TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N° 03-002725

- I -
NARRATIVA

En fecha 11 de julio de 2003, se dio por recibido en esta Corte Oficio Nº 1140, de fecha 10 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual se remitió expediente contentivo del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por las abogadas Naila Y. Marín C. y Martha B. González, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nros. 63.995 y 56.459, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano PABLO EMILIO MATUSALÉN VÁZQUEZ, titular de la cédula de identidad Nº 4.315.390, contra el acto administrativo contenido en la Circular s/n de fecha 17 de enero de 2001, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO, mediante la cual declaró el cese de sus funciones en la referida Entidad.

Dicha remisión se efectuó a los fines de conocer en consulta la sentencia dictada por dicho Tribunal en fecha 1 de abril de 2002, mediante la cual declaró CON LUGAR el recurso interpuesto.

En fecha 15 de julio de 2003, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En fecha 16 de julio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizado el estudio del expediente esta Corte pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Las apoderadas judiciales de la parte accionante expusieron en su escrito los siguientes alegatos:

Que su representado se desempeñaba como Supervisor de Construcción adscrito a la Dirección de Obras Públicas del Estado Trujillo hasta el 17 de enero de 2001, cuando a través de una Circular s/n, emanada de la Gobernación del Estado Trujillo Dirección de Infraestructura, se le “destituyo” del cargo que venía ocupando en la referida dependencia, a pesar de que gozaba de “inamovilidad funcionarial”.

Que, la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo le otorga a la Dirección de Infraestructura las mismas actividades que eran realizas por la extinta Dirección de Obras Públicas del Estado (desarrollar la infraestructura ateniente a vivienda, educación, salud y vialidad), “… por lo que al subsistir o continuar la actividad por parte de la Administración, debería permanecer la relación funcionarial…”. Lo que pone en evidencia, la manera “fraudulenta y soez” con la que se le pretende sustituir.

Que, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo establece la forma en debe ser llevada a cabo la destitución de los funcionarios, la cual debe ser realizada por el mismo funcionario a quien le corresponde hacer el nombramiento o por órgano del cual se hizo éste, previo estudio del expediente con indicación expresa de la causal o de las causales en que se apoye la medida. Así, señala el accionante que, la autoridad competente para efectuar los nombramientos y en consecuencia las destituciones, es el Poder Ejecutivo Estadal (Gobernador del Estado, Prefectos de los Distritos) y en el supuesto negado en que el Director de Infraestructura (ente emisor de acto) hubiese actuado por delegación, “…debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia pues todo órgano para actuar válidamente en derecho debe poseer capacidad limitada en una materia y en un ámbito territorio especifico, no existiendo potestades indefinidas, imprecisas, limitadas o implícitas…”.

Que “…la forma adoptada por la administración para participarle (su) destitución fue la de circular que generalmente es emitida para notificar actos de interés colectivo, más no para los de carácter particular que afectan derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos. En el caso de autos, por tratarse de destitución, la figura debió ser la Providencia Administrativa, previa apertura del expediente respectivo a tenor de lo establecido en los artículos 110 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con los artículos 107 y siguientes del Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo…”.

Asimismo señaló que, el referida circular vulnera el derecho a ser notificado, pues todo acto administrativo de carácter particular que afecte derechos, o intereses legítimos, personales directos, debe ser notificado conforme a los requisitos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de la simple lectura del acto administrativo impugnado se constata que la Gobernación del Estado Trujillo omitió los mencionados requisitos, siendo tal notificación defectuosa e ineficaz.
En razón a lo anterior alegó, que el acto administrativo por medio del cual se acordó su destitución violó su derecho a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad consagrado en los artículos 49, 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En el petitorio del libelo de la demanda solicitó, la nulidad absoluta de la Circular s/n de fecha 17 de enero de 2001 emanada de la Gobernación del Estado Trujillo, por medio de la cual se le “destituyo” del cargo de Supervisor de Construcción que venía desempeñando en la Administración Pública Estatal y en consecuencia, se ordene su reincorporación a dicho cargo o a otro de igual o similar jerarquía, con el pago de las remuneraciones y demás conceptos dejados de percibir hasta la efectiva reincorporación con la indexación de los mismos.

Asimismo solicitó sea acordada la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con lo establecido en los artículos 585, 588 Parágrafo Primero y 601 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y por consiguiente se restituya en el ejercicio de sus funciones.

Como acción subsidiaria, y sólo en el supuesto negado que el Tribunal declare Sin Lugar el Recurso de Nulidad por ilegalidad interpuesto, solicitó “...el pago de las prestaciones sociales y los intereses de mora que le corresponden desde la fecha de su destitución, a tenor de lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela concatenado con el artículo 259 eiusdem”.

DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 1 de abril de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por las apoderadas judiciales del ciudadano PABLO EMILIO MATUSALÉN VÁZQUEZ. Para ello razonó de la siguiente manera:

“…Sobre la base de las sentencias arriba reseñadas este tribunal continua con el conocimiento de la INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO AUTOR DEL ACTO ADMINISTRATIVO y observa, que a pesar de que en el acto fue dictado por el ARQUITECTO (…), en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA del Ejecutivo del Estado Trujillo debió actuar por órdenes del Jerarca, no se trajo a los autos, la prueba de la delegación de funciones o de firma, prueba esta que le corresponde a la administración.

Sobre este punto, la representante legal de Estado Trujillo, ha alegado en juicios anteriores que conforme al artículo 10 y 14 del Decreto 60 acompañando a los autos, hubo una delegación en los funcionarios allí nombrados, para organizar el despacho de cada uno de las respectivas direcciones, pasando el patrimonio, obligaciones, cuentas bancarias y dinero en efectivo que correspondía a la DIRECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DEL ESTADO TRUJILLO a formar parte integrante del acervo patrimonial del Estado Trujillo (…)

(…) Al asumir para si, el patrimonio de los organismos derogados, el Ejecutivo del Estado Trujillo está asumiendo, todos los activos y pasivos de carácter económicos integrante de dicho patrimonio, en efecto el patrimonio es una universalidad de bienes, de carácter pecuniario que tienen como centro de imputación normativa, a una persona determinada, por lo que dentro del concepto patrimonio, están inmersas las relaciones de trabajo o las relaciones estatutarias, en su forma activa y pasiva y según el Decreto en cuestión, el ejecutivo los asumió para si, lo que conlleva dos consecuencias fundamentales, la primera es que del análisis del Decreto 60, no aparece ninguna delegación de firma o de funciones a los nuevos directores integrantes del tren ejecutivo del Estado Trujillo y que la derogatoria de los entes, fue solamente un cambio de nombre y probablemente un cambio de estructura que no plantea una reestructuración funcionarial, por cuanto no esta dentro de ninguna de las causales del artículo 50 de la Ley de Carrera Administrativa y por consiguiente el personal de dichas dependencias, pasó íntegramente a las dependencias con el nuevo nombre por mandato expreso de dicho Decreto 60.

La mejor prueba de que la eliminación de una dependencia administrativa no implica bajo el régimen de la Ley de Carrera Administrativa una reestructuración, está en el hecho que en la nueva Ley sobre Estatuto de la Función Público, que entrará en vigencia el 13 de julio del presente año, y que es solo a partir de dicha fecha cuando derogara la Ley de Carrera Administrativa, que al tratar la reestructuración administrativa, agregaron como causal, la eliminación del ente público o del departamento de que se trate. (…)

(…) Lo anterior viene a colocación por cuanto el Consejo Legislativo del Estado Trujillo, al decir de su representación legal, realizó una Reorganización Administrativa, fuera del contexto de la Ley de Carrera Administrativa, creando para ello, una legislación especial, que ‘Reorganizó’ el Estado Trujillo, mediante la eliminación de ciertos entes, como es el caso de la DIRECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DEL ESTADO TRUJILLO, donde laboraba el recurrente, ante esta situación surge el contenido del Decreto 60 emanado del Gobernador del Estado Trujillo, que el mismo dictó para ‘establecer la nueva organización Administrativa del Estado Trujillo´(…)

(…)Reitera este tribunal que con la anterior defensa la sustituta de la Procuradora del Estado Trujillo ha pretendido la eliminación del acto administrativo como fundamental de la acción, el cual debe acompañarse para los efectos de admisión y esa forma de proceder, es un evidente FRAUDE A LA LEY, que consiste en la pretensión de alineación finalística o no finalística de un supuesto normativo, que legalmente no nos corresponde utilizar, con el objeto de obtener indebidamente una prebenda procesal, que no corresponde al actuante, cual se evidencia en el presente caso y así se decide.

Dado que el examen que precede es totalmente un punto de derecho, mediante el cual se contrastó el acto impugnado con la legalidad, considera este juzgador, que no requiere revisar el material fáctico o probatorio, por cuanto la contundencia de la incompetencia del funcionario autor del acto, junto a los vicios de nulidad por violación de normas legales y constitucionales imponen la declaratoria de nulidad del acto impugnado, sin ulterior análisis y así se decide (…)

(…) Como consecuencia de la incompetencia se declara la NULIDAD de la circular S/N de fecha 17/01/01 contentiva del acto administrativo de destitución de la parte recurrente(…) ORDENANDO reincorporar al mismo a su cargo de SUPERVISOR DE CONSTRUCCIÖN a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama del Ejecutivo Trujillano y por vía de consecuencia se ordena pagarle al recurrente los salarios dejados de percibir así como cualquier otro beneficio socioeconómicos, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual se le destituyó u otro de similar jerarquía, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 17/01/01 hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo y así se decide.

No se analiza la acción subsidiaria, por haberse propuesto para el supuesto denegatoria de la acción principal…”.

- II -

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El presente caso, fue remitido a esta Corte, a fin de que se pronunciara como órgano de segunda instancia, bajo la figura de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Para ello, se hace necesario transcribir el mencionado artículo, el cual es del tenor siguiente:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

Ahora bien, el artículo transcrito anteriormente plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia (consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2 (literal h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a la posición de ésta en el juicio.

En ese sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende como República, y además, si el referido Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa:

El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual de acuerdo al Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y horizontalmente entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrar más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades político territoriales que poseen –en los términos del Texto Constitucional- total autonomía, así como personalidad jurídica plena, y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.

Por lo tanto, cuando el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, pareciera que se estuviese refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del País, una vez vencido el lapso de apelación, no les sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podrían subir en consulta a los Tribunales Superiores.

Pero esta Corte al observar con detenimiento la situación planteada, considera necesario analizar con cautela la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Y al respecto observa que, el artículo 33 establece:

“Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.

El Legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la Ley, y en atención a las situaciones de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.

En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102 que, los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”.

Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “… el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.

Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal, y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición prevista en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a todos aquellos casos en que estén involucradas dichas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.

Esta Corte con base a lo antes mencionado, pasa a conocer de la consulta planteada por el A quo.
Al respecto esta Corte estima necesario transcribir el acto administrativo contenido en la Circular s/n de fecha 17 de enero de 2001 emanado del DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO mediante el cual se notifica que “cesaron” sus funciones en el cargo de Supervisor de Construcción, el cual señala lo siguiente:

“República Bolivariana de Venezuela
Gobernación del Estado Trujillo
Dirección de Infraestructura
Trujillo, 17de Enero de 2001
Nº S/N
CIRCULAR
SEÑORES
PERSONAL OBRERO Y EMPLEADOS DE OBRAS PÚBLICAS ESTADALES. ZONA VALERA, TRUJILLO, BOCONO, CARACHE Y BETIJOQUE.
PRESENTE.-

Me dirijo a Ustedes con la finalidad de participarles que atendiendo a lo establecido en el Artículo. 14 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicado en Gaceta Oficial N° 27 Extraordinaria fecha: 15/12/2000. Según esta Ley desaparece la Dirección de Obras Públicas del Estado, y se crea la Dirección de Infraestructura, en consecuencia han quedado cesantes de su Cargo el personal adscrito a estas dependencias.
Sus prestaciones y demás beneficios laborales y cualquier otro derecho a que sea acreedor le será pagado una vez que se obtengan el financiamiento correspondiente para el mismo.
Así mismo esta Dirección tiene programado ejecutar un conjunto de obras bajo la figura de la Administración Directa, con el propósito de reinsertar al personal que sea destituido de acuerdo a la necesidad y conveniencia de las partes
Sin más a que hacer referencia, me despido
.
Atentamente,

(Firma ilegible)
ARQUITECTO OCTAVIO DE JESÚS MEJÍA ANDARA
DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA”
Una vez realizada la trascripción del acto recurrido, así como el análisis de los documentos cursantes en autos, se observa que el Decreto N° 60, sólo consagra la facultad de los Directores y Directoras para organizar su despacho así como proceder a “elaborar un proyecto que determine el costo económico para el pago de las prestaciones social (sic), jubilaciones y demás derechos que correspondan a las personas que en virtud de esta nueva estructura organizacional de la administración pública del estado hayan cesado en sus funciones”.

Esta Corte ha señalado de manera reiterada que la delegación de poder, competencia, funciones o atribuciones, está dirigida a modificar el orden de las competencias, esto es, la manera como las mismas se encuentran distribuidas entre los órganos administrativos, lo cual constituye una verdadera y propia desviación de competencia por delegación, en el sentido de que por su intermedio, el órgano titular de una competencia por disposición de una norma, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo su ejercicio a un órgano subalterno, siempre y cuando una norma expresamente así lo permita, de tal manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo su superior jerárquico.

Así las cosas, se observa que si bien el Gobernador del Estado Trujillo es, de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, el superior jerarca de los funcionarios y funcionarias de ese ente político territorial, los términos señalados en el Decreto antes transcrito, no implica, en modo alguno delegación de funciones, que los facultara para remover o retirar a los funcionarios adscritos a la Gobernación del Estado Trujillo, ya que del mismo texto del Decreto se desprende, que lo ordenado a dichos funcionarios “Directivos”, fue la organización interna de las respectivas Direcciones, como consecuencia de la entrada en vigencia de la nueva Ley del Régimen Político del Estado Trujillo, y la elaboración de un proyecto que determine el costo económico de los beneficios que correspondan a los funcionarios afectados por la nueva organización y que hayan sido separados de sus cargos por el órgano competente.

Visto lo anterior, y siendo que el Gobernador del Estado Trujillo es el competente para nombrar y remover a los empleados al servicio de la Administración Pública del Estado, y que no consta en autos la manifestación de voluntad decisoria previa del Gobernador de retirar a la accionante, así como tampoco los documentos que demuestren la delegación de funciones o de firma al Director de Infraestructura, para retirar al querellante, esta Alzada considera -tal y como acertadamente lo señalo el A quo - que el acto impugnado está viciado de nulidad por emanar de un funcionario incompetente. Así se decide.

De modo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se declara la nulidad por ilegalidad del acto por medio del cual se retiró al accionante de la Gobernación del Estado Trujillo, y así se declara.

En cuanto a la reincorporación ordenada por el A quo, esta Corte observa que, si bien es cierto que en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del 2001 -la cual riela a los folios 77 al 79-, no se hace mención alguna a la Dirección de Obras Públicas como ente adscrito a la referida Entidad, ello en nada impide que éste sea reincorporado a otro cargo de similar o superior jerarquía en el organigrama del Ejecutivo Trujillano, con el pago de los sueldos y demás beneficios económicos dejados de percibir, desde la fecha de su retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación. Así se decide.

Conforme lo anterior, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental deberá realizar una experticia complementaria del presente fallo, de conformidad con los artículos 249 y 250 del Código de Procedimiento Civil, a los efectos de determinar el monto de la cantidad debida por sueldos dejados de percibir, desde la fecha en que cesó el vínculo funcionarial del querellante con la Administración hasta la fecha de su reincorporación. Así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 1 de abril de 2002, mediante la cual declaró CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano PABLO EMILIO MATUSALÉN VÁZQUEZ, a través de su apoderadas judiciales las abogadas Naila Marin y Martha González, ya identificadas, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ del año dos mil tres (2003). Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE

VICEPRESIDENTE,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

MAGISTRADOS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

LA SECRETARIA,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXP. Nº 03-002725
JCAB/ I