Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-2690
Mediante escrito de fecha 10 de julio de 2003, el abogado Abelardo Noguera, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 66.629, actuando en su carácter de apoderado judicial del BANCO DE VENEZUELA, S.A., BANCO UNIVERSAL, instituto bancario domiciliado en Caracas, constituido originalmente ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil del Distrito Federal, en el Tercer Trimestre de 1890, bajo el N° 33, folio 36 Vto. del Libro Protocolo Duplicado, inscrito en el Registro de Comercio del Distrito Federal, el día 2 de septiembre de 1890, bajo el N° 56, modificados sus Estatutos Sociales en diversas oportunidades, siendo su última reforma la que consta en asiento inscrito en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 17 de mayo de 2002, bajo el N° 22, Tomo 70-A-Segundo, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con medida cautelar innominada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 128.03, de fecha 23 de mayo de 2003, la cual fue notificada en fecha 26 de mayo de 2003, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de nulidad absoluta interpuesta en vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Administrativas Nros. SBIF-CJ-DAF-9424 y SBIF-CJ-DAU-10812, de fechas 28 de octubre de 2002 y 4 de diciembre de 2002, respectivamente, dictadas por la referida Superintendencia.
En fecha 15 de julio de 2003, se dio cuenta a la Corte, se ordenó solicitar la remisión del expediente administrativo y, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En la misma fecha, se pasó el expediente a la Magistrada ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente en el presente caso.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar decisión en el presente caso, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE
LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
La parte recurrente fundamentó su recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar innmominada, interpuesta de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, en los siguientes argumentos:
Que como consecuencia de la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de enero de 2002, recaída en el caso: ASODEVIPRILARA, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), dictó las Resoluciones Nros. 055.02, 145.02 y 187.02 de fechas 26 de abril de 2002, 28 de agosto de 2002 y 9 de octubre de 2002, publicadas en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 37.433, 37.516 y 37.573, de fechas 30 de abril de 2002, 29 de agosto de 2002 y 19 de noviembre de 2002, respectivamente, mediante las cuales se establece entre otros supuestos que los Bancos que tengan dentro de su cartera crediticia sucritos créditos entre ellos y los particulares bajo la modalidad de “créditos indexados” o “créditos tipo cuota balón”, deberán proceder al recálculo de los mismos y reestructurarlos de común acuerdo con las personas beneficiarias de dichos créditos.
Que “(…) la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en virtud de las denuncias interpuestas por los ciudadanos Gonzalo Ángel Alarcón Alvarado, Augusto Ramón Pérez López y Rubén Iván Conde Rengifo, dictó sin haber dado oportunidad al banco para alegar y probar en su defensa, el acto administrativo contenido en el Oficio N° SBIF-CJ-DAF-10812 de fecha 4 de diciembre de 2002, en el que sin pronunciarse sobre el fondo de la citada denuncia, prejuzga como definitivo al concluir que el Banco, en los casos de los créditos de los ciudadanos antes mencionados, incurrió en los supuestos de hecho que caracterizan a la modalidad crediticia de Adquisición de Vehículos con reserva de dominio mediante el pago de la llamada Cuota Balón, y en razón de ello, proceda a aplicarles las Resoluciones números 055.02, 145.02 y 187.02 de fechas 26 de abril de 2002, 28 de agosto de 2002 y 9 de octubre de 2002, publicadas en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela números 37.433, 37.516 y 37.573 del 30 de abril de 2002, 29 de agosto de 2002 y 19 de noviembre de 2002, respectivamente, todas las cuales regulan el tratamiento de estos especiales créditos a raíz de la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de enero de 2002, y la potestad sancionatoria de la Administración en caso de contravención”. (Negrillas del recurrente).
Que “Con ello, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras materializa una serie de violaciones constitucionales que lesionan los derechos fundamentales del Banco de Venezuela y que afectan de nulidad absoluta el acto administrativo identificado en el párrafo próximo anterior, a tenor de lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual mi representado decidió ejercer la Solicitud de Reconocimiento de Nulidad Absoluta en sede Administrativa de ese acto administrativo con base en el artículo 83 eiusdem, a fin de llamar la atención de la marcada tendencia de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en desarrollar procedimientos sancionatorios partiendo de una declaración unilateral que arrebata al banco toda posibilidad de defensa previa, en un tema que prela al inicio de dichos procedimientos sancionatorios”. (Subrayado del recurrente).
Que la providencia administrativa impugnada violó el derecho a la presunción de inocencia en el procedimiento administrativo sancionatorio, en virtud de que “(…) correspondía a la Administración -SUDEBAN- demostrar o probar fehacientemente que el Banco de Venezuela posee dentro de su cartera crediticia, y específicamente en el caso de los ciudadanos Gonzalo Ángel Alarcón Alvarado, Augusto Ramón Pérez López y Rubén Iván Conde Rengifo, aquellos créditos bajo la modalidad de la denominada Cuota Balón, y una vez firme el acto que así lo estableciera, proceder a aplicar la normativa que regula su tratamiento, toda vez que la materia sancionatoria exige absoluta determinación de la conducta cuestionable dentro del supuesto jurídico que la tipifica, determinando de esta manera las sanciones”. (Negrillas del recurrente).
Que “(…) dicho Oficio N° SBIF-CJ-DAU-10812, a pesar de ser un acto de mero trámite como lo señala la SUDEBAN, prejuzgó como definitivo puesto que expresamente indicó: ‘que ha quedado demostrado que el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, otorgó créditos destinados para la adquisición de vehículos [cuota balón] y en consecuencia, le instruyó dar estricto cumplimiento a las disposiciones previstas en la Resolución N° 145-02 y las Resoluciones Nros. 055.02 y 187.02 de fechas 26 de abril y 9 de octubre de 2002, publicadas en Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 37.433 y 37.573 del 30 de abril y el 19 de noviembre de 2002, respectivamente’”. (Subrayado del recurrente).
Que “Ante tal situación, al Banco de Venezuela le fue violado su derecho a la presunción de inocencia puesto que no estando determinados los datos para la procedencia de la sanción, instruyó a dar estricto cumplimiento a las disposiciones antes mencionadas y, en consecuencia ordenó a: 1) Remitir los proyectos de contratos de reestructuración para nuestra evaluación, 2) Reestructurar todos aquellos créditos que se encuentran bajo la modalidad aquí evaluada, hasta el 31 de diciembre de 2002 y, 3) Reestructurar todos aquellos créditos que se encuentren bajo la modalidad aquí evaluada, hasta el 31 de diciembre de 2002”.
Que “(…) al no haber existido procedimiento alguno dentro del que se desplegara la actividad probatoria de SUDEBAN para determinar si efectivamente en la cartera de créditos del Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, existían créditos otorgados bajo la modalidad de cuota balón, la Resolución N° SBIF-CJ-DAU-10812, de fecha 4 de diciembre de 2002, emanada de SUDEBAN, constituye una evidente lesión al derecho a la defensa y al debido proceso de mi representado, ya que, sin existir ningún tipo de diligencia probatoria y sin darle la oportunidad necesaria a mi representado para desvirtuar las afirmaciones de la SUDEBAN ni para controlar las pruebas que según sustentan sus decisiones, se emitió un acto administrativo que le ha generado graves daños al Banco”. (Mayúsculas de la recurrente).
Que “En consecuencia, el acto que se recurre al declarar improcedente la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta, viola el derecho de mi representado consagrado en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras violó los derechos a la defensa y al debido proceso, contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que el acto administrativo impugnado fue dictado sin antes tramitarse el procedimiento administrativo al cual se encuentra obligado la referida Superintendencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 407 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y, a los artículos 49 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que el objeto de la presente controversia versa sobre una cuestión de hecho, la cual debe ser probada dentro de un procedimiento administrativo donde el Banco pudiese alegar y probar y ejercer el prudente control de la prueba desplegado.
Que “Debo destacar que no puede invocarse como justificación legal de los actos impugnados, las facultades de inspección, fiscalización y demás actividades de la Superintendencia en la búsqueda de información para analizar la existencia de estos tipos de créditos, ya que tales facultades constituirían una fase previa al procedimiento que debió abrirse para determinar si el Banco de Venezuela posee créditos cuota balón para la adquisición de vehículos con reserva de dominio, lo que, para mayor evidencia, nunca fue alegado por la propia Administración para el Oficio N° SBIF-CJ-DAU-10812, cuya nulidad se solicitó fuera reconocida por SUDEBAN”. (Mayúsculas del recurrente).
Que “Igualmente se violó el derecho a la defensa de nuestro representado, al habérsele imputado unos hechos que son falsos, y que no ocurrieron de la forma expuesta por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, lo cual, concordando con la omisión del respectivo procedimiento administrativo, nos lleva a considerar que el acto administrativo impugnado constituye una vía de hecho que lesionó el derecho a la defensa (…)”.
Que “Si se hubiese abierto el procedimiento respectivo, el Banco de Venezuela hubiese alegado y probado que no posee créditos cuota balón y que en lo referido a los ciudadanos Gonzalo Ángel Alarcón Alvarado, Augusto Ramón Pérez López y Rubén Iván Conde Rengifo, los créditos otorgados a éstos, no poseen las características ni el sistema de pago y cálculos de los créditos cuota balón”. (Negrillas del recurrente).
Que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras incurrió en un falso supuesto de hecho, en virtud de que “(...) los créditos otorgados a los ciudadanos Gonzalo Ángel Alarcón Alvarado, Augusto Ramón Pérez López y Rubén Iván Conde Rengifo, fueron concedidos bajo el plan conocido como ‘Programas Anfitriones de Venezuela’, y en los mismos se estipularon que las tres primeras cuotas serían destinadas únicamente a la amortización de los intereses o a la amortización de una porción ínfima de capital, y por tanto el capital quedaría pagado en forma plena con las cuotas subsiguientes, entre las que prorrateó el monto de dicho capital, de forma tal que habiendo cumplido el deudor con el pago puntual e íntegro de la primera a la última cuota (dentro de los 36 meses de vigencia), tanto el capital como los intereses quedaban saldados. Los créditos de los ciudadanos antes mencionados, así como los del resto de los concedidos bajo el programa señalado, no contienen ninguna cuota extraordinaria pagadera al final de los 36 meses de vigencia crediticia (…)”. (Negrillas y subrayado del recurrente).
Que en este sentido, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras expresó que es requisito indispensable para considerar a un crédito como sujeto a la modalidad de cuota balón que “(...) en algún momento de la vida del crédito, desde su otorgamiento hasta la fecha de la reestructuración, se les haya formado una cuota pagadera al final del crédito, conformada por el capital y/o intereses no cancelados, debido a que la mayoría de las cuotas pagadas por el deudor solamente alcanzaron para amortizar los intereses”.
Finalmente, solicitó la medida cautelar innominada, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, mediante la cual se decretara la suspensión de los efectos de los actos administrativos: “1) Resolución N° 128.03 de fecha 23 de mayo de 2003 y notificada el día 26 de mayo del mismo año, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta ejercida por el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal en fecha 21 de abril de 2003; 2) Oficio N° SBIF-CJ-DAU-10812 de fecha 4 de diciembre de 2002; 3) Auto de apertura de fecha 7 de abril de 2003, notificado por Oficio N° SBIF-CJ-DPA-03695 de esa misma fecha, por el que se inicia un procedimiento sancionatorio por la supuesta infracción del artículo 422 numeral 3 de la Ley de Bancos; y 4) Resolución N° 143.03 de fecha 30 de mayo de 2003, notificada mediante Oficio N° SBIF-CJ-DPA-05607, mediante la cual se pone fin al indicado procedimiento sancionatorio y se multa al Banco por la suma de Bs. 121.571.123,00”.
Que al efecto, fundamentó la existencia del fumus boni iuris en la presunta violación a los derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, así como el vicio de falso supuesto de hecho en que incurre el acto administrativo antes impugnado, por cuanto es el Banco de Venezuela, S.A. el afectado directo de los prenombrados actos, en igual sentido, fundamentó la existencia del periculum in mora, en los perjuicios económicos que traería al referido Banco la multa impuesta por el referido Ente, la cual de ser ejecutada causaría un daño irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad de decidir, esta Corte observa:
I.- Siendo la oportunidad para pronunciarse respecto de la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, en tal sentido ha de citarse lo dispuesto en los artículos 451 y 452 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, que a tal efecto señalan expresamente lo siguiente:
“Artículo 451. Contra las decisiones del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras sólo cabe ejercer, en vía administrativa, el recurso de reconsideración.
En todo caso, para acudir a la vía contencioso administrativa no es necesario interponer el recurso de reconsideración.
Artículo 452. Las decisiones del Superintendente serán recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras o de aquélla mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto”.
Vistas las normas citadas, queda evidenciado que en la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, en primer lugar, se establece como potestativo el agotamiento de la vía administrativa, dejando a la voluntad del administrado la posibilidad de ejercer o no el recurso de reconsideración sobre las decisiones del Superintendente y, en segundo lugar, que el Órgano Jurisdiccional competente para conocer de las decisiones del Superintendente de Bancos es esta Corte.
Así las cosas, siendo este el caso de autos, en el cual se impugna la Resolución N° 128.03, de fecha 23 de mayo de 2003, la cual fue notificada en fecha 26 de mayo de 2003, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de nulidad absoluta interpuesta en vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Administrativas Nros. SBIF-CJ-DAF-9424 y SBIF-CJ-DAU-10812, de fechas 28 de octubre de 2002 y 4 de diciembre de 2002, respectivamente, dictadas por la referida Superintendencia, y manifestada como ha sido la norma expresa que atribuye la competencia de esta Corte para resolver la cuestión puesta bajo su conocimiento, se declara competente para decidir sobre la misma, y así se decide.
II.- Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y a tal efecto observa:
Con relación a la admisibilidad del recurso de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Ello así, observa esta Corte, que el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; que en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente; que no existe prohibición legal alguna para su admisión; que no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; que el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; que el recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso, que no existe un recurso paralelo y, que no hay caducidad de la acción, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada. Así se declara.
En consideración de lo expuesto anteriormente, esta Corte ordena al Juzgado de Sustanciación continuar la tramitación del presente expediente y, así se decide.
III.- Determinado lo anterior, pasa esta Corte a decidir lo referente a la medida cautelar innominada, interpuesta de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a los efectos de determinar la procedencia de la suspensión de los efectos de los actos administrativos solicitados, hasta tanto se decida el recurso de nulidad, al efecto se observa:
Como punto previo, al análisis de la procedencia o no de la medida cautelar innominada solicitada, debe esta Corte resaltar que, la misma resulta aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa, por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como una pretensión cautelar dirigida a tratar de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en tal sentido, ostenta la misma al igual que en el procedimiento civil de las características de toda medida cautelar -instrumentalidad o accesoriedad, provisionalidad, urgencia y mutabilidad-. (Vid. entre otras, Sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 17 de diciembre de 1991, caso: Myrna Salas vs. Consejo de la Judicatura).
En tal sentido, esta Corte debe destacar lo dispuesto en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, la cual –medida cautelar innominada-, al igual que el amparo cautelar y la suspensión de efectos, consagrados respectivamente en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -ex artículos 3 y 5 de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia-, requiere para su declaratoria de procedencia de la existencia concurrente del fumus boni iuris y el periculum in mora, en tal sentido, dispone el referido artículo lo siguiente:
“Artículo 585. Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama”.
En consecuencia, se observa que para la declaratoria de procedencia de una medida cautelar innominada solicitada, deben concurrir los requisitos del fumus boni iuris y el periculum in mora, en consecuencia, se advierte que el primero es la presunción de buen derecho que tiene el accionante sobre la pretensión deducida, y, el segundo, lo constituye el peligro en la infructuosidad o ilusoriedad del fallo como consecuencia de la demora en la tramitación del proceso.
Ello así, se observa que en el caso de marras, el recurrente interpone el recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 128.03 de fecha 23 de mayo de 2003, dictado por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de nulidad absoluta interpuesta en sede administrativa contra los actos administrativos emanados de la referida Superintendencia, contenidos en las Resoluciones Nros. SBIF-CJ-DAF-9424 y SBIF-CJ-DAU-10812, de fechas 28 de octubre de 2002 y 4 de diciembre de 2002, respectivamente.
No obstante lo anterior, el recurrente solicita mediante la medida cautelar innominada interpuesta, la suspensión de los efectos no sólo del acto administrativo impugnado, sino a su vez la suspensión de tres (3) actos administrativos más, los cuales a continuación se detallan: i) Oficio N° SBIF-CJ-DAU-10812 de fecha 4 de diciembre de 2002, ii) Auto de apertura de fecha 7 de abril de 2003, notificado por Oficio N° SBIF-CJ-DPA-03695 de esa misma fecha, por el que se inicia un procedimiento sancionatorio por la supuesta infracción del artículo 422 numeral 3 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras; y iii) Resolución N° 143.03 de fecha 30 de mayo de 2003, notificada mediante Oficio N° SBIF-CJ-DPA-05607, mediante el cual se pone fin al indicado procedimiento sancionatorio y se multa al Banco por la suma de ciento veinte y un millones quinientos setenta y un mil ciento veinte y tres bolívares sin céntimos (Bs. 121.571.123,00).
Ello así, ciertamente observa esta Corte que las medidas cautelares tienen como finalidad asegurar el derecho a la tutela judicial efectiva de todo ciudadano (Vid. Sentencia de fecha 19 de junio de 1990, del Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica Europea, caso: Factortame), el cual pueda ver menoscabados sus derechos por el riesgo de que su petitum sea ilusorio o de difícil reparación por la sentencia definitiva, como consecuencia del trámite del procedimiento, en este sentido, resulta ilustrativo citar la definición expuesta por el maestro Calamandrei, el cual definió las medidas cautelares como “(…) la anticipación provisional de ciertos efectos de la decisión definitiva, dirigida a prevenir el daño que podría derivarse del retraso de la misma”. (Vid. Carmen Chinchilla Marín, “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa”, Editorial Civitas, S.A., Madrid 1991, pág. 31).
Empero lo anterior, esta Corte advierte que las mismas -medidas cautelares- como parte fundamental de dicho derecho -tutela judicial efectiva-, se encuentran dotadas de ciertas características que delimitan y contemplan su funcionamiento y operatividad dentro del procedimiento, siempre y cuando se cumplan los requisitos concurrentes para la declaratoria de procedencia de las mismas, como bien se expuso, en atención a ello y a lo peculiar del presente caso, considera esta Corte pertinente hacer mención de algunas consideraciones generales en cuanto a éstas, a objeto de la resolución de la presente controversia.
Partiendo de lo expuesto, y como punto previo, debe destacarse que tanto en la doctrina como en la jurisprudencia la terminología expuesta para definir las características de las medidas puede variar, más no existen dudas en cuanto a su contenido. En consecuencia, debe destacarse en primer lugar, el carácter instrumental o accesorio de la cautelar, en cuanto a que la misma no es una acción autónoma sino una pretensión accesoria a una principal, la cual en el presente caso, es el recurso de nulidad, y que tiene como consecuencia –medida cautelar-, la decisión de cierto modo anticipada del recurso de nulidad, basada en presunciones de hecho y de derecho, según las posibilidades de victoria en el recurso definitivo.
En atención a ésta, resulta otra característica intimamente vinculada a la anterior, que es la mutabilidad de la tutela cautelar, en cuanto a que la misma puede y debe modificarse durante el desarrollo del proceso, si del mismo se desprende el cambio de diversas circunstancias fácticas y jurídicas del caso planteado, aunado a lo cual deriva consecuencialmente otra característica como es su provisionalidad, entendida ésta como la vigencia de la medida cautelar acordada hasta la decisión definitiva del recurso principal, ya sea reconociendo su derecho o negándolo, en virtud de su naturaleza accesoria respecto a lo principal.
Por último, debe destacarse su última característica, la cual ha tenido cierta relevancia y desarrollo dentro del estudio de la jurisprudencia venezolana, como uno de sus elementos condicionantes para ser otorgada la medida cautelar, como es la urgencia, entendida ésta como la necesidad inmediata de reestablecer o garantizar el derecho infringido o amenazado de violación, que puede dejar ilusorio el fallo definitivo, en este sentido, debe destacarse nuevamente lo expuesto por Calamandrei, el cual parafraseado por Chinchilla Marín, expuso: “(...) no basta con que haya un estado de peligro y que la medida cautelar tenga, por ello, una finalidad preventiva, sino que es necesario que la medida cautelar solicitada tenga carácter de urgencia”. (Vid. Carmen Chinchilla Marín, “La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa”, Editorial Civitas, S.A., Madrid 1991, pág. 36).
Así pues, en el presente caso, ciertamente observa esta Corte, como se expuso ut supra, que el accionante pretende la suspensión de los efectos, de unos actos administrativos que no se encuentran impugnados por vía principal en nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, como son el auto de apertura del procedimiento sancionatorio y la multa impuesta, no obstante, el acto administrativo contenido en el Oficio N° SBIF-CJ-DAU-10812 de fecha 4 de diciembre de 2002, mediante el cual la aludida Superintendencia calificó los contratos existentes entre los ciudadanos Gonzalo Ángel Alarcón Alvarado, Rubén Iván Conde Rengifo y Augusto Ramón Pérez y el Banco de Venezuela, como indexados, por lo que se exhortó al referido Banco a la reestructuración de los mencionados créditos, así como la remisión de los proyectos de contratos de reestructuración, se encuentra inmerso dentro de la resolución de la solicitud de nulidad absoluta planteada en sede administrativa.
Por lo tanto, ciertamente observa esta Corte que no le es dado a este Órgano Jurisdiccional suplir las deficiencias de las partes en sus respectivos alegatos, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, so pena de vulnerar el principio dispositivo, el cual aún cuando no tenga una aplicación absoluta en la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de que el Juez Contencioso puede conocer de oficio, las violaciones que infrinjan el orden público, siempre constituye una obligación o deber de las partes establecer sus respectivas afirmaciones de hecho y de derecho.
No obstante lo anterior, como se ha expuesto, puede esta Corte conocer de oficio los respectivos vicios del acto o estimar la procedencia de ciertas medidas cautelares cuando el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad absoluta –según se alega-, o puedan trascender los efectos de éstos de los meros intereses particulares a un interés colectivo, el cual se podría ver afectado por la incorrecta o deficiente actuación del recurrente dentro del proceso.
Ello así, visto que en el presente caso, de un minucioso examen del expediente se observa que tanto la apertura del procedimiento sancionatorio, así como la multa impuesta y, los actos administrativos recurridos en la solicitud de nulidad absoluta interpuesta en sede administrativa, develan cierta conexidad con el acto administrativo impugnado en el presente recurso, puede esta Corte, en virtud de los amplios poderes del Juez Contencioso, estimar la procedencia de la suspensión de los efectos de los mencionados actos administrativos.
Aunado a ello, observa esta Corte que el Juez Contencioso Administrativo así como el Juez Constitucional, en virtud de las materias sometidas a su competencia, las cuales revelan cierta trascendencia en los asuntos de interés económico, político y nacional de la colectividad, no puede ser ajeno en su examen de la controversia de los efectos consecuenciales que pueden conllevar sus fallos, así como un examen muy celoso de si en la materia deducida se encuentra inmiscuido el orden público.
En igual sentido, observa este Órgano Jurisdiccional que si el mismo -Juez Contencioso Administrativo- puede desprender de las actas que cursan en el expediente, que los efectos consecuenciales de la eventual nulidad del acto administrativo impugnado pueden conllevar a la consecuente nulidad implícita o explícita de actos posteriores dentro del procedimiento administrativo incoado, sería contrario a sus amplios poderes y al derecho a la tutela judicial efectiva, la no extensión de los efectos cautelares a todas aquellas actuaciones u omisiones ejercitadas o de posible ejecución por el Órgano Administrativo recurrido, con ocasión de salvaguardar los derechos presuntamente infringidos por el recurrido, mediante la emisión del acto administrativo o la vía de hecho impugnada.
Dicha aseveración, deviene del examen de la accesoriedad que debe tener toda medida cautelar por ser instrumental a la acción principal, es decir, de garantizar la eficacia de la justicia, mediante la salvaguarda del fallo definitivo, cuando se determine del examen de las presunciones realizadas en el momento de la admisión (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 15 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco), en virtud de que éstas -medidas cautelares-, tienen como efecto seguir la suerte de la pretensión principal.
En tal sentido, pasa esta Corte a determinar la procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, el cual en mayor o menor medida va a condicionar la suspensión de los efectos de los actos administrativos posteriores, ya que si éste se encuentra sujeto a una presunta legalidad, mal podría Órgano Jurisdiccional alguno, suspender los efectos de los actos administrativos posteriores, salvo que éstos adolezcan de vicios autónomos que puedan determinar la contaminación del proceso y consecuencialmente la violación de ciertos derechos constitucionales de las partes intervinientes en el mismo.
Ello así, se observa que el recurrente alega la violación a los derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras debió abrir y posteriormente sustanciar el procedimiento administrativo, establecido en el artículo 407 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y no proceder a calificar los contratos como del “modo cuota balón”, sin haber permitido la oportunidad para exponer sus correspondientes alegatos, así como consignar las pruebas pertinentes.
En este sentido, observa esta Corte que del examen de los autos que corren insertos en el presente expediente, no se desprende la presunta violación a los derechos a la defensa y al debido proceso, en virtud de que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en el momento de dictar la providencia administrativa N° SBIF-CJ-DAU-9937 de fecha 14 de noviembre de 2002, previo a la calificación de los contratos de los ciudadanos denunciantes como “cuota balón” o “indexados”, requirió al Banco de Venezuela, en virtud de sus facultades de fiscalización y vigilancia, la remisión de los saldos, cuotas pagadas, estado actual de los créditos, fecha en la que fueron otorgados, entre otros, a los fines de verificar si los mismos se ajustaban a dicha modalidad, lo cual a juicio de este Órgano Jurisdiccional, permitió al referido Banco poder oponer en el informe que tenía que haber sido presentado ante la Superintendencia sus alegatos y defensas.
En igual sentido, se observa que en la referida providencia se le otorgó a la referida Entidad Financiera -Banco de Venezuela-, un lapso de diez (10) días hábiles bancarios siguientes a la recepción del mencionado Oficio N° SBIF-CJ-DAU-9937 de fecha 14 de noviembre de 2002, a los fines de obtener la información correspondiente a la denuncia interpuesta por la ciudadana María Lucía de Oliveira, en su condición de Presidente de la Asociación de Usuarios y Prestatarios Bancarios (ASUPREBANC), como bien lo expuso la referida providencia, la cual corre inserta a los folios 65 y 66 del expediente administrativo cursante en autos.
En consecuencia, de un examen realizado en base a presunciones de hecho como derecho que debe hacer el Juez Cautelar en esta fase del procedimiento, so pena de emitir una decisión que vacíe el fondo, objeto de revocatoria por el Tribunal de Alzada, estima esta Corte que en el presente caso no se aprecia por parte de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la violación del derecho constitucional denunciado -derecho a la defensa-, en virtud de que aparentemente dicho Órgano otorgó un plazo prudencial al Banco de Venezuela para la consignación de los recaudos indispensables para la determinación de la calificación del contrato como “cuota balón o indexado”.
Asimismo, tampoco se observa en el presente caso, una aparente violación al debido proceso, ya que la referida Superintendencia solicitó la remisión de las aludidas informaciones, con fundamento en las potestades de fiscalización, inspección y vigilancia, las cuales posee en virtud de ser el órgano vértice de la actividad bancaria -ex artículos 2, 213, 216 y 217 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras-, por ser la actividad bancaria, una actividad de interés general, en la cual resulta indispensable y necesaria la intervención del Estado –ex artículos 2 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, en aras de asegurar un equilibrio entre los diversos factores socioeconómicos de la sociedad y, con el fin de lograr una correcta redistribución de la riqueza (Vid. Sentencia N° 85 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 24 de enero de 2002, caso: ASODEVIPRILARA).
En igual sentido, esta Corte no observa del examen preliminar de los hechos y pruebas aportados en el presente expediente, una presunta vulneración a la presunción de inocencia, por parte del Organismo rector, ya que el mismo previo a cualquier calificación apresurada, solicitó a la referida Entidad Bancaria las informaciones y el estado actual de los créditos, con la finalidad de verificar si efectivamente los referidos contratos suscritos entre el Banco de Venezuela y los ciudadanos denunciantes, se encuadraban dentro de los créditos calificados como “indexados o modalidad cuota balón”.
No obstante lo anterior, debe destacarse que de la preliminar revisión del acto administrativo impugnado, contenido en la Resolución N° 128.03, de fecha 23 de mayo de 2003, mediante el cual la referida Superintendencia resolvió la improcedencia de la nulidad absoluta de los actos administrativos impugnados en sede administrativa, no se desprende en igual sentido, la presunta vulneración de derecho alguno, ya que el mismo resolvió cada uno de los puntos planteados por el Banco de Venezuela en el procedimiento administrativo, respetándose presuntamente los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, a la igualdad, a la presunción de inocencia, al juez natural, entre otros. Así se decide.
Asimismo, debe esta Corte advertir y aclarar que el efecto consecuencial indirecto de la interposición de la solicitud de nulidad absoluta en sede administrativa –ex artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- y la emisión del citado acto, fue el reabrir los lapsos para interponer solapadamente el recurso contencioso administrativo de anulación contra los actos administrativos que se encontraban caducos, por cuanto los mismos no fueron impugnados en tiempo hábil, por lo cual, el referido acto tiene sólo un efecto instrumental para obtener la nulidad de los actos administrativos caducos, si éstos se encontraren viciados de nulidad absoluta. (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, de fecha 6 de abril de 1993, caso: Eduardo Contramaestre; sentencia de fecha 14 de agosto de 1991, caso: Armado Felipe Melo).
En otro orden de ideas, y como bien expuso esta Corte ut supra, visto que el acto administrativo impugnado no se encuentra presuntamente viciado de ilegalidad, lo cual hubiera condicionado la procedencia de la suspensión de los efectos a los demás actos administrativos que no han sido impugnados expresa o directamente ante esta sede jurisdiccional –contencioso administrativa-, debe esta Corte declarar en igual sentido la improcedencia de la suspensión de los efectos tanto del acto administrativo contenido en el Oficio N° SBIF-CJ-DPA-03695, mediante el cual se inició un procedimiento sancionatorio, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 422 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, como el contenido en la Resolución N° 143.03 de fecha 30 de mayo de 2003, mediante el cual se procede a sancionar a la referida Entidad Bancaria con la suma de ciento veinte y un millones quinientos setenta y un mil con ciento veinte y tres bolívares sin céntimos (Bs. 121.571.123,00), por cuanto los mismos no fueron impugnados expresamente ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual hubiera llevado a este Órgano Jurisdiccional a determinar la procedencia o no de la presunta violación de vicios autónomos de los actos administrativos mencionados. Así se decide.
Ante todo, debe señalarse como un punto aparte, que el conocimiento de la procedencia de vicios autónomos del auto de apertura del procedimiento administrativo, así como del acto sancionatorio –multa-, constituirían una extralimitación de las funciones del Juez, por cuanto vulneraría directamente el principio dispositivo del proceso –ex artículo 12 del Código de Procedimiento Civil- ya que los referidos actos no fueron impugnados en cuanto a su nulidad, en el presente proceso, sino únicamente se solicitó la suspensión de los efectos, como consecuencia de la suspensión de un acto previo, presuntamente viciado de nulidad -según se alega-, salvo que éstos se encuentren afectados o viciados de nulidad absoluta y, que esta nulidad trascienda de los meros intereses particulares hacía el interés público.
En este sentido, y a mayor abundamiento al respecto, se observa que del análisis minucioso de los referidos actos administrativos -acto de apertura del procedimiento y acto sancionatorio-, esta Corte no desprende la existencia de algún vicio de orden público, que hubiera determinado su actuación al conocimiento de la suspensión de los efectos de oficio de los nombrados actos, en aras de salvaguardar los derechos tanto de las partes intervinientes en el proceso, como de la colectividad que se pueda ver afectada posiblemente por los mismos, en virtud de que aún cuando la multa impuesta podría ocasionar un daño de difícil reparación a la Entidad Bancaria accionante, en virtud del monto considerable de la sanción, ya que el mismo asciende a la cantidad de ciento veintiún millones quinientos setenta y un mil ciento veintitrés bolívares (Bs. 121.571.123,00), de lo cual, podría desprenderse la existencia del periculum in mora, no se observa –como se expuso- la existencia del fumus boni iuris, respecto al acto impugnado en nulidad, que condiciona la procedencia de esta cautela, -requisito concurrente para la declaratoria de procedencia de la medida cautelar solicitada- en virtud de que, en primer lugar, -se reitera-, no resultó procedente la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, por lo que mal podría esta Corte suspender los efectos de un acto administrativo que no ha sido impugnado, en virtud del carácter instrumental o accesorio de la tutela cautelar y, en segundo lugar, no puede ser analizada individualmente la misma, ya que los actos administrativos autónomos objeto del presente análisis, no se encuentran impugnados ante la jurisdicción contencioso administrativa, aunado a que la multa -preliminarmente-, producto de un procedimiento sancionatorio, no se encuentra viciada de nulidad absoluta y sólo afecta los intereses del recurrente.
En consecuencia, debe esta Corte desestimar la procedencia de la suspensión de los efectos de los actos administrativos en referencia, -actos contentivos de la apertura del procedimiento sancionatorio y la multa, respectivamente-, en virtud de que no se desprende de autos la existencia del fumus boni iuris, aunado al hecho de que en igual sentido, no se constata la existencia del periculum in mora, con respecto al acto administrativo impugnado, el cual declaró sin lugar la solicitud de nulidad absoluta formulada en sede administrativa, respecto a los actos que ordenaron la reestructuración de los créditos suscritos entre el Banco de Venezuela y los ciudadanos Gonzalo Ángel Alarcón Alvarado, Augusto Ramón Pérez López y Rubén Iván Conde Rengifo y la remisión a la referida Superintendencia por parte de la citada Entidad Financiera de los proyectos de contratos de reestructuración y, así se decide.
III
DECISIÓN
Por las consideraciones anteriores, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por el abogado Abelardo Noguera, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 66.629, actuando en su carácter de apoderado judicial del BANCO DE VENEZUELA, S.A., BANCO UNIVERSAL, instituto bancario domiciliado en Caracas, constituido originalmente ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil del Distrito Federal, en el Tercer Trimestre de 1890, bajo el N° 33, folio 36 Vto. del Libro Protocolo Duplicado, inscrito en el Registro de Comercio del Distrito Federal, el día 2 de septiembre de 1890, bajo el N° 56, modificados sus Estatutos Sociales en diversas oportunidades, siendo su última reforma la que consta en asiento inscrito en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 17 de mayo de 2002, bajo el N° 22, Tomo 70-A-Segundo, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 128.03, de fecha 23 de mayo de 2003, la cual fue notificada en fecha 26 de mayo de 2003, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de nulidad absoluta interpuesta en vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Administrativas Nros. SBIF-CJ-DAF-9424 y SBIF-CJ-DAU-10812, de fechas 28 de octubre de 2002 y 4 de diciembre de 2002, respectivamente, dictadas por la referida Superintendencia.
2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
3.- IMPROCEDENTE la medida cautelar innominada interpuesta, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
4.- ORDENA al Juzgado de Sustanciación continúe la tramitación del presente recurso de nulidad.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/gect
Exp. N° 03-2690
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