Expediente N° 03-1172
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
Mediante sentencia de fecha 10 de junio de 2003, esta Corte admitió el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto con solicitud cautelar de amparo constitucional, por los abogados Janeth C. Díaz Maldonado y Omar A. Mendoza Sevilla, inscritos en el inpreabogado bajo los números 72.062 y 66.393 respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil MAYOR DE QUESOS “LOS COMPADRES”, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 26 de febrero de 1991, bajo el número 36, Tomo 53-A-Pro; cuya última reforma consta en el Acta de Asamblea General Extraordinaria registrada ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 1° de agosto de 2002, anotado bajo el número 45, Tomo 120-A-Pro; contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa número SNAT/2002/1455, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), el 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.585, de fecha 5 de diciembre de 2002, mediante la cual en su artículo 1°, se designan a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como agentes de retención de dicho impuesto; y declaró procedente la pretensión de amparo cautelar.
Mediante escritos presentados por los abogados Janeth C. Díaz Maldonado y Omar A. Mendoza Sevilla, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 72.062 y 66.393, en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil INDUSTRIA EL GLOBO, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, hoy día en el Registro Mercantil Tercero de la misma Circunscripción Judicial en fecha 15 de abril de 1980, bajo el N° 35, Tomo 72-A-SGDO; presentaron ante esta Corte escrito de adhesión como tercero parte, conforme con lo establecido en los artículos 370, numeral 1° del Código de Procedimiento Civil, adminiculado con los artículos 88 y 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y solicitud de extensión de efectos de la sentencia N° 2003-1819, de fecha 10 de junio de 2003, recaída en la presente causa, a fin de que se suspendan a favor de su representada, los efectos de la providencia administrativa impugnada.
Realizado el estudio del expediente se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Vista la solicitud formulada por los apoderados judiciales de la prenombrada sociedad mercantil, quien ha acudido al presente proceso a los fines de solicitar su intervención como verdadera parte en el presente recurso de nulidad ejercido con solicitud cautelar de amparo constitucional por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil MAYOR DE QUESOS “LOS COMPADRES”, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa número SNAT/2002/1455, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), el 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.585, de fecha 5 de diciembre de 2002, mediante la cual en su artículo 1°, se designan a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como agentes de retención de dicho impuesto; este órgano jurisdiccional pasa a pronunciarse sobre la referida solicitud y respecto a la extensión de los efectos de la sentencia N° 2003-1819, de fecha 10 de junio de 2003, dictada por esta Corte.
Como fundamento de su solicitud invocan tanto el artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el numeral 1° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil.
La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, ha sostenido en relación con la intervención de terceros que comparecen en juicio invocando un derecho propio, pero concurrente con el del actor inicial, de conformidad con el numeral 1° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil (sentencia de fecha 15 de octubre de 1997, caso Cámara Minera de Venezuela y otros), el siguiente criterio: “En este orden de ideas observa la Corte que los intervinientes manifiestan su adhesión ‘al presente recurso y a todas las pretensiones en el deducidas incluyendo la del amparo cautelar’. Esta última afirmación –de adhesión al amparo cautelar- lleva inequívocamente a la Corte a concluir que los terceros intervinientes desean ser protegidos por el mandamiento de amparo, es decir, que los efectos de la decisión de amparo recaigan sobre situaciones particulares y no solamente en la del actor”.
Ahora bien, no es controvertido en la jurisprudencia que aquellas personas que puedan hacerse parte, distintas a la recurrente, en el procedimiento de anulación, por reunir las mismas condiciones exigidas para éste, es decir, de interesado (titular de derechos subjetivos o intereses legítimos), conforme al artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 370 ordinal 1° del Código de Procedimiento Civil, aplicado supletoriamente por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no son terceros sino verdaderas partes. Por ende, tales personas pueden comparecer válidamente en el proceso con posterioridad a la presentación del respectivo recurso y no sólo durante el lapso de comparecencia, que se da a todo el que pudiera tener interés en los resultados del proceso, sino inclusive con posterioridad, aceptando en todo caso la causa en el estado en que se encuentra al intervenir en la misma, en razón del principio de preclusión procesal consagrado en los artículos 202, 361 y 380 del Código de Procedimiento Civil.
En este sentido, en los casos de intervenciones adhesivas de terceros, si la sentencia firme del proceso principal ha de producir efectos en la relación jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria (eficacia directa), el interviniente adhesivo será considerado parte y no simple tercero. (Cfr. sentencia de la Sala Político administrativa de la Corte Suprema de Justicia -Tribunal supremo de Justicia- de fecha 26/09/91, Caso: Rómulo Villavicencio).
En el presente caso la sociedad mercantil señaladas ut supra, alegó haber sido calificada como contribuyente especial por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), en consecuencia se considera destinataria de la Providencia impugnada, en virtud de que el artículo 1° de la Providencia recurrida designa a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como agentes de retención de dicho impuesto. De manera tal, que de la lectura del acto impugnado resulta evidente que el artículo 1° de la Providencia impugnada es aplicable a la sociedad mercantil antes enunciada, por lo que se desprende que la misma no solo se encuentra en una situación de hecho y de derecho, al ser sujeto sobre la cual recae los efectos de la providencia recurrida, sino que sus pretensiones a fin de hacerse partes para concurrir en el recurso de nulidad intentado por la sociedad mercantil MAYOR DE QUESOS “LOS COMPADRES”, C.A., deviene del hecho de sostener un interés jurídico propio, razón por la cual resulta procedente que se le tenga como parte, toda vez que es claro que la intención procesal de las misma es que la decisión que dentro de este recurso contencioso administrativo de nulidad se tome, surta efectos en su esfera jurídica y así se declara.
Ahora bien, respecto a la solicitud de que se extiendan los efectos de la sentencia N° 2003-1819 de fecha 10 de junio de 2003, dictada por este órgano jurisdiccional, esta Corte observa que en nuestra legislación no se consagra esta figura de la extensión de los efectos de una decisión precedentemente dictada a otras situaciones similares a la que le dio origen a ésta.
Situación distinta al marco normativo venezolano, lo constituye la legislación española en la que la Ley de la Regulación de la Jurisdicción Contencioso Administrativa del 14 de julio de 1998, permite la extensión de los efectos de un fallo definitivo a otras personas que no hubieren actuado en el juicio, cuando esos terceros se hallen en una situación análoga a la parte que resultó vencedora en el juicio. La posibilidad de extensión opera para los casos en que se verifican los requisitos concurrentes que la Ley comentada prevé y que son, al efecto, los siguientes: 1° que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica a los favorecidos en el fallo; 2° que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente por razón del territorio para conocer de las pretensiones de reconocimiento de la situación individualizada; 3° que se solicite la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. (SIC). (cfr. RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: ”Las Peculiaridades del Contencioso Administrativo”, Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2001, p.236).
Así, a pesar de la inexistencia de un texto normativo que en nuestro ordenamiento jurídico positivice la posibilidad jurisdiccional de extensión de efectos de la cosa juzgada, la doctrina se ha pronunciado a favor de la aplicación de la misma en nuestro sistema, en los siguientes términos:
“Uno de los aspectos más positivos de la nueva legislación española sobre el contencioso son las propuestas acerca del replanteamiento del principio del debido proceso en aras de hacer justicia más rápida y efectiva (...) No hay necesidad de tramitar todo un proceso, que además del costo y recargo del trabajo de los tribunales causa angustia y pesares a las partes, cuando la pretensión deducida sea similar a otras ya rechazadas de forma previa por el tribunal por motivos de fondo y por sentencia firme; o cuando sea manifiesta la inexistencia de la vía de hecho invocada; no sea específica o concreta la obligación que la Administración, en detrimento de los demandantes, ha omitido. Tampoco es conveniente forzar a una persona a seguir todo un proceso contradictorio y pleno para darle la razón cuando, debido a la reiteración de casos similares al suyo ya previamente sentenciados de forma firme, el tribunal conoce de la procedencia manifiesta de su pretensión. Es conveniente, en esos casos, saltar todo el proceso cognoscitivo y, de una vez, extender los efectos de aquellas decisiones al nuevo demandante como un incidente en la ejecución” (cfr. CANOVA GONZÁLEZ, Antonio: “La Agonía del Contencioso Administrativo Tradicional”. En la Revista de Derecho Administrativo N°4, Septiembre/ Diciembre, editorial Sherwood, Caracas, 1998, 313 y 314).
Por otra parte, cabe destacar que la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia ha admitido la aplicación de la extensión de los efectos de sentencia que acuerdan medidas cautelares innominadas con base de los siguientes argumentos:
“Tal regulación es demostración de la moderna concepción del contencioso administrativo que prevé la posibilidad de ampliar los efectos de una decisión jurisdiccional a los terceros que se encuentren en el mismo supuesto de los sujetos a quienes originalmente tal pronunciamiento favoreciera. (...) la Administración es llevada a dictar los llamados ‘actos en serie’ que a su vez, son objeto de impugnaciones aisladas, dada la individualidad que los distingue. La necesidad de recurrir caso por caso de los actos que en el fondo tienen análogo contenido entorpece enormemente la accionabilidad; al mismo tiempo exige una necesaria identidad en los fallos que versen sobre tales impugnaciones; y es así como recogiendo este hecho evidente y propio de la dinámica administrativa, surge una norma como la española, precedentemente aludida. Aprecia esta Corte, que el telos de estos criterios jurídicos visto desde el punto de vista procesal, es evitar el inconveniente de forzar a una persona a tramitar todo un proceso contradictorio que finalmente le dará la razón en la sentencia definitiva, fundamentando tal decisión en los mismos motivos que en forma reiterada han sido el basamento de casos idénticos o similares anteriormente sentenciados y declarados firmes, por lo cual para el tribunal resulta manifiesta la procedencia de la pretensión.
(...) esta Corte considera procedente hacer extensible a los intervinientes los efectos de la medida cautelar dictada previamente, haciendo la salvedad de que, para el caso de que sobreviniese alguna causa que motivara la revocatoria de la cautelar en perjuicio del accionante originario, idéntica consecuencia operaría respecto a ellos”.(sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Pleno (hoy Tribunal Supremo de Justicia), de fecha 4 de agosto de 1999, en el recurso de inconstitucionalidad contra el Reglamento de Puerto Libre del Estado Nueva Esparta).
Ahora bien, esta Corte evidencia que en el caso de autos se han configurado los requisitos precedentemente señalados en nuestra jurisprudencia patria a los fines de hacer extensible la medida cautelar, ya que la sociedad mercantil identificada con anterioridad, es contribuyente especial a la cual el SENIAT ha calificado como tal, de manera tal que la misma es destinataria directa de la Providencia Administrativa impugnada, razón por la cual al encontrase en igualdad o paridad de circunstancias con la sociedad mercantil MAYOR DE QUESOS “LOS COMPADRES”, C.A., esta Corte declara procedente la extensión de los efectos de la sentencia N° 2003-1819 de fecha 10 de junio de 2003, dictada por este órgano jurisdiccional, a la referida sociedad mercantil INDUSTRIA EL GLOBO, C.A., mediante la cual se declaró competente para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido, admitió el referido recurso y declaró procedente la solicitud cautelar de amparo constitucional, suspendiendo en consecuencia, los efectos de la providencia administrativa impugnada; con la advertencia de que si sobreviniere alguna causa que motivara la revocatoria de la cautelar en juicio del recurrente originario, idéntica consecuencia operaría respecto a la hoy impugnante, cuya intervención se admite en la presente decisión. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1.- ADMITE, la intervención de la sociedad mercantil INDUSTRIA EL GLOBO, C.A., antes identificada. En consecuencia, se extienden los efectos de las sentencia N° 2003-1819 de fecha 10 de junio de 2003.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los______________ ( ) días del mes de______________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidente;
ANA MARÍA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC/12
Voto Salvado de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz.
La Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, salva su voto del fallo que antecede por disentir de la mayoría decisoria, en la sentencia que admitió la intervención de la sociedad mercantil INDUSTRIA EL GLOBO, C.A. en el proceso del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por la representación judicial de la empresa MAYOR DE QUESOS “LOS COMPADRES”, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Providencia N° SNAT/2002/1455, suscrita el 29 de noviembre de 2002, por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria –SENIAT-, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°. 37.585, en fecha 5 de diciembre del mismo año, mediante la cual se designan como agentes de retención a los Contribuyentes Especiales del Impuesto al Valor Agregado. Asimismo, en el fallo del cual se disiente, se extendieron a la empresa interviniente los efectos de la sentencia N° 2003-1819 de fecha 10 de junio de 2003, en cuanto a la procedencia del amparo cautelar solicitado.
Cabe señalar, que lo resuelto en el fallo del cual se disiente, no guarda relación alguna con los puntos objetados por la disidente en el Voto Salvado presentado en fecha 10 de junio de 2003, en relación a la sentencia de esa misma fecha, razón por la cual se ratifica el criterio sostenido en el aludido Voto Salvado.
En el fallo del 10 de junio de 2003, la mayoría sentenciadora (i) se declaró competente para conocer la causa; (ii) admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto; (iii) declaró procedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la Sociedad Mercantil Mayor de Quesos “Los Compadres”, C.A., suspendiendo consecuencialmente los efectos de la Providencia N° SNAT/2002/1455; y, (iv) negó la solicitud de extensión de efectos de la sentencia de esta Corte N° 2003-4, del 15 de enero de 2003.
A juicio de la disidente, las afirmaciones realizadas en el fallo dictado el 10 de junio de 2003, evidencian una confusión en cuanto a la naturaleza del acto administrativo impugnado, así como una contradicción insalvable en el propio razonamiento sobre el cual se fundamentó la mayoría sentenciadora para declarar la competencia de esta Corte en el conocimiento de las pretensiones de autos. Igualmente, se incurrió en desaciertos fundamentales en cuanto al análisis realizado para la verificación del fumus boni iuris constitucional y el periculum in mora, lo que conllevó a la mayoría a declarar procedente el amparo cautelar interpuesto, aspectos que no corresponde analizar ahora por tratarse de asuntos relacionados con el fondo del asunto.
Establecido lo anterior, la disidente fundamentó sus diferencias respecto al criterio sostenido por la mayoría, en los términos que a continuación se expresan:
En primer lugar, respecto al razonamiento expresado en el fallo antes mencionado, referido a la decisión de declararse competente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad y, consecuentemente, de la pretensión de amparo constitucional, la mayoría sentenciadora expuso lo siguiente:
“La doctrina ha establecido que los actos administrativos de efectos generales son actos normativos cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables, siendo contrarios a estos, los actos de efectos particulares, de contenido no normativo, y cuyos destinatarios son de acuerdo la distinción establecida por las disposiciones contenidas en el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos: un sujeto de derecho (acto individual) o una pluralidad de ellos, caso en el cual son determinados o determinables (acto general)” (P.6, párrafo 2°. Resaltado de la disidente).
Asimismo, en refuerzo de lo antes expuesto citó el criterio expresado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 15 de febrero de 2001, Caso: Luis Ismael Mendoza Morales y, el fallo dictado por este Órgano Jurisdiccional en fecha 15 de enero de 2003, caso: Cervecería Polar los Cortijos, C.A., Vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaría, para finalmente concluir manifestando que:
“De conformidad con el criterio fijado por medio de la sentencia señalada ut supra, el cual se ratifica en el presente fallo; la Corte determinó que las características de la Providencia impugnada, responden a la categoría de acto administrativo general de efectos particulares, ya que prevé disposiciones de contenido eminentemente normativo, cuya aplicación puede ser reiterada en el futuro, de tal forma que cada vez que se verifique alguno de los supuestos fácticos previstos en ella, no agota dicho acto, sino que, por el contrario reafirma su existencia”(P.8, párrafo 1°. Resaltado de la disidente).
De los extractos de la sentencia objeto de disenso antes transcritos, se desprende claramente -a juicio de la disidente- que la mayoría sentenciadora incurre en cierta contradicción al efectuar el razonamiento relacionado con la naturaleza jurídica de la Providencia impugnada, toda vez que primero contrapone la naturaleza de los actos administrativos de “efectos particulares” y de “efectos generales”, de acuerdo a su carácter normativo y a la posibilidad de determinar a sus destinatarios, para luego concluir en que la Providencia N° SNAT/2002/1455, suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria -SENIAT-, en fecha 29 de noviembre de 2002, son “actos administrativos generales de efectos particulares”, vale decir, generales por su contenido normativo y particulares porque los destinatarios de las aludidas Providencias son perfectamente determinables (“contribuyentes especiales”).
Ahora bien, a juicio de la disidente, la Providencia impugnada contiene un acto administrativo de naturaleza normativa, dictado por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales que le facultan para dicha actuación.
En este sentido, debe señalarse que es evidente el hecho de que los actos administrativos susceptibles de impugnación y de amparo constitucional pueden ser tanto particulares o singulares como generales. Sin embargo, en relación con los últimos de los nombrados, éstos pueden distinguirse entre actos generales normativos y el acto general que no tiene el antes señalado carácter. En lo que atañe al acto general normativo dictado por la Administración, éste puede tomar la forma de un Decreto, una Resolución, e incluso, puede tratarse de Órdenes, Providencias, Instrucciones y Circulares, sin excluir ciertos actos que, emanando de la Administración para surtir efectos generales, la doctrina ha denominado “actos innominados”, conformados por Normas, Pautas o Directrices.
Observa la disidente, que la nomenclatura de actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, clasificación que apunta únicamente a la consideración de la determinabilidad o no de los destinatarios del acto administrativo ha sido superada por corrientes doctrinales y académicas de avanzada, por cuanto la categorización del acto administrativo como expresión de la “voluntad” de la Administración, refiere a la posibilidad de que la consecuencia jurídica contenida en el acto sea aplicable cada vez que se configure el supuesto de hecho previsto en la norma; o bien, constituir un acto de simple concreción jurídica, en el cual se aplican o ejecutan normas de superior jerarquía, agotándose y desapareciendo del mundo jurídico al surtir los efectos a los cuales se encuentra destinado, sin que sea susceptible de ulterior reaplicación. A dicha posibilidad de ser aplicable a cualquier administrado que se encuentre en la situación de hecho regulada, tantas veces como dicha situación se presente, se le denomina abstracción. A la situación opuesta, de ser susceptible de ser aplicado una sola vez, y desaparecer del mundo jurídico se le denomina concreción.
De lo anterior, se colige que la cualidad de concretizar o aplicar normas o, por el contrario, el carácter abstracto que ostente el acto administrativo, son los elementos sustanciales para categorizar dicho acto en normativo o en no normativo, especies a las que intentaron acercarse –de manera poco feliz- las denominaciones actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, aparentemente acogidas en nuestra Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La doctrina actual ha rechazado contundentemente que el criterio calificador deba centrarse en inquirir sobre la determinabilidad de los destinatarios del acto administrativo o, contrariamente, en su indeterminabilidad, en atención al criterio de que los actos administrativos pueden ir referidos a regular ciertos sectores especiales de administrados, que por sus cualidades o características especiales, son más o menos susceptibles de determinación, sin que esto prejuzgue sobre su naturaleza normativa.
A manera de ejemplificación, cabe traer a colación lo que sucede con el Reglamento de la Ley de Abogados, entre muchos otros casos similares. Este cuerpo normativo de carácter sublegal, fue dictado por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y se encuentra dirigido a un gremio de profesionales perfectamente determinable, por ser obligatoria la Colegiación para poder ejercer lícitamente la profesión de Abogado. De lo anterior se evidencia meridianamente el carácter abstracto de un Reglamento, vale decir, que su aplicabilidad no se agota en una sola aplicación, ni se ve desvirtuada por la circunstancia de que los destinatarios del acto sean perfectamente determinables. Dicho acto administrativo normativo, contenido en el mencionado Reglamento, se aplicará cada vez que un Abogado o Institución Gremial configure alguno de los supuestos de hecho en ella regulados.
Mediante sentencia del 23 de enero de 1986, la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, arguyó razonamientos similares a los invocados por la disidente y después de esclarecer el procedimiento y la competencia en los casos de amparo contra norma, de acuerdo a lo antes expresado por la disidente, pasó a determinar cuándo un acto es normativo y cuándo no lo es. Sobre este particular, la Sala Plena se pronunció de la siguiente manera:
“La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad. El carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo sí prevé un supuesto hipotético en el cual se subsumen teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico que establece’. (Fallo citado por Rondón de Sansó, Hildegard en “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, Editorial Arte, Caracas 1994, pp. 226-227. Resaltado de la disidente).
Ahora bien, a juicio de quien disiente, en el acto administrativo contenido en la Providencia N° SNAT/2002/1455, emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), publicada en Gaceta Oficial N° 37.585 de fecha 5 de diciembre de 2002, mediante la cual se le dio a los Contribuyentes Especiales el carácter de agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, se reguló el procedimiento mediante el cual se realizarían las retenciones de dicho impuesto a los contribuyentes ordinarios, y se procedería a enterarlo al Fisco.
Dicho acto consiste prima facie en un típico acto administrativo de carácter regulatorio normativo destinado a establecer un procedimiento de recaudación, susceptible de ser aplicado mientras no sea derogado y sin que se agote la permanencia jurídica del acto con una sola aplicación. Todo ello en ejercicio de las competencias que en materia de administración tributaria tiene atribuidas el SENIAT, de acuerdo a las previsiones establecidas en el Código Orgánico Tributario y la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en concordancia con el artículo 11 de la Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado.
Más aún, la Providencia impugnada constituye un verdadero mecanismo de determinación presuntiva, mediante el cual se busca precisar la base imponible para el cálculo del Impuesto al Valor Agregado. En efecto, se trata de una obligación tributaria, de las denominadas deberes formales de los contribuyentes, en las que los contribuyentes especiales, así catalogados por la Administración Tributaria mediante resolución deben cumplir el papel de agentes de retención del impuesto antes mencionado (IVA), en los pagos que realicen a los proveedores de bienes y servicios que sean contribuyentes ordinarios del IVA. El importe retenido, que puede oscilar entre un 75% y un 100% dependiendo del caso concreto de que se trate, constituye un mecanismo de retención anticipada del impuesto, el cual deberá imputar de la deuda tributaria resultante de cada período impositivo mensual. Siendo así, no hay dudas para la disidente acerca de que la Providencia impugnada tiene un contenido tributario, aspecto éste que será el definitorio para determinar cuál es el Tribunal competente que deberá conocer las impugnaciones que sobre la señalada Providencia se presenten ante la sede judicial.
En este sentido, el criterio de la disidente el cual había esbozado en fallos anteriores similares al que ahora se examina, ha quedado fortalecido a raíz de la sentencia proferida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 25 de junio de 2003, caso: Vicson S.A. y otros, contra las Providencias N°s: SNAT/2002/1418 y SNAT/1419, ambas dictadas el 15 de noviembre de 2002, por el SENIAT, mediante las cuales se designan como agentes de retención del IVA, a los Entes Públicos Nacionales, y a los contribuyentes especiales, respectivamente. Haciendo un análisis profundo de los actos administrativos impugnados, en dichos fallos se concluyó que tales actos, son actos administrativos generales de naturaleza normativa, “de contenido estrictamente tributario que impone no solo obligaciones fiscales para los denominados entes públicos y contribuyentes especiales, sino que establecen un procedimiento para la retención del aludido tributo, aunado a las sanciones por incumplimiento”.
Así mismo, se precisó en dicho fallo, que dadas las verdaderas relaciones jurídicas subjetivas en el ámbito del derecho tributario derivadas de las Providencias objeto de impugnación, el conocimiento de la acción interpuesta resultaría en principio “atribuido a la jurisdicción especial contencioso-tributaria en virtud de consagrar ésta un fuero exclusivo y excluyente (…); no obstante lo anterior resulta de obligada consideración a este Supremo Tribunal observar que los actos administrativos impugnados son actos generales cuyos efectos se presentan de igual forma, generales, motivo por el cual escapan del ámbito de dicha jurisdicción, en su primer grado de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario. En consecuencia, siendo esta Sala Político Administrativa la máxima instancia de la jurisdicción contencioso-tributaria y estándole atribuida la competencia para conocer de los recursos administrativos que se ejerzan (…), corresponde a esta, sin lugar a dudas, la competencia para conocer del presente asunto, conforme (…) el numeral 11 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide”.
El mismo criterio ha sido ratificado recientemente, en sentencias de fechas 23 de septiembre de 2003, casos: Brenntag Venezuela C.A. y otros contra SENIAT (Exp. N°. 2003-0058), y Oster de Venezuela y otros (Exp. N°. 2003-0139), contra el mismo Organismo.
No obstante la existencia de tan importantes fallos en los que, definitivamente, se esclarece cuál es el Tribunal competente para conocer las impugnaciones contra las Providencias del SENIAT, antes identificadas, la mayoría sentenciadora ha insistido en mantener su posición inicial, admitiendo todos los recursos posteriores a las decisiones antes mencionadas emanadas de la Sala Político Administrativa, desatendiendo el pronunciamiento de la mencionada Sala, la cual no sólo es el Juez Natural para el conocimiento de dichos actos administrativos normativos tributarios, sino instancia competente superior para el conocimiento de los recursos de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra dichas Providencias.
Conforme a lo anteriormente expuesto, y en aplicación de las sentencias de la Sala Constitucional, caso: Emery Mata Millán, del 20 de enero de 2000 y de la Sala Político Administrativa, caso: Marvin Enrique Sierra Velazco, publicada el 20 de marzo de 2001, cuyas interpretaciones se encuentran en perfecta armonía con los fallos de la Sala Constitucional citados ut supra por la disidente, aun de la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia; y sin que pueda afirmarse que se ha adelantado opinión sobre el fondo del asunto objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad, aprecia la disidente que, en el presente caso, este Órgano Jurisdiccional carecía de la competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional contra la Providencia N° SNAT/2002/1455, suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria –SENIAT-, en fecha 29 de noviembre de 2002, mediante la cual se designan como agentes de retención a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado.
En los términos que anteceden se deja expuesto el criterio de la disidente frente a la mayoría sentenciadora.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Disidente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
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