Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-1534
En fecha 28 de abril de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 0647, de fecha 15 de abril de 2003, emanado del Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Hildegart Bustamante, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 30.229, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano ARÍSTIDES BRITO, titular de la cédula de identidad N° 2.153.274, contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA, (INCE), en virtud de la diferencia que se le adeuda al referido ciudadano, con relación a su pensión de jubilación.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por el abogado José Domingo Ruíz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 77.832, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal en fecha 20 de diciembre de 2002, mediante la cual se declaró inadmisible la querella interpuesta.
El 30 de abril de 2003, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa.
El 20 de mayo de 2003, el apoderado judicial de la parte querellante, presentó escrito de fundamentación de la apelación ejercida.
En la oportunidad para que tuviera lugar la contestación a la fundamentación de la apelación, la misma transcurrió inútilmente.
En fecha 25 de junio de 2003, se agregó a los autos el escrito de pruebas consignado mediante diligencia de fecha 19 de junio de 2003, suscrito por la abogada Nury García, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 95.666, actuando en su carácter de apoderada judicial de la parte querellante, y se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 2 de julio de 2003, vencido como se encontraba el lapso previsto para la oposición de pruebas, se acordó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de su admisión.
En fecha 9 de julio de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte declaró que en virtud de que la parte querellante en el referido escrito de pruebas, reprodujo el mérito favorable de los autos, no tenía materia sobre la cual decidir.
En fecha 19 de agosto de 2003, en la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes en el presente juicio, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus respectivos escritos y se dijo “Vistos”.
En fecha 20 de agosto de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Realizado el estudio del expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones.
I
DE LA QUERELLA
La parte querellante en su escrito libelar presentado en fecha 15 de febrero de 2002, y reformado mediante escrito presentado en fecha 26 de junio de 2002, expresó lo siguiente:
Que en diciembre de 1994, se firmó la Convención Normativa Laboral que estableció para los funcionarios públicos de la Administración Pública un aumento del 20% a partir del 1° de enero de 1995 y el 10% a partir del 1° de julio de 1995. Estos aumentos se hicieron extensivos a los jubilados y pensionados de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 del Acuerdo Marco de la Primera Convención de Trabajo de los Empleados Públicos.
Que la referida Convención Normativa Laboral establece en su Cláusula Décima Octava que la Administración Pública continuará reajustando los montos de las pensiones y jubilaciones cada vez que ocurran modificaciones en las escalas de sueldos y otros beneficios que se acuerden para los funcionarios activos, reafirmando esto en el artículo 13 del Estatuto sobre el Régimen de Jubilados y Pensionados de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios.
Que el reajuste de los pensionados y jubilados del INCE, ha sido negado sistemáticamente produciéndose un retardo perjudicial imputable al deudor, conforme a lo previsto en el artículo 1.271 del Código Civil.
Que fundamentó su petición en los artículos 26, 49, 51, 147 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 15 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los artículos 15, 16 y 22 de la Ley de Carrera Administrativa, los artículos 7 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 507, 508, 509 y 511 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Que “(…) mi representado agotó todas las vías amigables y extrajudiciales, sin obtener respuesta positiva, es por lo que acudo (…) para demandar al INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE), para que proceda a pagar o a ello sea condenado en lo siguiente: En aplicación de la Convención Normativa Laboral-Acuerdo Marco en su artículo 18 y el Decreto 534 de fecha 18 de enero de 1995 (…) en la cantidad de TRES MILLONES SETECIENTOS CUARENTA MIL OCHOCIENTOS OCHENTA CON 00/100 (Bs. 3.740.880,00), (…) a pagar el 20% y el 10% que se sigan generando sobre la pensión de mi representado, desde los meses de enero, febrero y marzo de 2002 y los meses consecutivos y se declare en la definitiva el derecho de seguir percibiendo estos aumentos”.
Que igualmente solicitó la “(…) Cancelación de sus respectivos intereses moratorios (…) y los que se sigan generando hasta la sentencia definitivamente firme, a cuyo efecto, a los fines del cálculo de los intereses moratorios solicito al Tribunal ordene una experticia complementaria del fallo. Solicito la indexación de las cantidades de dinero adeudadas y reclamadas de conformidad con el I.P.C. del Banco Central de Venezuela, correspondiente a los años 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y el mes de enero, febrero y marzo de 2002 sobre el monto total de la deuda de mi representado, (…) que sea condenado en costas y costos del presente juicio a la parte demandada”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 20 de diciembre de 2002, el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó decisión en el presente caso, con fundamento en lo siguiente:
Que se declaró competente para conocer del recurso interpuesto, en virtud de lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en el artículo 6 de la Resolución N° 2002-006 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
Que dispone el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa en su parágrafo único, que en materia funcionarial es requisito de admisibilidad para el ejercicio de la acción, el agotamiento de la instancia conciliatoria en la Junta de Avenimiento del organismo querellado.
Que “(…) del estudio de las actas procesales no queda constancia de haberse agotado la instancia conciliatoria ordenada en el precitado artículo, habida cuenta que, el querellante se limitó a asegurar que los jubilados interpusieron un escrito conciliatorio por ante la Junta de Avenimiento del Instituto Nacional de Cooperación Educativa, agotando de este modo la vía administrativa (sic). Sin embargo, no suministran información relacionada con la data del escrito a través del cual se agotó dicha instancia, ni aportan ningún tipo de elemento probatorio (…)”.
Que “(…) no es dable al accionante consignar el referido instrumento en una oportunidad procesal posterior a la admisión de la querella, lo contrario sería relajar normas procesales de orden público (…)”.
Que declara inadmisible la presente querella, por no haber demostrado la parte querellante el agotamiento de la instancia conciliatoria.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 20 de mayo de 2003, el apoderado judicial de la parte querellante presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Que “En fecha 11 de octubre de 2000, mi poderdante agotó la vía conciliatoria de conformidad con el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, sin recibir del Ente, una pronta y oportuna respuesta y sí se dio cumplimiento a la Junta de Avenimiento anteriormente mencionada (…)”.
Que “Pido que la prueba consignada en el presente escrito (…) donde se lee perse que fueron agotados los preceptos consagrados identificados (…) y sea apreciada a los fines de garantizar la tutela judicial efectiva, el debido proceso, el derecho a la defensa y a objeto que no sea lesionado mi representado en su derecho de recibir aumento tal y como quedó establecido en Decreto Presidencial N° 534, de fecha 18 de enero de 1995 (…)”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Vistos los términos en que ha sido planteada la fundamentación de la apelación formulada por la parte querellante, contra la decisión emanada en fecha 20 de diciembre de 2002, pasa esta Corte a decidir, tomando en consideración las siguientes argumentaciones:
La parte querellante alegó que el reajuste de los pensionados y jubilados del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), ha sido negado sistemáticamente produciéndose un retardo perjudicial imputable al deudor, conforme a lo previsto en el artículo 1.271 del Código Civil. Igualmente, fundamentó su petición en los artículos 26, 49, 51, 147 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 15 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los artículos 15, 16 y 22 de la Ley de Carrera Administrativa, los artículos 7 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 507, 508, 509 y 511 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Por otro lado, el a quo declaró que “(…) del estudio de las actas procesales no queda constancia de haberse agotado la instancia conciliatoria ordenada en el precitado artículo, habida cuenta que, el querellante se limitó a asegurar que los jubilados interpusieron un escrito conciliatorio por ante la Junta de Avenimiento del Instituto Nacional de Cooperación Educativa, agotando de este modo la vía administrativa (sic). Sin embargo, no suministran información relacionada con la data del escrito a través del cual se agotó dicha instancia, ni aportan ningún tipo de elemento probatorio (…)”.
Ello así, la parte querellante apeló de dicha decisión fundamentándose en que “En fecha 11 de octubre de 2000, mi poderdante agotó la vía conciliatoria de conformidad con el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, sin recibir del Ente, una pronta y oportuna respuesta y sí se dio cumplimiento a la Junta de Avenimiento anteriormente mencionada (…)”.
Como punto previo, esta Corte pasa a pronunciarse con respecto a la diferencia existente entre el agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria, visto que el a quo en el fallo objeto de la presente apelación, muestra una confusión entre los términos antes señalados.
En efecto, el recurso administrativo tiene como finalidad la reconsideración de las actuaciones de la Administración para que, con vista de una decisión preexistente y en caso de estimar que no era la correcta, la modifique, sustituya o elimine y el acto que se dicta con ocasión de tal recurso, sustituye al anterior. En cambio, la vía conciliatoria no se trata de una vía recursiva administrativa, sino de una conciliación aplicable a los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional, bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, la cual se le aplica rationae temporis al presente caso, que no tiene carácter decisorio o definitivo y que como condición previa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, se limita a la prueba de consignación de la solicitud de conciliación ante la Junta de Avenimiento.
Al respecto, esta Alzada en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, caso: Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Autónomo Simón Bolívar del Estado Miranda, reiterado en sentencia N° 3032, de fecha 11 de septiembre de 2003, estableció lo siguiente:
“(…) la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...).
Asimismo, entre otras características de naturaleza no Administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola (sic) petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de estas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”. (Subrayado de esta Corte).
Aunado a lo anterior, esta Alzada estima oportuno señalar el contenido del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, el cual dispone:
“Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
Parágrafo Único: los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”.
Siendo ello así, esta Corte observa que si bien la gestión conciliatoria y la vía administrativa poseen una naturaleza distinta, ambas tienden a instar a la Administración y provocan la inadmisibilidad de la acción en caso de su no agotamiento, por lo tanto, al tratarse el caso de autos de un reclamo funcionarial que se rige por la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, debe agotarse la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, conforme a lo previsto en el artículo 15 de la mencionada Ley.
Ahora bien, en relación al cumplimiento de dicho requisito, esta Corte ha sostenido de manera reiterada, que el mismo es de obligatorio cumplimiento antes de recurrir a la jurisdicción contencioso administrativa funcionarial, sin embargo tal posición se ha flexibilizado al llegar a considerarse que para acceder a la vía judicial, sólo es necesario probar la presentación de la solicitud de conciliación ante la respectiva Junta, sin necesidad de que exista respuesta de la misma en relación a las gestiones conciliatorias intentadas (ver Sentencia de esta Corte N° 1.478 de fecha 14 de noviembre de 2000).
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se incorporó de manera expresa a nuestro sistema constitucional el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 26), el cual no se reduce únicamente al acceso a los órganos judiciales para hacer valer la pretensión invocada por el justiciable, sino a obtener una decisión de fondo sobre la resolución de la controversia, sea favorable o no, y a que la misma sea ejecutada. En tal sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en su decisión del 10 de mayo de 2001, caso Juan Guevara y otros, estableció lo siguiente:
“El derecho a la tutela judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, es decir, no sólo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho deducido”. (Subrayado de esta Corte).
Acogiendo el criterio antes referido, este Órgano Jurisdiccional estima que en el presente caso el ciudadano Arístides Brito, agotó la instancia conciliatoria ante la Junta de Avenimiento del referido Instituto, al presentar en fecha 15 de octubre de 2001, la solicitud de conciliación (ver folios 40 al 42 del presente expediente), aún cuando ello no se demostró en la oportunidad procesal previamente establecida, es decir, al momento de interponer la querella, tal y como lo pauta el artículo 84 ordinal 5° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable para el momento de que se interpuso la presente querella.
En este sentido, esta Corte en aras de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva y con ello el derecho al acceso a la justicia, debe declarar con lugar la apelación interpuesta por el abogado José Domingo Ruíz, antes identificado, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 20 de diciembre de 2002, y en consecuencia, debe revocar el fallo objeto de la presente apelación, y ordena al a quo a que se pronuncie sobre la admisibilidad de la querella interpuesta, atendiendo a las consideraciones que preceden, y de ser el caso, continúe su sustanciación en primera instancia. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado José Domingo Ruíz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 77.832, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ARÍSTIDES BRITO, titular de la cédula de identidad N° 2.153.274, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 20 de diciembre de 2002, mediante la cual se declaró inadmisible la querella interpuesta por el referido ciudadano, contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE), en virtud de la diferencia que se le adeuda al referido ciudadano, con relación a su pensión de jubilación.
2.- REVOCA el fallo de fecha 20 de diciembre de 2002, emanado del Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró inadmisible la querella ejercida.
3.- ORDENA al Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a que se pronuncie con respecto a la admisibilidad de la presente querella, atendiendo la motiva del presente fallo, y de ser el caso, continúe su sustanciación en primera instancia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ ( ) días del mes de _______________de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/vrs
Exp. N° 03-1534
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