y que ha cobrado sus prestaciones sociales”.
Solicita el apoderado actor, que se dicte una “medida provisional innominada” de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia a los fines de suspender la vigencia y aplicación de la Providencia Administrativa impugnada mientras se tramita la presente acción; por cuanto “ante la clara presunción de buen derecho que existe”, al haberse dictado las referida decisión con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, en franca violación a principios y derechos fundamentales como es el derecho a la defensa y al debido proceso, es necesario que se dicte una medida cautelar, por cuanto la Providencia impugnada es de inmediato cumplimiento, y tanto su acatamiento por vía del reenganche y pago de salarios caídos, como su desacato pueden causar daños irreparables a su representada.
Finalmente solicita, que una vez acordada la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, se declare su nulidad absoluta.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para decidir advierte la Corte, que no obstante que el apoderado judicial del recurrente identifica el acto administrativo impugnado como “providencia administrativa de fecha 11 de septiembre de 2002”, consta en autos (folios 189 al 197 del expediente) que dicho acto administrativo está contenido en la Providencia Administrativa N° 02-63, de fecha 30 de septiembre de 2002.
1. DE LA COMPETENCIA
Determinado lo anterior corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de nulidad interpuesto, contra la Providencia Administrativa N° 02-63, de fecha 30 de septiembre de 2002, emanada de la Inspectoría del Trabajo de Puerto Ordaz, Zona del Hierro del Estado Bolívar, y al respecto observa que:
Resulta necesario aludir a la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 20 de noviembre de 2002, la cual estableció la competencia de los Órganos Jurisdiccionales para conocer acerca de los recursos de nulidad intentados contra las Providencias dictadas por la Inspectorías del Trabajo.
A tal efecto, la Sala Constitucional expresó en el mencionado fallo de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), entre otras cosas lo siguiente:
“(...) para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo...
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima interprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal”.
En el mismo sentido, este Órgano Jurisdiccional observa, que el recurso de nulidad incoado por el accionante, se ejerció contra una providencia administrativa emanada de una Inspectoría del Trabajo, Organismo cuya actividad administrativa en la materia que nos ocupa está sometida al control jurisdiccional de esta Corte, tal y como lo estableció la referida sentencia.
Ello así, no hay duda alguna de que la competencia para conocer del caso de autos corresponde a esta Corte y así se declara.
2. DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO
Determinada como ha sido la competencia para conocer el recurso interpuesto, pasa la Corte a pronunciarse acerca de su admisibilidad y, al respecto, observa:
Debido a que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar innominada formulada por la parte recurrente, en aplicación del criterio establecido en la sentencia de fecha 22 de febrero de 2000, caso: Sociedad Mercantil JUMBO SHIPPING COMPANY DE VENEZUELA C.A., y en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente; pasa esta Corte a verificar la admisibilidad del recurso interpuesto.
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos de procedencia establecidos en los artículo 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en tal sentido observa, que en el recurso interpuesto no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente, que no existe prohibición legal alguna para su admisión, que no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción, que el libelo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios, que la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición de la presente acción, que no existe un recurso paralelo y que fue interpuesto en tiempo hábil, razones por las cuales debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada prevista en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
En consecuencia, admite el presente recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa N° 02-63, de fecha 30 de septiembre de 2002, dictada por la Inspectoría de Trabajo Zona del Hierro del Estado Bolívar, de conformidad con lo establecido en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y así se declara.
3. DE LA MEDIDA CAUTELAR
Decidido lo anterior, corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de la medida cautelar innominada, de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a través de la cual la parte accionante solicita que se suspenda la vigencia y aplicación de la Providencia Administrativa impugnada. En este sentido se observa que:
En relación con el otorgamiento de las medidas cautelares el Tribunal Supremo de Justicia, ha señalado recientemente que:
“(...) uno de los derechos más importantes y fundamentales en todo Estado de Derecho, es el derecho a la tutela judicial efectiva, que está conformado por otros derechos, como lo son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial, el derecho a la tutela judicial cautelar y el derecho a la ejecución del fallo. En efecto, las medidas cautelares son parte esencial de este derecho y del derecho a la defensa, teniendo su base en la propia función del Juez de juzgar y ejecutar lo juzgado y pueden ser utilizadas siempre que cumplan los dos requisitos esenciales del periculum in mora y del fumus boni iuris, de la forma más amplia para garantizar la eficacia de la sentencia que decida sobre el fondo de la controversia”, (Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político Administrativa, Sentencia N° 0662 de fecha 17 de abril de 2001). (Resaltado de la Corte).
Ello así, se desprende del texto de los artículos 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil, que para que proceda una medida cautelar innominada, resulta necesario analizar si en el caso concreto se verifica el fumus boni iuris y el periculum in mora. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 6 de junio de 2001, (caso: Gte Venholdings, B.V.), al analizar los referidos requisitos precisó:
“(...) como primer requisito se exige ´la verosimilitud de buen derecho´, esto es conocido comúnmente como ´fumus boni iuris´, constituido por un cálculo de probabilidades, según lo decía el Profesor Piero Calamandrei, que quien se presente como solicitante sea, seriamente el titular del derecho protegido (...). En segundo lugar, el peligro de la infructuosidad del fallo, conocido comúnmente como ´periculum in mora´, esto es, el fundado temor de que el fallo quede ilusorio en su ejecución o que no pueda reparar daños colaterales mientras no se actúa la voluntad definitiva de la ley por conducto de la sentencia de mérito.
La verosimilitud del derecho invocado como transgredido, conocido en doctrina como fumus boni iuris, no es un juicio de verdad por cuanto ello corresponde a la decisión de mérito del proceso principal, es un cálculo de probabilidades, o mejor un juicio de verosimilitud por medio del cual se llega al menos a una presunción (como categoría probatoria mínima) de que, quien invoca el derecho, aparentemente es su titular, sin perjuicio que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario. En consecuencia, con base en esa presunción de derecho y con la prueba de un daño inminente, es posible acordar una cautela sin que ello signifique ningún juicio previo sobre la verdad o certeza de lo debatido en el juicio principal”.
En el caso sub iudice, el apoderado judicial de la Junta Liquidadora del Instituto de Formación para los Trabajadores de la Construcción “INCE Construcción Asociación Civil”, solicita como medida cautelar innominada la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa N° 02-63, de fecha 30 de septiembre de 2002, mediante la cual la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, ordenó el reenganche a sus labores habituales del ciudadano Hugo Rodríguez y el pago de salarios caídos, desde la fecha de su despido, esto es 28 de febrero de 2002, hasta su definitivo reenganche.
Así las cosas, esta Corte pasa a revisar si en el presente caso se verifican los referidos requisitos, ello, a los fines de determinar la procedencia de la medida solicitada.
Siguiendo el razonamiento antes transcrito, con relación a los requisitos de procedencia que de forma reiterada ha expresado esta Corte, se evidencia en el caso de autos el cumplimiento de los dos primeros requisitos, por cuanto en primer lugar, la medida ha sido solicitada por el apoderado judicial del recurrente y en segundo lugar, se trata de un acto administrativo de efectos particulares.
En el caso concreto, respecto al fumus boni iuris, el apoderado actor alega que éste se configura por el hecho de “haberse dictado la decisión impugnada, con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”.
Asimismo, señala, que de la expiración del término de 20 años, tiempo por el cual fue constituída “INCE Construcción Asociación Civil” puede esta Corte verificar la presunción de buen derecho con el que obra su representada, “quien, como resultado del trámite administrativo cumplido por ante la referida Inspectoría del Trabajo, esta autorizada dentro del proceso de liquidación a liquidar el personal”.
Considera este Juzgador –prima facie- que de la lectura del expediente se desprende que el acto administrativo impugnado viola el derecho del debido proceso, quedando demostrada la apariencia del derecho que reclama el apoderado actor. De manera que, en el presente caso, se configura el “fumus boni iuris”, requisito indispensable para la procedencia de toda protección cautelar.
Ahora bien, en cuanto al Periculum in mora, es decir el daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva que ocasiona el acto impugnado, resulta necesario considerar si los argumentos necesarios expresados por el apoderado judicial del recurrente, cumplen con las características necesarias para ser consideradas como irreparables o de imposible reparación por la definitiva.
En torno a ello, se ha pronunciado esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1993 (caso: Unidad Educativa Parasistema Virgen del Carmen), en la cual se estableció lo siguiente:
“(...) Por su parte, esta Corte ha precisado en numerosos fallos las características que han de tener los daños o perjuicios invocados como fundamentales de la suspensión para que puedan ser considerados de imposible o difícil reparación.
En tal sentido, ha sostenido que deben tratarse de daños directos, esto es derivados de la ejecución del acto cuyos efectos se solicita suspender; reales o sea, que se perciban y puedan ser probados, es decir, que incidan directamente sobre quien ha solicitado la suspensión y, finalmente actuales, vale decir, no sometidos a condición o término que los conviertan en daños eventuales o potenciales (...)”
Asimismo, para que proceda la suspensión de los efectos de un acto administrativo, no basta el sólo hecho de alegar un perjuicio, sino que es necesario que indique de manera específica, los hechos concretos que hagan presumir la posibilidad de que se materialice ese perjuicio, de no producirse la suspensión de efectos del acto administrativo recurrido y, en segundo lugar se debe demostrar que el perjuicio alegado sea irreparable o de difícil reparación por la sentencia que eventualmente declare con lugar el recurso de anulación.
Aplicando los anteriores criterios, se observa que el apoderado judicial del recurrente, solicitó la suspensión de los efectos del acto, por cuanto es la manera de evitar que su representada reincorpore por un acto ilegal a el ciudadano Hugo Rodríguez, quien terminó su relación laboral por la extinción y desaparición del ente empleador, tal como fue comunicado en tiempo oportuno a la Inspectoría del Trabajo correspondiente. Además, del perjuicio económico que supondría pagar indebidamente salarios que no se deben en derecho, lo cual causaría daños patrimoniales de difícil o imposible reparación.
Así las cosas, esta Corte observa de conformidad con los criterios antes mencionados y los alegatos del apoderado judicial del accionante, que constituiría un perjuicio irreparable, la ejecución inmediata de la Providencia Administrativa recurrida, por cuanto, frente a la eventual declaratoria con lugar del recurso contencioso administrativo de nulidad, no existiría garantía alguna de que el ciudadano Hugo Rodriguez, reintegre el monto cancelado ordenado por dicha providencia, lo que produciría un perjuicio de difícil reparación en la definitiva
En este sentido, en virtud de que se configuran los requisitos exigidos, para suspender los efectos del acto administrativo recurrido, debe esta Corte decretar la medida cautelar solicitada. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide:
1. Se declara COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el abogado GUILLERMO ALCALA, apoderado judicial de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE FORMACIÓN PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN “INCE CONSTRUCCIÓN ASOCIACIÓN CIVIL”, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa N° 02-63, de fecha 30 de septiembre de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DE TRABAJO ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLIVAR, mediante la cual ordenó el reenganche a sus labores habituales y el pago de salarios caídos al ciudadano Hugo Rodríguez.
2. Se ADMITE el recurso interpuesto.
3. Se declara PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada de conformidad con lo prescrito en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
4. Se ORDENA abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida de suspensión de efectos decretada.
5. Se ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, para que la causa prosiga su curso legal en los términos establecidos en este fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ____________________ (____) días del mes de ___________________ de dos mil tres (2003) Año 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
EMO/14
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