MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 28 de febrero de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio N° 172 del 21 de febrero de 2003, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana OCTAVIA DEL CARMEN PULVET DE DICURÚ, venezolana, mayor de edad, domiciliada en Tucupita, Estado Delta Amacuro, y titular de la cédula de identidad Nº 8.546.742, representada por el ciudadano CRUZ RAMON PINO MARTÍNEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 24.265; contra la ZONA EDUCATIVA Nº 10 DEL ESTADO DELTA AMACURO, adscrita al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
La remisión se efectuó con ocasión a la consulta de ley prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por el mencionado Juzgado el 6 de febrero de 2003, mediante el cual declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta.
El 6 de marzo de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ a los fines de pronunciarse sobre la referida consulta.
Juramentadas las nuevas autoridades el 11 de marzo de 2003 esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente: Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Vicepresidenta: Magistrada Ana María Ruggeri Cova; Magistrados: Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ESCRITO LIBELAR
En fecha 25 de noviembre de 2002, la ciudadana OCTAVIA DEL CARMEN PULVET DE DICURÚ, representada por el ciudadano CRUZ RAMON PINO MARTÍNEZ, interpuso ante el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental acción de amparo constitucional contra la Zona Educativa Nº 10 del Estado Delta Amacuro, adscrita al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:
Aduce que en 1977 fue designada para ocupar el cargo de maestra de Educación Física en el Grupo Escolar “Alejandro Petión” de la Ciudad de Tucupita, Estado Delta Amacuro y que desde el 16 de abril de 1999 hasta el 22 de octubre de 2002 se desempeñó como Directora Encargada hasta la culminación del año escolar 2001-2002.
Que el 6 de noviembre de 2002 la Directora de la Zona Educativa antes mencionada emitió una comunicación mediante la cual se le indicaba que debía entregar el cargo de Directora Encargada del Plantel a la ciudadana Cruz Milagros Gerdez quien había ascendido por concurso de oposición el 13 de septiembre de 2002 al cargo de Subdirectora titular de la Escuela Básica “Alejandro Petión”.
Señala que tal nombramiento cercena sus derechos a la defensa, al debido proceso y al trabajo toda vez que se pretende sustituirla en el cargo de Directora Encargada por quien acaba de obtener el cargo de Subdirectora titular en la mencionada Escuela, y por lo tanto la Zona Educativa en lugar de posesionar a la mencionada ciudadana, Cruz Milagros Gerdez como Subdirectora ha tratado de posesionarla como Directora, lo que cual produce un vicio de desviación de poder.
Afirma que esta situación vulnera los principios, derechos y garantías constitucionales previstas en los artículos 7, 19, 21, 49 y 87 al 94 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 24, 31, 32 y 103 de la Ley Orgánica del Trabajo.
En virtud de tales argumentos la parte actora solicitó amparo constitucional para que se le ordene a la Zona Educativa Nº 10 del Estado Delta Amacuro, que de cumplimiento de manera correcta a la decisión emanada de la Junta Calificadora Zonal del Estado Delta Amacuro, es decir, posesionar efectivamente a la ciudadana Cruz Milagros Gerdez en el cargo de Subdirectora de la Escuela “Alejandro Petión” pues, fue para ese cargo que la referida ciudadana ganó el concurso de oposición y no el de Directora Encargada ya que lo contrario menoscaba sus derechos para ejercer el cargo de Directora Encargada, hasta tanto se provea por concurso y de manera definitiva el cargo de Director del mencionado plantel.
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
Mediante sentencia de fecha 6 de febrero de 2003, el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional ejercida por la ciudadana OCTAVIA DEL CARMEN PULVET DE DICURÚ, representada por el ciudadano CRUZ RAMON PINO MARTÍNEZ, contra la Zona Educativa Nº 10 del Estado Delta Amacuro, adscrita al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:
“…La Acción de Amparo Constitucional va dirigida de manera exclusiva a tutelar la Constitución por haberse realizado actos, hechos o haya habido abstenciones u omisiones lesivas de derechos constitucionales, y al decir de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuando a) Los medios ordinarios judiciales han sido agotados y la situación jurídico-constitucional no ha sido satisfecha; o b) ante la evidencia de el uso de los medios jurídicos ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida. Ante la situación denunciada de violación al debido proceso y del derecho a la defensa consagrados en la Constitución, concluye este Juzgador que se tiene una vía idónea para lograr la protección del derecho constitucional que se denuncia como violado, el cual es (sic) procedimiento contencioso-administrativo funcionarial, haciendo uso de las medidas cautelares que puedan utilizarse para solicitar la protección de la persona del accionante (...) Ciertamente, en el caso de autos, se denuncia la violación del debido proceso por falta de procedimiento, pero es el caso, que algunos casos puede removerse un funcionario sin procedimiento previo alguno, cuando se trata de funcionarios de libre nombramiento y remoción que pueden ser nombrados y removidos a voluntad del jerarca, sin que haya violación alguna por la falta de un debido proceso, asunto éste alegado por la parte presuntamente agraviante. Pues bien, este tipo de situaciones han de dilucidarse en un procedimiento ordinario funcionarial caso en el cual el Juez podrá descender al análisis desencarnado de la ley y el reglamento, para determinar el tipo de funcionario de que se trata y determinar si debía o no realizarse un procedimiento previo para su sustitución en el cargo (...) utilizar el recurso de amparo constitucional, para dilucidar toda situación en la que pudiera existir una condición como la descrita, pasando por encima del orden procesal establecido, especialmente cuando éste es acorde con la protección constitucional, es tanto como pretender subvertir el orden procesal, que además, ha sido consagrado en la misma Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como una garantía para la realización de la justicia, por lo que utilizar el medio idóneo, adecuado, eficaz, acorde con la protección constitucional, es en definitiva irrenunciable para los justiciables y no debe ser entendido como un medio alternativo dentro de las posibilidades de acceder a la justicia. Se irá al recurso extraordinario, sólo cuando el ordinario no garantice el restablecimiento de la situación jurídica infringida, por una vía breve y eficaz (...) Por las anteriores consideraciones, este Juzgado (...) DECLARA IMPROCEDENTE el Recurso de Amparo Constitucional (...)”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir acerca de la consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, de fecha 6 de febrero de 2003, que declaró “improcedente” la pretensión de amparo constitucional interpuesta, esta Corte observa:
En primer lugar, conviene destacar que el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:
“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”.
De la norma antes transcrita, se desprende que la consulta constituye un medio para revisar la sentencia cuando ninguna de las partes, incluyendo a los representantes del Ministerio Público y a los Procuradores, ejerzan el recurso de apelación al que alude la citada norma, lo cual implica la posibilidad de reformar o modificar dicha sentencia.
En el presente caso, advierte esta Corte, que ninguna de las partes apeló la referida sentencia, razón por la cual el fallo fue remitido en consulta de acuerdo con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Ahora bien, en su escrito libelar, la parte actora expuso que desde 1977 se viene desempeñando como maestra en el Grupo Escolar “Alejandro Petión”, de la Ciudad de Tucupita, Estado Delta Amacuro y que desde el 16 de abril de 1999 hasta el 22 de octubre de 2002 se desempeñó como Directora Encargada. Sin embargo, la Directora de la Zona Educativa Nº 10 del Estado Delta Amacuro, emitió una comunicación el 6 de noviembre de 2002 mediante la cual se le indicaba que debía entregar el cargo de Directora Encargada del Plantel a la ciudadana Cruz Milagros Gerdez quien había ascendido por concurso de oposición el 13 de septiembre de 2002 al cargo de Subdirectora titular de la Escuela Básica “Alejandro Petión”, y que ahora pasaba a ocupar su cargo como Directora Encargada.
A decir de la parte actora, tal situación cercena sus derechos a la defensa, al debido proceso y al trabajo consagrados en los artículos 7, 19, 21, 49 y 87 al 94 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 24, 31, 32 y 103 de la Ley Orgánica del Trabajo. Por ello, solicitó al órgano jurisdiccional se le ampare en sus derechos constitucionales, y se le ordene a la referida Zona Educativa de cumplimiento de manera correcta a la decisión emanada de la Junta Calificadora Zonal del Estado Delta Amacuro pues, en vez de pretender posesionar a la ciudadana Cruz Milagros Gerdez en el cargo de Directora Encargada, se debió, en todo caso, aperturarse un concurso que de manera definitiva provea el cargo de Director del mencionado plantel.
Por su parte, el A quo, declaró “improcedente” la pretensión de amparo ejercida, por estimar que la acción de amparo, no puede utilizarse en forma supletoria y menos aún para sustituir los recursos ordinarios o extraordinarios previstos en las normas jurídicas. Así, el A quo consideró que se trata de una situación que debe ser resuelta a través de los recursos ordinarios tales como el contencioso-administrativo funcionarial, y en el marco de dicho proceso solicitar las medidas de protección que la parte actora considerase convenientes para salvaguardar sus derechos legales y constitucionales.
Ahora bien, considera necesario esta Corte, hacer alusión a lo previsto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual establece:
“No se admitirá la acción de amparo:
5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes…”.
Al respecto, la jurisprudencia ha afirmado reiteradamente que dicha causal de inadmisibilidad, se configura no sólo cuando el accionante ha optado por recurrir a los medios judiciales preexistentes, sino en el caso de la existencia de otras vías judiciales que sean idóneas para tutelar la situación jurídica que se denuncia como infringida.
Igualmente, esta Corte ha señalado en fallos anteriores que ante la existencia de otros medios judiciales, éstos deben ser lo suficientemente eficaces y expeditos para tutelar la situación jurídica infringida, de manera que no se haga nugatorio el acceso a los órganos de la administración de justicia.
En cuanto a la interpretación del numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión de fecha 13 de agosto de 2001, caso: Gloria América Rangel Ramos, estableció lo siguiente:
“En consecuencia, es criterio de esta Sala, tejido al hilo de los razonamientos precedentes, que la acción de amparo constitucional opera bajo las siguientes condiciones:
a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o
b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no da satisfacción a la pretensión deducida.
(…) De cara al segundo supuesto, relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos adjetivos disponibles, el mismo procede cuando se desprende de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resulta insuficiente al restablecimiento del disfrute del bien jurídico tutelado”. (Subrayado de la Corte)
En este orden de ideas, la causal de inadmisibilidad prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sólo es aplicable en el caso de que el presunto agraviado haya optado por recurrir a otro medio judicial preexistente o que ante la existencia de una vía judicial ordinaria, ésta sea expedita para tutelar la situación jurídica que se considera infringida.
En la sentencia sometida a consulta, aprecia esta Corte, que la parte actora ha hecho uso del recurso excepcional del amparo para satisfacer y solventar una situación jurídica cuyos hechos y argumentos de derecho deben ser apreciados a través de otras vías, específicamente, los recursos ordinarios. En efecto, el artículo antes trascrito establece que la acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenace violar un derecho o garantía constitucionales, siempre y cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la pretensión del presunto agraviado.
En el caso de autos, tal recurso se circunscribe al recurso contencioso-administrativo funcionarial, en virtud del cual la parte actora podrá reclamar los derechos laborales que considere se le han violado, y podrá también en el curso de dicho proceso solicitar las medidas cautelares que estime pertinentes para proteger sus derechos, mientras se decida el fondo del asunto, por ejemplo, una medida de suspensión de efectos del acto administrativo, o incluso un amparo cautelar.
Por otra parte, aprecia esta Corte que pronunciarse sobre la procedencia del recurso de amparo en este caso implicaría un descenso a la legalidad de las situaciones de hecho planteadas, en particular, su análisis a partir de la Ley Orgánica del Trabajo y la Ley Orgánica de Educación, especialmente en los supuestos de esta última determinar el carácter de ordinario o interino que pudiese tener la parte actora, para luego determinar la apertura del respectivo concurso para proveer al cargo de Director en el Plantel “Alejandro Petión”. Tal análisis de la legalidad del caso no le esta permitido al Juez de amparo pues, ello debe dirimirse en la vía ordinaria.
Adicionalmente, siendo que el A quo declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional, resulta pertinente aclarar la diferencia entre admisibilidad y procedencia establecida jurisprudencialmente por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a saber:
“Dilucidada su competencia, pasa la Sala a resolver el recurso de apelación objeto de estos autos, aunque de forma previa convenga precisarle al a quo, el significado de dos vocablos distintos, por las consecuencias también disímiles que derivan de su declaratoria judicial: admisibilidad y procedencia.
En cuanto al primer término, la «admisibilidad de la pretensión», se encuentra referido al cumplimiento de los requisitos legales (generalmente de orden público) que permitan su tramitación, pero su declaratoria en modo alguno implica un pronunciamiento sobre el mérito del asunto debatido en el proceso. Por interpretación en contrario, la inadmisibilidad de la pretensión se produce por la insatisfacción de esas exigencias que –in limine litis– impiden la continuación del proceso.
Ahora bien, la «procedencia de la pretensión», equivalente a la expresión «con lugar», es propia de un pronunciamiento de fondo (incidental o definitivo) y está necesariamente referida al mérito del asunto debatido en la incidencia o en el proceso, según el caso; es decir, a la aceptación que de un pedimento determinado hace el órgano jurisdiccional. Caso contrario, el tribunal declarará «sin lugar» o «improcedente» la pretensión, pero –en principio– luego de haber sustanciado el proceso.
En materia de amparo, esta Sala incluso ha admitido otra posibilidad, que radica en evaluar la procedencia de la pretensión, in limine litis; esto es, atendiendo los principios de economía y celeridad procesal, verificar las posibilidades de éxito de la pretensión y negar el examen de aquélla cuando se evidencie que no puede prosperar en la definitiva.” (sic)(Negrillas del Tribunal)(Sentencia N° 403, de fecha 7 de marzo de 2002, Exp. N° 01-0821)
Asimismo, expresa la Sala Constitucional de nuestro más alto Tribunal, mediante sentencia N° 453 dictada en fecha 28 de febrero de 2003 (caso: EXPRESOS CAMARGUI, C.A.), lo siguiente:
“En cuanto a la «admisibilidad de la pretensión», merece recordarse que ésta se encuentra referida al cumplimiento de los requisitos legales (generalmente de orden público) que permiten su tramitación, pero su declaratoria en modo alguno implica un pronunciamiento sobre el mérito del asunto debatido en el proceso. Por interpretación en contrario, la inadmisibilidad de la pretensión se produce por la insatisfacción de esas exigencias que -in limine litis- impiden la continuación del proceso.
Ahora bien, la «procedencia de la pretensión», equivalente a la expresión «con lugar», es propia de un pronunciamiento de fondo (incidental o definitivo) y está necesariamente referida al mérito del asunto debatido en la incidencia o en el proceso, según el caso; es decir, a la aceptación que de un pedimento determinado hace el órgano jurisdiccional. Caso contrario, el tribunal declarará «sin lugar» o «improcedente» la pretensión, pero -en principio- luego de haber sustanciado el proceso.
En materia de amparo, esta Sala incluso ha admitido otra posibilidad, que radica en evaluar la procedencia de la pretensión, in limine litis; esto es, atendiendo los principios de economía y celeridad procesal, verificar las posibilidades de éxito de la pretensión y negar el examen de aquélla cuando se evidencie de manera inequívoca que no puede prosperar en la definitiva.” (sic)(Negrillas del Tribunal)
En vista del criterio trascrito ut-supra, estima esta Corte, que el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental erró en su pronunciamiento al declarar la improcedencia de la pretensión de amparo constitucional, cuando lo correcto era declarar la inadmisibilidad de la acción por estar incursa en las causales previstas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, específicamente en la contenida en su numeral 5.
Así, de haber declarado la improcedencia de la pretensión de amparo se entendería como un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia planteada, lo que llevaría al Juzgador a un análisis de los derechos constitucionales invocados como violados y a la determinación de la presunta violación de normas de rango constitucional.
En virtud de las consideraciones antes expuestas, resulta forzoso para esta Corte revocar el fallo dictado por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental en fecha 6 de febrero de 2003. En consecuencia declara inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana Octavia del Carmen Pulvet de Dicurú. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1) Se REVOCA la decisión dictada el 6 de febrero de 2003 por el Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil-Bienes y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental mediante la cual se declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional ejercida por la ciudadana la ciudadana OCTAVIA DEL CARMEN PULVET DE DICURÚ, representada por el ciudadano CRUZ RAMON PINO MARTÍNEZ, arriba identificados, contra la ZONA EDUCATIVA Nº 10 DEL ESTADO DELTA AMACURO, adscrita al MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
2) Se declara INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los …………………. ( ) días del mes de …………………………..de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
EMO/23
Exp. 03-785
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