MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
EXP. N° 02-27635
I
En fecha 9 de mayo de 2002, el abogado MARIO MELENDEZ RAMOS, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 16.171, actuando con el carácter de representante de la Procuraduría General del Estado Lara, apeló de la sentencia dictada el 17 de abril de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, por el ciudadano RONALD GERARDO LOPEZ SOTO, cédula de identidad Nº 9.410.247, asistido por el abogado JAIRO GARCIA MENDEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 58.642, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 080 de fecha 4 de abril de 2000, emanado del CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO LARA.
Oída la apelación en ambos efectos, se ordenó remitir el expediente a esta Corte, dándose por recibido el 30 de mayo de 2002.
En fecha 4 de junio de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 26 de junio de 2002, comenzó la relación de la causa.
En esa misma fecha, los abogados CESAR LOAIZA, JORGE KIRIAKIDIS y JUAN PABLO LIVINALLI, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 24.827, 50.886 y 47.910, respectivamente, actuando con el carácter de Sustitutos del Procurador General del Estado Lara y apoderados especiales de la Contraloría General de esa misma Entidad Federal, presentaron escrito contentivo de los fundamentos de la apelación.
El 10 de julio de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 18 de julio del mismo año.
En fecha 23 de julio de 2002, se agregó a los autos escrito de promoción de pruebas reservado en fecha 10 de julio de 2002, presentado por los abogados César Loaiza, Jorge Kiriakidis y Juan Pablo Livinalli, actuando con el carácter de representantes judiciales de la parte apelante, y se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
El 6 de marzo de 2003, el ciudadano Ronald Gerardo López Soto, asistido por el abogado José Cermeño, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 66.374, en virtud de que la causa se encontraba paralizada, solicitó a esta Corte la continuación de la causa.
Mediante auto de fecha 11 de marzo de 2003, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la admisibilidad de las pruebas promovidas.
En fecha 9 de julio de julio de 2003, notificadas las partes, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 22 de julio de 2003, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre el escrito de promoción de pruebas presentado por el Sustituto del Procurador General del Estado Lara, considerando en cuanto al numeral 1, que “en razón de que no ha sido promovido medio de prueba alguno, no tiene materia sobre la cual pronunciarse”, y señaló con relación al mérito favorable invocado en dicho particular, que la Corte se pronunciaría al respecto en la sentencia de fondo.
En cuanto a las documentales promovidas en el numeral 2, particulares 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de dicho escrito, las admitió cuanto ha lugar en derecho, salvo su apreciación en la definitiva, por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes.
En fecha 28 de agosto de 2003, oportunidad fijada para la realización del acto de informes, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus respectivos escritos de informes. En esa misma fecha, se dijo “Vistos.”
En fecha 29 de agosto de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizada la lectura individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
II
ANTECEDENTES
En fecha 28 de febrero de 2001, el ciudadano RONALD GERARDO LOPEZ SOTO, asistido por el abogado JAIRO GARCIA MENDEZ, interpuso querella funcionarial conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 080 de fecha 4 de abril de 2000, emanado del CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO LARA, mediante el cual se retiró del cargo que desempeñaba como Fiscal Administrativo II, en el Departamento de Control de Construcción de Obras Básicas de la Dirección de Control Previo en la referida entidad, en los siguientes términos:
Que el acto administrativo impugnado se produjo en virtud de un procedimiento de reducción de personal abierto el 4 de noviembre de 1999, por “Cambios en la Organización Administrativa” de la Contraloría General del Estado Lara.
Adujo que el procedimiento seguido fue el siguiente:
a) El Contralor ordenó a la Comisión Reestructuradora de la Contraloría General del Estado Lara, emitir un proyecto de Informe Técnico de Reducción de Personal así como un estudio sobre la nueva organización administrativa del ente recurrido.
b) El Informe Técnico fue ratificado por el despacho del Contralor y “avalado por las Direcciones Internas correspondientes” lo cual implicaba la reducción de personal por cambios en la organización administrativa y la urgente revisión de la operatividad de sus unidades.
c) Que el citado Informe Técnico fue “aprobado en opinión consultada en símil…” por los organismos del poder ejecutivo regional.
d) Por lo expuesto se adoptó la decisión administrativa N° 040 en la cual se decretó la reducción de personal y se le pasó conjuntamente con otros compañeros de trabajo a situación de disponibilidad.
e) Que se hizo el análisis del expediente interno de cada funcionario afectado y no se pudieron reubicar.
f) Que finalmente se resolvió su retiro y el de otros empleados de carrera.
g) Que contra dicha decisión, interpuso recurso de reconsideración el cual fue resuelto el 31 de julio de 2000 y notificado el 30 de agosto del mismo año.
Señaló que para el momento de su retiro era miembro de la Junta Directiva del Sindicato de Empleados Públicos de la Contraloría (S.E.P.C.E.L.), donde se desempeñaba como Secretario de Finanzas de la Junta Directiva del mencionado Sindicato.
Manifestó que el procedimiento de reducción de personal “sería viable en el régimen de personal de la Administración Pública Regional, es decir, de aquellos funcionarios que pertenezcan al Ejecutivo Estadal, pero a todas luces contradictorio, insuficiente e ilógico para regular la reducción de personal en un órgano que goza, por mandato expreso de la Constitución del Estado Lara y de la Ley que lo crea, de autonomía funcional”.
Que el Contralor General del Estado Lara, inventó, fabricó el procedimiento a seguir para dicha reducción, en el mismo acto administrativo de efectos particulares, rompiéndose y violándose el principio de la legalidad de las formas administrativas.
Destacó que el Contralor tiene atribuida la potestad de ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal (artículo 16, numeral 5, de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Lara) pero esta norma le atribuye la competencia sustantiva en esta materia, pero no la formal o adjetiva. En el numeral 4, del artículo precitado, se expresa que el Contralor tiene entre sus potestades la de dictar “El Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Lara” de conformidad con lo previsto en esa Ley y demás normativa legal vigente aplicable.
Que el acto administrativo impugnado viola el principio de la legalidad de la organización de la Administración Pública, por cuanto el Contralor decretó el cambio y reorganización de la estructura organizativa de dicho órgano, lo cual no lo podía hacer a través de una simple Resolución, sino a través de la modificación del Reglamento Interno.
Alegó que el acto recurrido esta viciado de inmotivación, por cuanto no se razonó los motivos por los cuales fue sometido a la reducción de personal, por lo que carece de motivación suficiente, exigida en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que a su juicio, produce indefensión y violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación.
Que el Contralor incurrió en el supuesto que establece que “el procedimiento que se sigue es el previsto en la norma, pero el agente lo utiliza con fines distintos al previsto por el legislador, menoscabándose la objetividad e imparcialidad de la actividad administrativa, ya que en el supuesto negado de que el procedimiento escogido, en el supuesto negado hubiera sido el correcto, lo utilizó para vengarse personalmente de quienes se vieron afectados por la reducción de personal. El procedimiento de reducción de personal se llevó a cabo con la finalidad de castigar, ilegal e inmoralmente a los empleados de la Contraloría que se vieron involucrados en el conflicto colectivo que tuvo lugar en el mes de noviembre de 1999”.
Señaló que la terminación unilateral por parte del patrono de la relación de empleo público, de trabajadores que gocen de fuero sindical, está limitada a la demostración previa de una causal de destitución, siendo inconstitucional otra forma de retiro del empleado investido de inamovilidad, aceptar lo contrario sería hacer nugatoria la libertad sindical y la autonomía de las organizaciones sindicales, ahora de naturaleza constitucional. Por lo que denunció la existencia de presunción grave de que se le está vulnerando la garantía constitucional del fuero sindical.
Adicionalmente señaló que el acto administrativo impugnado violentó lo establecido en los artículos 9, 18, numeral 5, 19, numerales 1 y 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por lo anteriormente expuesto, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado, así como “se ordene suspender la lesión por cuanto existe graves presunciones de que se me están vulnerando los derechos constitucionales. Y en consecuencia, solicito se me restablezca en la situación jurídica que venía disfrutando hasta el momento del despido con graves visos (sic) de inconstitucionalidad. La suspensión de la lesión, tal como lo ha entendido la jurisprudencia y doctrina más calificada, debe comprender: (a) La suspensión de efectos del acto administrativo cuestionado; (b) Mi reincorporación al cargo que venía desempeñando en la Contraloría y, (c) El pago de los salarios caídos”.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 17 de abril de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“Por hecho notorio judicial, este juzgador sabe que el acto emanado del ente contralor está viciado de incompetencia temporal, en virtud de que el decreto que lo sustenta, fue dictado con vigencia, hasta el 31-12-1999 y con fecha posterior a dicho vencimiento, y sin haberlo publicado en la Gaceta Oficial, violentando el principio de paralelismos de formas, el ente contralor, pretendió prorrogar el acto en cuestión, hasta el primer semestre de 2000, igualmente conoce por esta misma vía, que los actos administrativos dentro de los cuales se produjo la remoción y el posterior retiro, producto de la Resolución N° 040, mediante la cual se procedió a la reorganización administrativa de dicho ente, tiene los vicios reseñados por la parte actora, por cuanto no hubo procedimiento en el sentido de notificación inicial de los perjudicados y no se les otorgó el debido proceso, previsto en el artículo 49.1 constitucional, por lo que los actos emanados de dicha reducción de personal, son nulos de nulidad absoluta, por encuadrar en los ordinales 1ro y 4to del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el 25 constitucional (sic).
(…omissis…)
Este juzgador observa que en el presente caso están presentes los mismos vicios reseñados en la sentencia de este Tribunal dictada en la misma fecha expediente N° 5385, y por consiguiente debe circunscribir la nulidad al acto de confimatoria (sic) de los demás actos administrativos, que afectaron al recurrente y declarar la nulidad del acto recurrido, esto es de la Resolución N° 235 y que le fuere notificado mediante oficio N° 1160 de fecha 31 de julio de 2000, por cuanto la declaratoria de nulidad de esta resolución conlleva la del resto de las inficionadas de nulidad. Como consecuencia de la nulidad decretada se ordena al Estado Lara por intermedio de la Contraloría General de dicho Estado reincorpore al recurrente RONALD GERARDO LOPEZ SOTO al cargo que venía desempeñando de FISCAL ADMINISTRATIVO II adscrito al DEPARTAMENTO DE CONTROL DE OBRAS de dicha Contraloría o en su defecto se le reincorpore a un cargo de igual o superior jerarquía. Adicionalmente se le ordena al Estado Lara, cancelar al recurrente, también a titulo de indemnización, las sumas de dinero que haya dejado de percibir por prestaciones socio-económicas y salario integral excepto aquellas que como las vacaciones requieren de la prestación personal del servicio y dicha indemnización deberá ser desde la fecha de su ilegal retiro el cual fue el 4/04/2000 hasta la fecha en que se decrete la ejecución voluntaria de la presente sentencia aumentadas (indizadas) (sic) en la medida en que haya aumentado la remuneración del cargo o del de similar jerarquía. Sobre el punto referente a que este Tribunal ordena la cancelación de los salarios caídos hasta el momento en que se decrete la ejecución voluntaria, ello se hace sobre la base de que en anteriores oportunidades había decidido que hacerlo hasta la efectiva reincorporación del funcionario es una sentencia condicional, siendo lo mas grave que la condición depende de la pura potestad del obligado y el artículo 1202 del Código Civil pauta, que las obligaciones puramente potestativas deben reputarse nulas y dado que la reincorporación de un funcionario depende en definitiva del Ente Público que soporta esa condición, resulta evidente para quien juzga que se esta en presencia de una condición puramente potestativa. (…) Ello así, basta con la constatación del vicio antes anotado para que este Tribunal considere inoficioso el traer al análisis el resto de los alegatos o el resto del material probatorio, por cuanto nada que se hubiese probado o dicho durante el juicio podría convalidar el vicio original de inconstitucionalidad de violación de incompetencia temporal y del debido proceso, que conforme al artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, encuadra dentro del a ausencia total y absoluta de procedimientos así como la violación de norma constitucional expresa, conforme al numeral 1 de dicha norma, encuadramiento que se hace con el 25 Constitucional, siendo ambas causales expresa de nulidad absoluta de los actos administrativos”.
IV
DE LA FUNDAMENTACION DE LA APELACION
En fecha 26 de junio de 2002, los abogados César Loaiza, Jorge Kiriakidis y Juan Pablo Livinalli, actuando con el carácter de Sustitutos del Procurador General del Estado Lara y como apoderados especiales de la Contraloría General de esa misma Entidad Federal, presentaron escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en que fundamentaron la apelación, en los siguientes términos:
Alegaron, que la sentencia apelada incurre en infracción al deber de congruencia que se impone al juez, violando lo previsto en el artículo 243, ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, pues procedió a anular los actos recurridos sin valorar y sin pronunciarse sobre las denuncias y defensas planteadas por las partes en el juicio, fundamentándose en un vicio jamás alegado por la parte actora como es la supuesta “incompetencia temporal” y que, en todo caso, éste no constituye un vicio de orden público.
Señalaron, que el a quo decidió la nulidad de los actos administrativos impugnados sin observar siquiera alguna de las denuncias que la parte actora planteó, y sin considerar algunas de las defensas planteadas por la representación pública.
Que el a quo incurre en un gravísimo error al dejar sin efecto –implícitamente- la remoción del recurrente –acto éste que jamás fue objeto del recurso- pues el acto por medio del cual se accede al contencioso y que fue efectiva y verdaderamente recurrido era el acto que confirma el retiro.
Asimismo, señalaron que la sentencia impugnada incurrió en un error al estimar que en el proceso de reestructuración de la Contraloría General del Estado Lara, se violó el derecho a la defensa y al debido proceso del querellante.
Denunciaron también el error de la sentencia al reconocer la existencia de una supuesta incompetencia temporal del funcionario que suscribe los actos de remoción y retiro impugnados, puesto que la competencia para decidir las remociones y retiros de personal que posee el Contralor General del Estado Lara, no se encuentra limitada en el tiempo.
Arguyeron, que la sentencia apelada incurre en un error, cuando reconoce la supuesta incompetencia temporal del funcionario que suscribe los actos de remoción y retiro, toda vez que: a) al Contralor General del Estado Lara le está atribuida la competencia para decidir la remoción y retiro de los funcionarios adscritos a ese órgano (artículo 16, numeral 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría del Estado Lara y 7 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara), sin limitación en el tiempo; b) lo que el a quo denominó un vicio de “incompetencia en razón del tiempo”, pareciera constituir un supuesto vicio de procedimiento que, en todo caso, únicamente pudiera afectar la “forma” y no el contenido del acto, pues, además, la propia Administración prorrogó la duración del proceso de reestructuración; y, c) tal vicio en el procedimiento nunca se verificó, por cuanto “la supuesta ausencia de prórroga –que es el único elemento por virtud del cual el a quo considera la existencia de una supuesta incompetencia temporal- es falsa, pues en el expediente consta la prórroga debidamente dictada por la Contraloría”.
Expresaron, que el mencionado acto de prórroga no fue objeto de publicación en la Gaceta Oficial del Estado, pues, a su decir, tal publicación no era legalmente necesaria “siendo que ese acto existe y se produjo, mal puede considerarse que se ha producido una ilegalidad que anule el proceso y en consecuencia los actos de remoción y retiro”.
Por las razones expuestas, solicitaron que se declare con lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, se revoque la sentencia apelada y se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por los Sustitutos del Procurador General del Estado Lara y apoderados especiales de la Contraloría General del Estado Lara, contra la sentencia dictada, en fecha 17 de abril de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a tal efecto, observa:
Como punto previo, antes de entrar a analizar la apelación interpuesta, esta Corte debe hacer las siguientes precisiones:
El ciudadano RONALD GERARDO LOPEZ SOTO, asistido por el abogado JAIRO GARCIA MENDEZ, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, querella funcionarial conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 080 de fecha 4 de abril de 2000, emanado de la CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO LARA.
Ahora bien, esta Corte debe señalar que mediante sentencia N° 1.993 de fecha 13 de agosto de 2001, este Órgano Jurisdiccional declaró sin lugar la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró inadmisible la pretensión de amparo cautelar interpuesta por el ciudadano Ronald Gerardo López Soto, la cual se confirmó en todas sus partes.
En este sentido, si bien es cierto que cuando se interpone un recurso de nulidad o, como en el caso de autos, querella funcionarial conjuntamente con acción de amparo constitucional no se revisan las causales de inadmisibilidad del recurso, no es menos cierto que al declarar la improcedencia de la acción de amparo cautelar, necesariamente debe revisarse las causales obviadas al momento de revisar la pretensión cautelar de amparo, esto es, la caducidad de la acción y al agotamiento de la vía administrativa, en consecuencia, al haberse declarado inadmisible la pretensión de amparo cautelar interpuesta, ha debido el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, entrar a analizar las referidas causales, en consecuencia, pasa esta Corte a revisar las causales de inadmisibilidad de la querella interpuesta. A tal efecto, observa:
El artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa dispone que:
“Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a el hecho que dio lugar a ella”.
De conformidad con el artículo anteriormente expuesto, las acciones con base en la Ley de Carrera Administrativa, sólo podrán ser ejercidas en un término de seis (6) meses, a contar desde el día en que se produce el hecho que causa dicha acción.
En el caso de autos, el hecho se produjo en fecha 4 de abril de 2000 – acto administrativo contenido en la Resolución N° 080, de fecha 4 de abril de 2000, mediante el cual se retiró al querellante del cargo que desempeñaba como Fiscal Administrativo II, en el Departamento de Control de Construcción de Obras Básicas de la Dirección de Control Previo, en la Contraloría General del Estado Lara- y la querella fue interpuesta el día 28 de febrero de 2001, en tal sentido, dado que el computo de la caducidad se inició a partir de la fecha en que ocurrió el hecho que dió lugar a la acción y fenece fatalmente seis (6) meses después, y siendo el caso, que transcurrieron más de seis (6) meses para acudir a la sede contenciosa desde la fecha que dio lugar a la acción, estima esta Corte que efectivamente operó la caducidad de la acción. Así se declara.
En virtud de que la caducidad de la acción es de orden público y por ende, revisable en todo estado y grado de la causa, esta Corte debe forzosamente declarar inadmisible la querella interpuesta. Así se decide.
VI
DECISION
Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- INADMISIBLE la querella interpuesta por el ciudadano Ronald Gerardo López Soto, asistido por el abogado Jairo García Méndez, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 080, de fecha 4 de abril de 2000, emanado del Contralor General del Estado Lara.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de _____________ de dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
Los Magistrados,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
EXP. N° 02-27635.-
AMRC/lbg.-
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