EXPEDIENTE N° 01-24854/ 01-24567
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 30 de marzo de 2001, la abogada JENNIFER JASPE LANZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 63.534, actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A, y TENEDORA SEGUHOL 7, C.A, inscrita la primera en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, en fecha 22 de marzo de 1983, bajo el número 41 Tomo 1-A, modificado su documento constitutivo en diversas oportunidades, siendo la última de ellas la inscrita por ante el mismo Registro Mercantil en fecha 13 de julio de 1999, quedando anotado bajo el número 55, Tomo A-14; y la segunda inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 21 de abril de 1993, bajo el número 21, tomo 24-A-Sgo, en su carácter de accionista de la primera, interpuso por ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero del 2000.
En fecha 30 de marzo de 2001, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se ordenó remitir oficio al ciudadano Superintendente de Seguros a los fines de que enviara los antecedentes administrativos del caso y se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, para que esta Corte se pronuncie acerca de la competencia para conocer del presente recurso y sobre la pretensión de amparo. Posteriormente, en esa misma fecha se pasó el presente expediente al Magistrado ponente.
Mediante decisión N° 2001-453 de fecha 30 de marzo de 2001 este Órgano Jurisdiccional se declaró competente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, el cual admitió, asimismo declaró con lugar la medida cautelar de amparo solicitada y en consecuencia suspendió los efectos de la Providencia N° 2703, de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros.
En fecha 02 de abril de 2001 la abogado VERÓNICA VELEZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 77.900 actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles SEGUROS GUAYANA C.A. e INTERBANK SEGUROS S.A., “se dan por notificadas del mencionado fallo ya que los efectos de la referida decisión se extienden a mis representadas, dado que las mismas son empresas relacionadas de MULTINACIONAL DE SEGUROS C.A.”. En esa misma fecha se dio cuenta a la Corte y por auto se estableció que la decisión N° 2001-453 de fecha 30 de marzo de 2001, abarcaba a las sociedades mercantiles antes identificadas.
Mediante Oficio número FSS-2-1-001941 de fecha 02 de abril de 2001, la ciudadana Morelia Corredor actuando en su carácter de Superintendente de Seguros, solicitó la acumulación de los expedientes números 00-22721 y 01-24567 al 01-24854.
En fecha 09 de mayo de 2001 la abogada HILDA AGUASANTA CASIQUE, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 19.904, actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil C.A. SEGUROS CATATUMBO, consignó escrito ante esta Corte solicitando se admitiera su solicitud como tercero adhiriente en la presente causa, y se le extendierann los efectos de la sentencia número 2001- 453 de fecha 30 de marzo de 2001, mediante la cual este órgano jurisdiccional declaró con lugar el amparo cautelar interpuesto y, en consecuencia, suspendió los efectos de la Providencia administrativa ya identificada.
En fecha 04 de junio de 2001, esta Corte acumuló los expedientes signados bajo los números 01-24567 y 01-24854, contentivo el primero, de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por la abogada Verónica Velez Guillen, actuando en su carácter de apoderada judicial de INTERBANK SEGUROS, S.A y del ciudadano Rafael Gill Ramirez, en su carácter de accionista de la mencionada sociedad mercantil contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero del 2000; y el segundo contentivo, de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A, y TENEDORA SEGUHOL 7, C.A, contra la Providencia ya identificada.
El 28 de junio de 2001 el abogado Humberto Alvarez Hinterlach, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 12.806, actuando en su carácter de representante judicial de SEGUROS LA FEDERACIÓN C.A., solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
El 21 de junio de 2001 el abogado Manuel Betancourt Camaran inscrito en el Inpreabogado bajo el número 27.325, actuando en su carácter de representante judicial de la sociedad mercantil SEGUROS CARABOBO, C.A., solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 07 de agosto de 2001, el Juzgado de Sustanciación ordenó la notificación del Fiscal y Procurador General de la República, así como librar el cartel de emplazamiento a que alude el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 14 de agosto de 2001, el abogado Ricardo Cruz Bavaresco, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 61.890, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil C.A. DE SEGUROS LA OCCIDENTAL, solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 24 de agosto de 2001 el abogado Gabriel Jiménez, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “LA ORIENTAL DE SEGUROS, C.A.”, solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 19 de septiembre de 2001 la abogada Magali Alberti, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 4448, actuando con el carácter de apoderada judicial de la empresa SEGUROS BANVALOR C.A., solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 27 de noviembre de 2001, el abogado Mair Almaleh Gliksman, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 44.067, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil GENERAL DE SEGUROS S.A., solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En esa misma fecha el abogado Mair Almaleh Gliksman inscrito en el Inpreabogado bajo el número 44.067 actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SEGUROS BANCENTRO, C.A., solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 29 de noviembre de 2001, la abogada Sonia Gutiérrez, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 48.181, actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, consignó ante esta Corte el cartel de emplazamiento a que alude el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 29 de noviembre de 2001 SEGUROS LA FEDERACIÓN C.A. reiteró la solicitud realizada con anterioridad relativa a que se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
Mediante decisión N° 2001-3.117 de fecha 03 de diciembre de 2003, esta Corte admitió la intervención de la sociedad mercantil “LA ORIENTAL DE SEGUROS, C.A.”, tal como consta en el cuaderno separado.
En fecha 04 de diciembre de 2001, el Juzgado de Sustanciación acordó abrir cuaderno separado, a los fines de que este órgano jurisdiccional se pronunciara sobre las solicitudes de intervención y extensión de efectos realizadas por las empresas de seguros antes identificadas.
En fecha 20 de diciembre de 2001 la abogada Hilda Aguasanta Cacique, inscrita en el Inreabogado bajo el número 19.904, actuando en su carácter de apoderada judicial de C.A. SEGUROS CATATUMBO, solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
Mediante decisión N° 2002-08 de fecha 20 de diciembre de 2001, esta Corte admitió la intervención de la sociedad mercantil SEGUROS BANVALOR C.A., en la presente causa y le extendió los efectos de la sentencia N° 2001-453 de fecha 30 de marzo de 2001, dictada por este Órgano Jurisdiccional, tal como consta en el cuaderno separado número 1.
En fecha 15 de enero de 2002 la abogada Marisela Mejías Pérez, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 75.851, actuando en su carácter de apoderada judicial y en representación de la sociedad mercantil SEGUROS ALTAMIRA, C.A., solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 17 de enero de 2002, el abogado Mair Almaleh Gliksman, actuando en su carácter de apoderado judicial de la C.A. DE SEGUROS AVILA, solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En esa misma fecha el Juzgado de Sustanciación, acordó abrir cuaderno separado, a los fines de que este órgano jurisdiccional se pronunciará sobre las solicitudes de intervención y extensión de efectos realizadas por las empresas de seguros antes identificadas.
Mediante decisión N° 2002-373 de fecha 14 de febrero de 2002 esta Corte admitió la intervención de las sociedades mercantiles SEGUROS CATATUMBO, C.A., SEGUROS LA FEDERACION, C.A., SEGUROS CARABOBO, C.A., C.A. DE SEGUROS LA OCCIDENTAL, GENERAL DE SEGUROS C.A., SEGUROS BANCENTRO C.A., C.A. DE SEGUROS AVILA y SEGUROS ALTAMIRA C.A. en la presente causa y declaró procedente la extensión de los efectos a las prenombradas sociedades mercantiles, de la sentencia de este órgano jurisdiccional número 2001-453 de fecha 30 de marzo de 2001, tal como consta en el cuaderno separado N° 2 de la presente causa.
En fecha 21 de febrero de 2002 se dio cuenta a la Corte, la cual se aboco al conocimiento en el estado en que se encontraba y por auto de esa misma fecha se ratificó la ponencia al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS y se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para dar comienzo a la primera etapa de la relación de la causa.
En fecha 21 de febrero de 2002, el abogado Mair Almaleh Gliksman, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 44.067, actuando en su carácter de apoderado judicial de SEGUROS LOS ANDES C.A., solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 06 de marzo de 2002, se fijó el primer día de despacho siguiente al vencimiento de los quince (15) días calendarios siguientes, para que tuviese lugar el acto de informes en atención al artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 21 de marzo de 2002, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, esta Corte dejó constancia que la Procuraduría General de la República, la abogada Jennifer Jaspe Lanz, actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles Multinacional de Seguros, C.A., Interbank Seguros, S.A., Tenedora Seguhol 7, C.A. y el ciudadano Rafael Gill Ramírez, titular de la cédula de identidad número 5.301.615, presentaron sus respectivos escritos de informes. Posteriormente, el 22 de mayo de 2002, se término la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
En fecha 13 de febrero de 2003, el abogado Mair Almaleh Gliksman inscrito en el Inpreabogado bajo el número 44.067, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SEGUROS SOFITASA, C.A., consignó escrito ante esta Corte solicitando se admitiera su solicitud como tercero adhiriente en la presente causa y se le extendieran los efectos de la sentencia número 2001- 453 de fecha 30 de marzo de 2001, mediante la cual este Órgano Jurisdiccional declaró con lugar el amparo cautelar interpuesto y, en consecuencia, suspendió los efectos de la Providencia administrativa ya identificada.
En fecha 21 de mayo de 2003 el abogado Mair Almaleh Gliksman, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 44.067, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A. solicitó se admitiera su intervención en la presente causa, en atención a lo establecido en los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil y se le extendieran los efectos de la decisión que declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO
En fecha 30 de marzo de 2001, la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A, y TENEDORA SEGUHOL 7, C.A, en su carácter de accionista de la primera, interpuso ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero del 2000, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.- La Superintendencia de Seguros para dictar el acto impugnado invocó las atribuciones conferidas en los artículos 6 y 13 numeral 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, los cuales señalan que ese órgano tiene atribuido el deber de dictar regulaciones de carácter contable sobre la información financiera que deberán suministrar los sujetos regulados por dicha Ley, tales como consolidación de balances, auditorias externas, códigos de cuentas, forma de presentación de los estados financieros y valuación de activos.
2.- Señaló la recurrente que del acto impugnado se desprende que la voluntad de la Superintendencia de Seguros no ha sido la de dictar simples regulaciones contables, en relación a la forma cómo deben presentar las empresas de seguros su correspondiente información financiera, para lo cual le está expresamente atribuida la competencia, sino por el contrario, - a criterio de la impugnante- se verificó el vicio de extralimitación de funciones toda vez que el órgano administrativo ejerció poderes que no le han sido expresamente atribuidos por norma alguna, ni se pueden deducir de la atribución legal en base a la cual fundamentó la decisión adoptada.
3.- Igualmente alegó que la Superintendencia se extralimitó en sus funciones al dictar el acto impugnado, puesto que lo que realmente pretendió fue establecer órdenes en relación a la constitución de reservas siendo que ello es materia de reserva legal.
4.- “Que el acto impugnado violó los principios de libre competencia y productividad, y la finalidad del Estado conjuntamente con la iniciativa privada en promover el desarrollo armónico de la economía nacional, principios que establecen los artículos 112 y 299 de la vigente Constitución”.
5.- De igual forma denunció que el acto impugnado violentó el artículo 115 de la Constitución, que garantiza el derecho de propiedad, y el derecho de usar, gozar, disfrutar y disponer de los bienes sin más restricciones y obligaciones que los que establezca la Ley con fines de utilidad pública o de interés general, en virtud de que dichas garantías consisten en definir un límite al ejercicio de potestades normativas al Poder Público, y estableciendo un ámbito de competencia reservada al Poder Legislativo, excluyendo la posibilidad reguladora de los órganos administrativos mediante actos de rango sub-legal, como es el caso de la providencia impugnada.
6.- Igualmente señaló que el acto recurrido esta viciado de ilegalidad por contrariar lo establecido en el artículo 94 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
7.- Adujo la recurrente que la providencia impugnada establece que las empresas de seguros deben calcular, representar y mantener reservas mensualmente lo que –a criterio de la recurrente- infringe los artículos 79 al 93, ambos inclusive de la vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, que establecen que “Las empresas de seguros deberán cortar sus cuentas y efectuar el cálculo y ajuste de las reservas al 31 de diciembre de cada año, y las de reaseguros al 30 de junio”, sin establecer en ninguna parte que las referidas reservas deben ser calculadas, constituidas, representadas y mantenidas mensualmente.
8.-Que al artículo 3 del acto impugnado lesiona en forma concreta el patrimonio de las empresas de seguros y de sus accionistas ya que por virtud de lo establecido en el artículo 81, ordinal de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros se obligan a las empresas aseguradoras a mantener un mínimo del 30% de sus reservas de riesgos en curso (Reservas de Primas) en bonos emitidos o garantizados por el Estado.
9.- Igualmente alegó que el acto impugnado viola el artículo 301 de la Constitución, pues se le otorga a una empresa extranjera un régimen más beneficioso que el establecido para los nacionales que es el que quiere imponerse en el artículo 3 del acto recurrido.
10.- Por otra parte señaló que la providencia impugnada esta afectada de los vicios de extralimitación de atribuciones y de la ausencia de base de legal:
Existe el vicio de extralimitación de funciones cuando el órgano administrativo realiza una actuación que esta fuera del ámbito de sus poderes legales, por lo que resulta más que evidente del contenido mismo del acto administrativo impugnado, que este contraría lo dispuesto en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, puesto que la citada Ley únicamente otorga a la Superintendencia de Seguros la atribución para dictar regulaciones de carácter contable sobre la información que deben suministrar todas aquellas empresas sometidas a su control, vigilancia y fiscalización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13, numeral 5° de la citada Ley.
En este sentido la recurrente expresó que en efecto, en el presente caso, las órdenes contenidas en el acto impugnado escapan del ámbito de competencias que le otorga la Ley, puesto que, no se trata simplemente de la forma en como las empresas de seguros deben presentar su información financiera sino que, por el contrario, se imponen órdenes definitivas en cuanto a la constitución de reservas por parte de dichas empresas, que afectan de modo efectivo la disponibilidad del patrimonio de las aseguradoras lo cual, tal y como se señaló precedentemente, constituye materia de reserva legal.
II
DE LOS ALEGATOS EXPUESTOS POR LA SOCIEDAD MERCANTIL INTERBANK SEGUROS
Dado que en fecha 04 de junio de 2001, esta Corte acumuló la presente causa al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por la abogada Verónica Velez Guillen, actuando en su carácter de apoderada judicial de INTERBANK SEGUROS, S.A y del ciudadano Rafael Gill Ramirez, en su carácter de accionista de la mencionada sociedad mercantil contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero del 2000, esta Corte considera necesario exponer los alegatos expuestos por estos en su escrito recursivo, en el cual argumentaron lo siguiente:
Que la sociedad mercantil INTERBANK SEGUROS, S.A. es una empresa dedicada a la actividad aseguradora y por tal motivo está sometida a la inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control de la Superintendencia de Seguros y “en el caso del ciudadano Rafael Gill Ramírez, debido a que es accionista de dicha empresa, y de acuerdo con lo previsto en la Resolución Administrativa impugnada, dicho acto regula e impone normas dirigidas también a afectar a los accionistas de las empresas de seguros; así se desprende de los artículos 1, 2 y 3 de la señalada Resolución Administrativa”. Dichos artículos establecen lo siguiente:
“Artículo 1. Las empresas de seguros deberán en la elaboración de sus estados financieros constituir una reserva de previsión para cuentas dudosas del ciento por ciento (100%) del total adeudado por sus accionistas, empresas que formen parte del mismo grupo financiero o empresas filiales, afiliadas y relacionadas. La reserva incluirá el monto total de capital e intereses.
(...)
Artículo 2. Las empresas de seguros no podrán registrar como utilidad de ingresos, cualquiera que sea su origen, del producto de sus operaciones con accionistas, empresas del mismo grupo financiero o con empresas filiales, afiliadas o relacionadas según se define en el artículo anterior (...).
Artículo 3. Los valores públicos y aquellos privados que se coticen en el mercado de capitales, registrados en las cuentas de las inversiones aptas para representar las reservas y en las cuentas de las inversiones no aptas, deberán ser contabilizadas a su valor de compra o de mercado el que sea más bajo. Cuando los títulos no se coticen en el mercado de capitales deberán contabilizarse bajo la técnica del valor actual (...)”.
Que el acto impugnado se fundamentó en las atribuciones conferidas en los artículos 6 y 13 numeral 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
Que la Superintendencia de Seguros estableció regulaciones sobre aspectos reservados por la Ley, como es la regulación de los fondos de reserva que deben mantener las empresas aseguradoras, los valores por los cuales pueden constituirse y el que deben atribuir a sus intereses patrimoniales en el registro contable que las aseguradoras deben presentar ante la ya mencionada Superintendencia de Seguros.
Que “las reservas creadas en los artículos 1 y 8 de la Resolución N° 2703, no se corresponden con la figura de reserva que es objeto de análisis por los entendidos en materia de seguros. En efecto, las reservas de previsión creadas en dicho acto -afirma- se tratan de unas reservas en sentido financiero y contable del término deducción de los beneficios de la sociedad a asegurarle un autofinanciamiento de enriquecimiento. El término de reserva en el campo del seguro trata de valores patrimoniales del activo proveniente de utilidades del ejercicio correspondiente y son una adición al capital social”.
Que por otra parte, la mencionada Resolución definió lo que debe entenderse por empresa, grupos financieros y filiales, afiliadas y relacionadas, lo cual, necesariamente debe ser definido en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, toda vez que las consecuencias de ello se verían reflejadas en la forma de registrar como utilidad tales ingresos por parte de las empresas de seguros, interfiriendo, en consecuencia, en la determinación de la constitución de reservas, afectando y disponiendo del patrimonio privado de las aseguradoras.
Que el acto en cuestión está viciado de nulidad absoluta, de conformidad con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y los artículos 112, 115 y 299 de la Constitución, por cuanto viola “los derechos económicos de la libertad económica, la cual no tiene otra limitación que las previstas en la Constitución y las leyes (...) lo cual implica por vía de consecuencia la violación de la libre empresa y comercio y a la iniciativa privada. Asimismo, el acto impugnado viola los principios de libre competencia y productividad, y la finalidad del Estado conjuntamente con la iniciativa privada en promover el desarrollo armónico de la economía nacional, principios que establecen los artículos 112 y 299 de la vigente Constitución”. Que igualmente dicho acto viola el derecho a la propiedad, consagrado en el artículo 115 de la Constitución.
Que adicionalmente, el acto recurrido está viciado de ilegalidad por contrariar lo establecido en el artículo 94 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en virtud de que dicha Resolución en su artículo 9 exige que las empresas de seguros calculen, representen y mantengan las reservas matemáticas de riesgo en curso, de prestaciones y siniestros pendientes mensualmente, y no al 31 de diciembre de cada año, tal y como lo prevé el artículo 94 de dicha Ley.
Que por otro lado, el artículo 3 del acto impugnado lesiona el patrimonio de las empresas de seguros y de sus accionistas “ya que por virtud de lo establecido en el artículo 81, ordinal 1° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros se obliga a las empresas aseguradoras a mantener un mínimo del 30% de sus reservas de riesgo en curso (Reservas Primas) en bonos emitidos o garantizados por el Estado”.
Todo ello implica que al estar las empresas de seguros obligadas por Ley a comprar bonos públicos a fin de representar las reservas técnicas, sumado al hecho de que el indicado artículo 3 de la Resolución en cuestión establece que debe valuarse al valor del mercado, si éste valor resulta menor, la empresa estaría obligada eventualmente a tener que soportar las pérdidas que no dependen de su voluntad y eficiencia financiera. Por todo lo anterior, el indicado artículo 3 de la Resolución N° 2703 atenta contra la seguridad jurídica contemplada en el artículo 299 de la Constitución.
Ahora bien, la apoderada judicial de la parte recurrente expone en el Capítulo denominado “Vicios de Anulabilidad”, que la Resolución N° 2703 dictada por la Superintendencia de Seguros incurrió en el vicio de extralimitación de funciones, desviación y abuso de poder, así como ausencia de base legal. Por todo lo anterior solicita la nulidad del acto cuestionado.
III
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En fecha 21 de marzo de 2002 el abogado Carlos La Marca Erazo, inscrito en el Inrpeabogado bajo el número 70.483, actuando en su carácter de representante de la República Bolivariana de Venezuela, presentó escrito de informes en la presente causa en el que expuso lo siguiente:
Señaló que “no se entiende por que debe considerarse que las reservas técnicas constituyan materia de la reserva legal. Las empresas recurrentes pretenden afirmar que si la Ley les ordena crear una reserva prácticamente los expropia de un bien cuando ello no es así”.
Indicó que “el ejercicio del poder de policía por parte del Estado se traduce no sólo en la sanción de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, reguladora de la actividad aseguradora y reaseguradora sino, además, en el control de cumplimiento de la disciplina legal, de donde el referido control presupone vigilancia, inspección, fiscalización, siendo sujetos de control, predominantemente, las empresas de seguros y reaseguros y el objeto del control, la actividad de éstas, básicamente su régimen económico y técnico en salvaguarda primordialmente de la fe pública y de la estabilidad del mercado asegurador”.
En ese sentido expresaron, que “esa intervención del Estado en la actividad aseguradora se verifica a través de la Superintendencia de Seguros, órgano dotado de amplias facultades de control, supervisión y fiscalización sobre la misma. Entre las facultades otorgadas a la Superintendencia de Seguros por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, se encuentra la relativa al establecimiento de regulaciones o normas de carácter contable sobre la información financiera que deban suministrar los sujetos regulados por la Ley, tales como consolidación de balances, auditorias externas, códigos de cuentas, forma de presentación de los estados financieros y valuación de activos”.
Explicaron que, la obligación de llevar contabilidad es una práctica universal en todo sentido, se aplica para todo tipo de empresas, en todos los países del mundo y en todas las épocas desde que el comercio se institucionalizó como tal. La contabilidad es tan importante que a la misma se le atribuye valor jurídico y los libros de contabilidad constituyen un medio de prueba.
Enfatizaron que, cuando se faculta a los órganos de control para regular la contabilidad, tal potestad se le otorga por varias razones. A) permite al supervisor conocer la situación de la empresa y extremar medidas o controles en caso de que ello sea necesario; b) hoy en día es muy importante la información que el público posea sobre las empresas y esa información financiera debe cumplir tres postulados: debe ser oportuna, debe ser sencilla de entender y debe ser veraz. Las normas de contabilidad que se dicten tienen que ver exactamente con la posibilidad de dar cumplimiento a estos tres principios; c) la contabilidad sirve para que la misma administración conozca la situación de la compañía que gerencia; d) por último, la contabilidad sirve a los accionistas para conocer la marcha de la empresa y evaluar la gestión de la administración.
Insistieron en que no basta con que la contabilidad se realice desde el punto de vista de forma, de la misma manera, es necesario que los criterios utilizados para valorar y registrar cada activo y cada pasivo sean iguales, porque si no cualquier comparación y evaluación resultaría infructuosa.
Expresaron “que la facultad de la Superintendencia de Seguros de incluir en las normas de contabilidad la creación de reservas o la forma de valoración de los activos no es una novedad. Por el contrario, las normas vigentes, aplicadas por el sector contemplan secciones completas de reservas previsión y reservas de depreciaciones, amortizaciones y devoluciones. En el área de reaseguro existen actualmente en las normas de contabilidad en el superávit una reserva de contingencia, hasta la fecha nunca se ha pensado que la creación de la misma, cuando se dictaron las normas de contabilidad para empresas de reaseguros fuera una extralimitación de funciones de la Superintendencia de Seguros, ni menos aún una violación de la reserva legal”.
Alegó que los derechos constitucionales a la libertad económica y la propiedad no son derechos absolutos, sino que se encuentran sometidos a limitaciones fundadas en razones de seguridad, sanidad o interés social, aunado al hecho de que en el acto impugnado no se transgredió ninguno de esos derechos.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. No obstante, como punto previo, se deben realizar algunas consideraciones sobre la competencia de este órgano jurisdiccional para conocer la presente causa y luego examinar la intervención de las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A. Al efecto, se observa lo siguiente:
I.- De la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer la presente causa: El acto impugnado es la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero del 2000, con fundamento en la facultad de “inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora”, que le confiere el artículo 6 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, y de la competencia que le atribuye el artículo 13 numeral 5 ejusdem para dictar “regulaciones de carácter contable sobre la información financiera que deban suministrar los sujetos regulados por dicha Ley (…)”.
Este Órgano Jurisdiccional advierte que el acto administrativo recurrido emanado de la Superintendencia de Seguros, servicio autónomo sin personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Finanzas, -en atención al artículo 1° de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros-, es un órgano desconcentrado de la Administración Pública Nacional de acuerdo con los artículos 92 al 94 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, y por lo tanto no forma parte de los órganos superiores de la Administración Pública Central previstos en el artículo 45 eiusdem, éstos son el Presidente de la República, el Vicepresidente Ejecutivo, El Consejo de Ministros, los Ministros y los Viceministros.
En concordancia con lo anterior, esta Corte observa que el artículo 185 ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece lo siguiente:
“Artículo 185.- La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, será competente para conocer:
(...)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9°, 10, 11 y 12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no estuviese atribuido a otro Tribunal”.
De conformidad con lo antes expuesto, se debe concluir que es evidente que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, no encuadra dentro de los entes u organos señalados en la norma transcrita –ut supra- así como tampoco está atribuida la competencia a otro Tribunal para que conozca de los actos que ella dicte, de modo que esta Corte es competente para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.
El anterior criterio atributivo de competencia, fue recientemente aceptado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1044 de fecha 09 de julio de 2003, dictada en el expediente signado bajo el número 2001-0628, en virtud de la cual la indicada Sala conoció en segunda instancia de un recurso de apelación ejercido contra un fallo de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en razón de un recurso de nulidad interpuesto contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999 dictada por la Superintendencia de Seguros, que la Sala Político Administrativa –en la sentencia arriba mencionada- calificó de acto administrativo general de contenido normativo.
II.- Intervención de las Sociedades Mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A.:
En fechas 21 de febrero de 2002, 13 de febrero y 21 de mayo de 2003, el abogado Mair Almaleh Gliksman actuando en su carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A. respectivamente, consignó escrito solicitando se admitiera la intervención de las identificadas sociedades mercantiles en la presente causa, de conformidad con lo previsto en el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en el ordinal 1° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, el cual dispone lo siguiente:
“Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas, en los casos siguientes:
1° Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos.” (Resaltado de esta Corte).
En tal sentido cabe destacar que la jurisprudencia de este órgano jurisdiccional ha establecido la diferencia entre el tercero adhesivo litisconsorcial y el interviniente adhesivo simple, en los siguientes términos:
"los terceros que concurren al juicio de nulidad a solidarizarse con la demanda o con su defensa, porque tienen un interés legítimo como el señalado, propiamente son verdaderas partes principales, es decir, litis consortes. En efecto, el tercero adhesivo litis consorcial, alega un derecho o interés propio, aunque esté ya alegado o defendido por alguna de las parte originales del proceso. En otras palabras, que por tener la misma legitimación que aquellas, podía perfectamente haber presentado por sí mismo la demanda, o ser demandado independientemente. De forma, que entre el interviniente consorcial y la parte demandante o demandada, no hay subordinación o dependencia, sino, que por el contrario, ambas partes son autónomas. En cambio, el inteviniente adhesivo simple, sólo pretende coadyuvar al triunfo de una de las partes, porque más que un derecho propio tiene un simple interés, porque la sentencia reflejamente puede afectarle. En concreto, que el interviniente adhesivo simple propiamente no puede demandar sólo o ser demandado independientemente. Por ello, no se convierte en parte, sino en coadyuvante, y en consecuencia, tiene una subordinación o dependencia de las partes principales". (Sentencia de esta Corte de fecha 13 de julio de 1987, Ponente: Román Duque Corredor en el caso: Ramón Nuñez contra el Consorcio Latinoamericano C.A.).
Asimismo, en sentencia de fecha 26 de septiembre de 1991 la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en el caso Rómulo Villavicencio contra el Consejo de la Judicatura, sostuvo que:
"según lo determina el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, las personas que reúnen las mismas condiciones exigidas para el accionante o recurrente, por el artículo 121 eiusdem, pueden hacerse parte en los respectivos procedimientos de anulación. (…) aquellas personas que pueden hacerse parte, distintas al accionante, en el procedimiento de anulación, por reunir las mismas condiciones exigidas para éste, es decir, de interesado, (titular de derechos subjetivos o intereses legítimos), conforme a los artículos 137 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no son terceros. Por ende, tales personas pueden comparecer válidamente en el proceso con posterioridad a la presentación de la respectiva demanda- que es cuando comienza los juicios (artículo 339 del Código de Procedimiento Civil) y no sólo durante el lapso de comparecencia, que se da para todo el que pudiera tener interés en las resultas del proceso, sino inclusive con posterioridad, aceptando en todo caso la causa en el estado en que se encuentra al intervenir en la misma, en razón del principio de la preclusión procesal (artículos 202,361 y 380 ejusdem). Por el contrario, quienes son terceros adhesivos simples, en los términos explicados sólo pueden comparecer válidamente como coadyuvantes durante el lapso de comparecencia a que se contrae los artículos 125 y 126 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. (…) Ante la ausencia de regulación en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de la intervención de terceros, en aplicación del artículo 88 ejusdem, resultan pertinentes los principios y reglas que al respecto contiene el Código de Procedimiento Civil. (…) cuando el interviniente no introduce una pretensión incompatible sino que se limita a ayudar a una de las partes, esa intervención se califica genéricamente de adhesiva. Pero si el tercero alega en vez de un simple interés, un derecho propio, será una verdadera parte y ello 'aparece en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil", pues califica al tercero adhesivo litisconsorte de la parte principal si la sentencia firme ha de producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo. En ese caso, es parte y no un simple tercero ' y si de parte se trata, ha de reconocérsele el derecho de comparecer como tal en cualquier estado y grado de juicio (artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), sometido al principio preclusivo de las oportunidades defensivas (artículos 202, 361 y 380 del Código de Procedimiento Civil y 126 de la Ley Orgánica del Corte Suprema de Justicia)".
En el caso de autos, este Órgano Jurisdiccional evidencia que las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A., alegan ser una empresa aseguradora y que la Resolución recurrida es un acto administrativo de efectos generales, ya que va dirigido a todas las empresas aseguradoras del país.
Por lo tanto, de conformidad con los criterios señalados anteriormente esta Corte considera que las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A., son intervinientes consorciales, y en consecuencia es procedente su interés de que se les tenga como partes, ya que están alegando un interés propio en la acción principal, y si bien tuvieron la oportunidad de solicitar la nulidad de la Resolución impugnada autónomamente, sin embargo, no lo hicieron y optaron por hacerse parte en el recurso de nulidad interpuesto ante este Órgano Jurisdiccional por las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A, y TENEDORA SEGUHOL 7, contra la Providencia número 2703 dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, en fecha 10 de noviembre de 1999, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero de 2000. Debe esta Corte reiterar una vez mas, que el litis consorte tiene derecho de comparecer como tal en cualquier estado y grado del juicio, y que su participación procesal se encuentra sometida al principio preclusividad, el cual determina el orden y tiempo en que deben ocurrir las oportunidades defensivas (artículos 202, 361 y 380 del Código de Procedimiento Civil y 126 de la Ley Orgánica del Corte Suprema de Justicia), es decir, que se admite la intervención consorcial de las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A., en la presente causa y así se declara.
III.- De la solicitud de extensión de efectos: El abogado Mair Almaleh Gliksman actuando en su carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A. solicitó se le extendieran a las mencionadas sociedades mercantiles los efectos de la decisión N° 2001-453 de fecha 30 de marzo 2001 dictada por esta Corte, mediante la cual se admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A, y TENEDORA SEGUHOL 7, C.A, contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero del 2000; se declaró procedente la pretensión de amparo cautelar solicitada y en consecuencia se suspendieron los efectos del acto administrativo impugnado.
Cabe destacar que ha sido jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República que en el caso de la interposición de un recurso contencioso-administrativo ejercido de manera conjunta con el amparo constitucional, éste último reviste un carácter accesorio de la acción principal, al punto de que la competencia para conocer de la medida de tutela viene determinada por la competencia de la acción principal. Dentro de ese contexto, luce adecuado destacar el carácter cautelar que distingue al amparo ejercido de manera conjunta y en virtud del cual se persigue otorgar a la parte afectada en su esfera de derechos constitucionales, una protección temporal, pero inmediata dada la naturaleza de la lesión, permitiendo así la restitución de la situación jurídica infringida al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la violación, mientras se dicta decisión definitiva en el juicio principal (Vid, sentencia de la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 10 de julio de 1991 dictada en el caso: Tarjetas Banvenez, ratificada en sentencia Nº 00402 de la Sala Político Administrativa del hoy tribunal supremo de justicia en fecha 20 de marzo de 2001, en el caso Marvin Enrique Sierra Velasco, contra el Ministro del Interior y Justicia).
Visto que la presente causa se encuentra en estado de sentencia y dado que el amparo constitucional interpuesto conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad tiene naturaleza cautelar, este Órgano Jurisdiccional considera inoficioso revisar los supuestos de procedencia para la extensión de los efectos del fallo N° 2001-453 dictado por este Corte en fecha 30 de marzo 2001, en consecuencia se niega la solicitud de extensión efectuada por las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A. y así se declara.
IV.- Del Recurso Interpuesto: Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862, de fecha 4 de enero del 2000.
En tal sentido, se advierte que los artículos del acto administrativo (hoy impugnado) ya fueron anulados por este Órgano Jurisdiccional mediante sentencia N° 2003-2555, publicada el 05 de agosto de 2003, con efectos erga omnes. Asimismo se constata que en la referida decisión se declararon nulos -desde el mismo momento en que fueron dictados- los artículos 1 (encabezado), 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11 y 12 de la Providencia Administrativa N° 2703, de fecha 10 de noviembre de 1999 dictada por la Superintendencia de Seguros, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.862, del 4 de enero de 2000.
En este orden de ideas, se constata que en el caso de autos decayó sobrevenidamente el objeto de la pretensión ejercida, dado que los artículos del acto administrativo que en la presente causa se recurren conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada ya fueron declarados nulos desde el mismo momento en que fueron dictados y con efectos erga omnes, por este Órgano Jurisdiccional en la decisión antes identificada. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las motivaciones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ADMITE la intervención consorcial de las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A., en la presente causa;
2.- NIEGA la solicitud de extensión de efectos de la decisión N° 2001-453 dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 30 de marzo 2001, efectuada por las sociedades mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A, SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A.; y
3.- Se declara el DECAIMIENTO sobrevenido del objeto de la pretensión del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra la Providencia número 2703 de fecha 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 36.862 de fecha 4 de enero del 2000.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________________ días del mes de ___________________del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC/
Voto Salvado de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz.
La Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, salva su voto por disentir de la mayoría en el fallo que antecede, mediante el cual se admitió la intervención de las Sociedades Mercantiles SEGUROS LOS ANDES C.A., SEGUROS SOFITASA C.A. y SEGUROS CANARIAS DE VENEZUELA, C.A., en el proceso del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por la representación judicial de las empresas MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A. y TENEDORA SEGUHOL 7, C.A, contra el acto administrativo contenido en la Providencia N° 2703, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, en fecha 10 de noviembre de 1999, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.862, del 4 de enero de 2000.
Por otra parte, en el fallo del cual se disiente, se negó la extensión de los efectos de la sentencia N° 453, dictada por esta Corte en fecha 30 de marzo de 2001, a las empresas intervinientes, en cuanto a la procedencia del amparo cautelar requerido; y, se declaró el decaimiento sobrevenido del objeto de la pretensión del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, en vista de que los artículos del acto administrativo impugnado fueron anulados por este Órgano Jurisdiccional mediante la decisión N° 2555, del 5 de agosto de 2003, dictada en el expediente N° 99-22619.
Cabe señalar, que en esta oportunidad, la disidencia estriba en la incompetencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, tal como se ha sostenido en votos salvados anteriores (vid. voto salvado de las sentencias de fechas 15 de enero de 2003, Caso: Cervecería Polar Los Cortijos; 5 de agosto de 2003, Caso: Banesco Seguros, C.A., y otros, contra la Providencia Administrativa N° 2703 del 10 de noviembre de 1999, dictada por la Superintendencia de Seguros) y que guardan relación con el presente caso, dada la naturaleza normativa del acto administrativo impugnado.
A juicio de la disidente, el análisis planteado por los Sentenciadores respecto a la competencia para conocer los recursos como el autos, evidencia una confusión en cuanto a la distribución de las competencias atribuidas a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso administrativa, conllevando erróneamente a este Tribunal a pronunciarse sobre la causa sin tener atribuida jurídicamente la competencia para ello.
En este sentido, la disidente fundamenta sus diferencias respecto al criterio sostenido por la mayoría, en los términos que a continuación se expresan:
La parte accionante interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° N° 2703, dictada por la Superintendencia de Seguros, en fecha 10 de noviembre de 1999, mediante la cual se dispusieron obligaciones de carácter contable a los sujetos regulados por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, referidas, específicamente, a constituir reservas de previsión para cuentas dudosas, así como ordenar prohibiciones de diferente tipo.
De esta manera, resulta evidente para la disidente la naturaleza normativa de la Providencia Administrativa impugnada, toda vez que ésta establece una serie de supuestos de hecho aplicables a determinadas situaciones jurídicas, tantas veces como dichas situaciones se presenten. Esta operación jurídica que se repite cada vez que alguna actuación se ajusta al supuesto de hecho preceptuado, se denomina abstracción. Por el contrario, cuando la norma es susceptible de ser aplicada una sola vez, y desaparecer del mundo jurídico se le denomina concreción.
De lo anterior, se colige que la cualidad de concretizar o aplicar normas o, por el contrario, el carácter abstracto que presente el acto administrativo, son los elementos sustanciales para categorizar dicho acto en normativo o en no normativo, categorías a las que intentaron acercarse las hoy superadas denominaciones de actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, las cuales fueron acogidas, aparentemente, en nuestra Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Sobre este particular, cabe hacer referencia a la sentencia del 23 de enero de 1986, en la cual la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, arguyó razonamientos similares a los invocados hoy por la disidente y, después de esclarecer el procedimiento y la competencia en los casos de amparo contra norma, de acuerdo a lo antes expuesto, pasó a determinar cuándo un acto es normativo y cuándo no lo es. En efecto, en la referida sentencia, la Sala Plena señaló lo siguiente:
“La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad. El carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo sí prevé un supuesto hipotético en el cual se subsumen teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico que establece”. (Resaltado de la disidente. Fallo citado por Rondón de Sansó, Hidelgard en “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”. Editorial Arte, Caracas 1994, págs. 226-227).
Ahora bien, a criterio de quien disiente, la evidente naturaleza del acto administrativo impugnado ha debido ser declarada expresamente por la mayoría sentenciadora, situación ésta que comporta diversas consecuencias adjetivas que de seguidas se expondrán, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El numeral 5 del artículo 266 del Texto Constitucional, dispone que:
“Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:(…)
5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente” (Resaltado de la disidente).
De acuerdo a la disposición antes transcrita, a juicio de la disidente, la competencia para conocer la nulidad del acto administrativo objeto de impugnación está expresamente atribuida al Tribunal Supremo de Justicia.
Aunado a lo anterior, se encuentra el contenido del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la parte in fine del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y el numeral 10 del artículo 42 eiusdem, que atribuyen la competencia para conocer recursos como el de autos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, criterio éste que ha sostenido dicha Sala de manera reiterada en cuanto a la competencia para controlar los actos administrativos de carácter normativo, como aquellos emanados de la Superintendencia de Seguros, en el ejercicio de las facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control de actividad aseguradora, que le confiere el artículo 6 de la derogada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en concordancia con el numeral 5 del artículo 13 eiusdem.
En consecuencia, a juicio de la disidente, esta Corte no es el Órgano Jurisdiccional competente para decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional contra actos administrativos de carácter normativo, como el contenido en la Providencia Administrativa impugnada, sino que la competente para conocer es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en razón de lo cual esta Corte ha debido declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la causa en nuestro Supremo Tribunal.
Por otra parte, resulta menester hacer referencia a la sentencia de fecha 8 de julio de 2003, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, superior jerárquico de esta Corte, mediante la cual, luego de hacer un análisis sobre la naturaleza de la Providencia Administrativa N° 2703, dictada por la Superintendencia de Seguros, señaló que ésta “es un acto administrativo general de efectos generales, con una incuestionable naturaleza normativa”, lo que refuerza la posición de la disidente respecto a la falta de competencia de este Tribunal para conocer recursos contencioso administrativos de nulidad contra actos normativos de efectos generales.
De acuerdo a las consideraciones antes expuestas, dada la naturaleza del acto administrativo impugnado contenido en la Providencia Administrativa N° 2703, dictada por la Superintendencia de Seguros, en fecha 10 de noviembre de 1999, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.862, del 4 de enero de 2000, como acto normativo emanado de la más alta autoridad supervisoria en materia de seguros, la mayoría decisoria ha debido declararse incompetente para conocer el caso de autos, y en consecuencia, ha debido declinar la competencia en la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal.
En los términos que anteceden se deja expuesto el criterio de la disidente frente a la mayoría sentenciadora.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Disidente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
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