TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N° 03-1982

- I -
NARRATIVA

Mediante sentencia publicada en fecha 19 de junio de 2003, esta Corte admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por el abogado Alfredo Ramón Méndez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 96.660, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil TRANSPORTE DIGALVA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero del Estado Carabobo, en fecha 01 de febrero de 2002, bajo el N° 09, Tomo 4-A, contra los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, de fecha 15 de noviembre de 2002, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), y la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 dictada por el mencionado Organismo el día 29 del mismo mes y año, mediante las cuales “se designan responsables del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los que el SENIAT haya calificado como especiales”. Asimismo, mediante la referida decisión, esta Corte declaró PROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional formulada por la representación judicial de la empresa recurrente conjuntamente con el presente recurso contencioso administrativo de anulación.
Mediante escrito presentado en esta Corte en fecha 01 de julio de 2003, el abogado Gonzalo Suárez Omaña, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 55.516, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), inscrita en el Registro Mercantil Primero del Estado Zulia, en fecha 30 de enero de 1996, bajo el N° 35, Tomo 35-A, ocurrió ante esta Corte a los fines de solicitar “se extienda a (su) representada DESCA los efectos de la sentencia de amparo cautelar que suspendió los efectos de la Providencia N° SNAT/2002/1419 del 15 de noviembre de 2002, emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), prorrogada en cuanto a su entrada en vigencia a partir del pasado 1ero de enero de 2003 mediante Providencia que mantuvo idéntico contenido, signada con el N° SNAT/2002/1455, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 del 29 de noviembre de 2002 (…), publicada por esta Corte el día 19 de junio de 2003 en el presente juicio signado con el N° 03-1982 que por nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de dicha providencia intenta la empresa TRANSPORTE DIGALVA C.A. contra el SENIAT”.

El 08 de julio de 2003, el Alguacil de la Corte dejó constancia que en fechas 01 de julio de 2003 y 03 de julio del mismo año, respectivamente, practicó las notificaciones correspondientes al ciudadano Fiscal General de la República y al Organismo accionado.

Vista la solicitud formulada por la representación judicial de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), se acordó pasar el expediente al Magistrado ponente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En fecha 18 de julio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

DE LA SOLICITUD PLANTEADA

En fecha 01 de julio de 2003, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Desarrollo de Soluciones Específicas C.A. (DESCA) ocurrió ante esta Corte a los fines de exponer lo siguiente:

Que “(su) representada DESCA, es una compañía que se dedica a la comercialización, distribución y arrendamiento de equipos, maquinarias, piezas e implementos electrónicos, mecánicos y de programación para el uso de la industria en general y en especial para el desarrollo, ejecución y supervisión de tecnologías especializadas en el área de las telecomunicaciones e informática, así como la planificación, desarrollo, supervisión y ejecución de procesos técnicos especializados, contratación y supervisión de proyectos técnicos de sistemas informáticos”.

Narró que, “desde el pasado mes de febrero de 2003 (…), fue que (su) representada se ha venido dando cuenta de que la gran mayoría de sus clientes, los cuales son contribuyentes especiales, le han estado reteniendo el 75% del Impuesto al Valor Agregado, esto en aplicación a los dichos de la írrita Providencia Administrativa anteriormente señalada”.

Arguyó que, “esta situación evidentemente está afectando las ganancias de (su) representada, ya que las mismas representan, para poder competir con grandes empresas que se dedican al mismo ramo, no más allá de un 9% de la inversión material y de recursos humanos que deben llevar a cabo para su giro comercial tanto en ventas e importaciones, como en gastos de servicios e instalaciones, esto es, porque al descontársele el monto correspondiente al IVA de acuerdo a los mandatos de la providencia que aquí se pide su nulidad (su) representada está pagando mucho más de lo que debería pagar al Fisco por el IVA que factura para con sus proveedores”.

Así las cosas, destacó que “éstos últimos (léase: contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado), le han retenido sumas de dinero que superan en altos porcentajes al monto que deberían enterar al fisco por este impuesto, por lo que tal situación, en los últimos cuatro meses facturados, está ocasionando grandes pérdidas para la empresa ya que los mismos, superan el porcentaje de ganancias (9%) que con dicho servicios y ventas obtiene (su) representada en su giro comercial”.

Por las razones antes expuestas, solicitó “se extienda a (su) representada DESCA los efectos de la sentencia de amparo cautelar que suspendió los efectos de la Providencia N° SNAT/2002/1419 del 15 de noviembre de 2002, emanada del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), prorrogada en cuanto a su entrada en vigencia a partir del pasado 1ero de enero de 2003 mediante Providencia que mantuvo idéntico contenido, signada con el N° SNAT/2002/1455, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 del 29 de noviembre de 2002 (…), publicada por esta Corte el día 19 de junio de 2003 en el presente juicio signado con el N° 03-1982 que por nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de dicha providencia intenta la empresa TRANSPORTE DIGALVA C.A. contra el SENIAT”.

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse en relación a la solicitud formulada por el apoderado judicial de la empresa DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), y al efecto observa lo siguiente:

La arquitectura del proceso establecido a los fines de regular la instrucción de los recursos intentados contra actos administrativos de efectos particulares fue concebida por el legislador partiendo de la premisa de que dicho proceso se entablaba contra el acto, por lo que se trataba de un juicio objetivo. En este sentido, aquellos que se estimen titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos (actualmente no se requiere del interés personal y directo conforme a la sentencia N° 788 dictada por esta Corte en fecha 03 de mayo de 2001), son instados por la Ley a comparecer para que concurran a darse por citados dentro de los diez días de despacho siguientes a la publicación del cartel de emplazamiento. Sin embargo, se advierte que la referida Ley nada dice en torno a la posibilidad de intervención de otras personas en las fases del proceso previas a la publicación del cartel de emplazamiento.

Por tal motivo, y tomando en cuenta que esta Corte está llamada a tutelar los derechos subjetivos e intereses legítimos de los particulares frente a las actividades de la Administración, se estima ajustado a derecho acudir a la disposición contenida en el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a los efectos de aplicar supletoriamente las previsiones del Código de Procedimiento Civil a los fines de resolver la solicitud formuladas ante esta Corte por la representación judicial de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), pues no podría extenderse los efectos del fallo dictado por esta Corte en el presente caso, sin antes determinar la condición con la que la nombrada empresa actúa en juicio.

Así, establece el artículo 370, ordinales 1° y 3° del Código de Procedimiento Civil, lo siguiente:

“Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas en los casos siguientes:
1° Cuando el tercero pretenda tener un derecho preferente al del demandante, o concurrir con éste en el derecho alegado, fundándose en el mismo título; o que son suyos los bienes demandados o embargados, o sometidos a secuestro o a una prohibición de enajenar y gravar, o que tiene derecho a ellos
(...)
3° Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso”.

En cuanto al contenido de la disposición citada esta Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse, en decisión de fecha 30 de octubre de 2002, recaída en el expediente N° 00-23166 (Caso: Mariela Bolívar vs. María Margarita Otáñez de Plaz), en la cual se estableció lo siguiente:

"Es de advertir que, el debate sobre la legalidad de un acto administrativo no ha impedido que la jurisprudencia administrativa haya zarpado desde una concepción netamente objetiva hasta arribar a una consideración claramente subjetiva de los juicios de nulidad, entendiendo que el recurrente defiende una posición jurídica –llámese interés o derecho subjetivo-, pues existe una verdadera relación de partes procesales en estos juicios. Así, la contienda de dos posiciones jurídicas (recurrente y recurrido) han llevado a considerar que se está frente a un verdadera disputa judicial que contrapone posiciones y que responde a las características de todo proceso.
En principio, debe advertirse que los particulares cuentan con verdaderos derechos materiales frente a la actividad eventualmente ilegal de la Administración, los cuales obviamente son tutelables judicialmente, a pesar de que éstos no encuadren en la noción clásica de los derechos subjetivos.
Así, el interés legítimo entendido como el interés de los particulares frente a la Administración Pública para, de cualquier forma, obtener beneficios o evitarse molestias, se presenta no ya como un presupuesto procesal necesario para iniciar las acciones contencioso-administrativas, sino como una cuestión de mérito, un verdadero derecho material más vasto que un derecho subjetivo. Tales intereses legítimos permiten a sus titulares exigir a los órganos jurisdiccionales un determinado comportamiento o conducta de la Administración Pública.
En razón de lo cual, el contencioso administrativo no es ya un control de naturaleza objetiva sino que en éste se debaten verdaderas controversias entre partes y su resultado más que garantizar la legalidad objetiva, es la protección de situaciones jurídicas subjetivas.
(…)
Dimana este carácter subjetivo de la propia concepción constitucional sobre el proceso que instauran los artículos 26, 49, 257 y 259 de la Constitución, la cual, obviamente, resulta aplicable al juicio contencioso administrativo de nulidad, y que le hacen participar de las características de un verdadero conflicto entre partes, en el que deben respetarse los derechos de los participantes y cuyo resultado puede ser una sentencia de condena a la Administración. En efecto, el control jurisdiccional que realizan los tribunales contencioso administrativos sobre un acto, puede traer aparejada la discusión acerca de un monto dinerario, pues normalmente el restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada por la actividad administrativa –competencia del juez contencioso administrativo (artículo 259 del Texto Constitucional)- vendrá dado por una orden de condena a la Administración que, en casos, implique el pago de una cantidad de dinero.
Resultado de esa concepción es que también en este juicio son aplicables las reglas del Código de Procedimiento Civil como normas supletorias (ex artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), lo que implica que participa de aquellas figuras procesales que no contradigan su propia concepción.
De todo ello surge que es posible admitir, como en todo proceso, que también en los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares existen un demandante y un demandado. Pero, además, pueden existir otras personas que como también se benefician de la anulación del acto impugnado, tienen el mismo interés en que dicho acto sea impugnado; e igualmente, otras personas, a quienes el acto favorece, tienen interés en que el acto no se extinga, en razón que del mismo se deriva un derecho o un interés en su favor. Estas personas al concurrir al proceso también serán partes principales pero litisconsorciales, activas o pasivas, si comparecen a coadyuvar a la demanda de nulidad o a oponerse a la misma, lo que arrojaría un proceso con pluralidad de partes: demandantes o demandadas. Tales partes principales litisconsorciales tiene la misma legitimación de las partes originales del proceso, por lo que podrían haber incoado la demanda o ser demandados individualmente. De tal manera, que entre las partes principales litisconsorciales y las partes originales del proceso no hay subordinación o dependencia sino ambas partes son autónomas. Cuestión distinta sucede con el interviniente adhesivo simple, quien sólo pretende coadyuvar al triunfo de una de las partes, pues no tiene un derecho propio sino un simple interés, pues la sentencia indirectamente puede afectarle; por lo que no puede demandar sólo o ser demandado independientemente. Por ello, no se convierte en parte sino en coadyuvante, y en consecuencia, tiene una subordinación o dependencia de las partes originales del proceso.
Las acentuadas diferencias procesales entre la intervención adhesiva litisconsorcial y la intervención adhesiva simple, pueden resumirse de la siguiente manera: 1) mientras que en la intervención adhesiva litisconsorcial entre las partes principales litisconsorciales y las partes originales del proceso existe una cotitularidad sobre la misma relación deducida en juicio, en la intervención adhesiva simple, el interviniente adhesivo simple depende de una relación deducida por una de las partes; 2) las partes principales litisconsorciales tienen las mismas facultades que las partes originales del proceso, en cambio, el interviniente adhesivo simple tiene limitaciones en sus derechos; y, 3) mientras las partes principales litisconsorciales se ven plenamente afectadas por los efectos de la cosa juzgada (eficacia directa), el interviniente adhesivo simple sólo resulta afectado de modo indirecto (efecto reflejo)”.

Al respecto, este órgano jurisdiccional estima que la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), siempre que haya demostrado ante esta Corte su interés, resulta procedente que se le tenga como parte, ya que está alegando un interés propio en la acción principal y, si bien tuvo la oportunidad de solicitar la nulidad de la Resolución impugnada autónomamente no lo hizo, y por el contrario prefirió intervenir en el recurso de nulidad interpuesto ante esta Corte por la representación judicial de la sociedad mercantil TRANSPORTE DIGALVA C.A., contra los actos administrativos contenidos en las Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 de fecha 29 de noviembre de 2002, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), y la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 dictada por el mencionado Organismo el día 29 del mismo mes y año, mediante las cuales se designan responsables del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los que el SENIAT haya calificado como especiales

Tomando en cuenta los lineamientos antes expuestos, observa esta Corte que en el presente caso la sociedad mercantil solicitante alega y demuestra ser contribuyente ordinario del Impuesto al Valor Agregado, razón por la cual se ve afectada por la aplicación de las Providencias Administrativas recurridas en el presente caso; ello por cuanto el artículo 1 de las Providencias suspendidas establece que los contribuyentes especiales fungirán como agentes de retención cuando reciban servicios de proveedores que sean contribuyentes ordinarios de este impuesto. En consecuencia se estima que la referida sociedad mercantil es un interesado legítimo, para intervenir en el presente recurso. Así se decide.

Siendo ello así, esta Corte ADMITE la intervención consorcial de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), antes identificada, quien efectivamente demostró encontrarse en la misma situación jurídica que la parte recurrente en el presente caso. Así se declara.

Así, y una vez realizada la anterior declaratoria, esta Corte pasa a pronunciarse en relación a la solicitud de extensión de efectos de la sentencia publicada por esta Corte en fecha 19 de julio de 2003, planteada por la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), y al efecto observa lo siguiente:

Sobre este particular ya esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se ha pronunciado (vid. Sentencia N° 608, de fecha 26/02/03, caso: Cervecería Polar Los Cortijos C.A., contra el SENIAT), y en tal sentido señaló:

“(…) pensar que la medida cautelar emitida por esta Corte ampara “únicamente” a la parte recurrente y a sus proveedores -habilitándoles a no cumplir con lo dispuesto en la providencia objeto del recurso- y desatiende al resto de las contribuyentes especiales que se encuentran en la misma situación implicaría que, mientras se encontrase viva la medida cautelar, es decir, hasta tanto se resolviera el fondo del asunto debatido en el presente caso, éstas se verían afectadas en su situación jurídico-constitucional.
Por el contrario, ante la seria presunción de violación del derecho consagrado en el artículo 317 de la Constitución y considerando la dificultad de reparar los perjuicios económicos que pudieran derivarse de la aplicación del mecanismo previsto en el acto recurrido para el universo de los contribuyentes especiales, se estima imperioso garantizar a todas las sociedades mercantiles calificadas por el SENIAT como contribuyentes especiales, y que demuestren su interés ante esta Corte, el mantenimiento del status quo existente antes de la emanación de la providencia recurrida, hasta tanto se decida el recurso de nulidad intentado. (…)”.

Ahora bien, del criterio establecido en el fallo parcialmente transcrito se desprende que la medida cautelar acordada por esta Corte, abrazaría a todas aquellas sociedades mercantiles a las cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado como contribuyentes especiales, y aquellas que se vean afectadas por la aplicación de las Providencias Administrativas impugnadas, siempre y cuando demuestren su interés ante esta Corte.

Así las cosas, estima este juzgador que una vez demostrado este interés, evidentemente lo procedente sería hacer extensible los efectos de la medida cautelar acordada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 19 de junio de 2003, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de amparo constitucional cautelar, y en consecuencia, se suspendieron los efectos de las Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 de fecha 29 de noviembre de 2002, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), y la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 dictada por el mencionado Organismo el día 29 del mismo mes y año.

Sin embargo, observa esta Corte que en nuestra legislación no se consagra la referida figura y, a pesar de la inexistencia de un texto normativo que en nuestro ordenamiento jurídico positivice la posibilidad jurisdiccional de extensión de efectos de la cosa juzgada, la doctrina se ha pronunciado a favor de la aplicación de la misma en nuestro sistema, en los siguientes términos:

“Uno de los aspectos más positivos de la nueva legislación española sobre el contencioso son las propuestas acerca del replanteamiento del principio del debido proceso en aras de hacer justicia más rápida y efectiva (...) No hay necesidad de tramitar todo un proceso, que además del costo y recargo del trabajo de los tribunales causa angustia y pesares a las partes, cuando la pretensión deducida sea similar a otras ya rechazadas de forma previa por el tribunal por motivos de fondo y por sentencia firme; o cuando sea manifiesta la inexistencia de la vía de hecho invocada; no sea específica o concreta la obligación que la Administración, en detrimento de los demandantes, ha omitido. Tampoco es conveniente forzar a una persona a seguir todo un proceso contradictorio y pleno para darle la razón cuando, debido a la reiteración de casos similares al suyo ya previamente sentenciados de forma firme, el tribunal conoce de la procedencia manifiesta de su pretensión. Es conveniente, en esos casos, saltar todo el proceso cognoscitivo y, de una vez, extender los efectos de aquellas decisiones al nuevo demandante como un incidente en la ejecución” (cfr. CANOVA GONZÁLEZ, Antonio: La Agonía del Contencioso Administrativo Tradicional. Revista de Derecho Administrativo N°4, Septiembre/ Diciembre, Editorial Sherwood, Caracas, 1998. pp. 313 y 314).

Por otra parte, cabe destacar que la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia ha admitido la aplicación de la extensión de los efectos de sentencia que acuerdan medidas cautelares innominadas con base de los siguientes argumentos:

“Tal regulación es demostración de la moderna concepción del contencioso administrativo que prevé la posibilidad de ampliar los efectos de una decisión jurisdiccional a los terceros que se encuentren en el mismo supuesto de los sujetos a quienes originalmente tal pronunciamiento favoreciera. (...) la Administración es llevada a dictar los llamados ‘actos en serie’ que a su vez, son objeto de impugnaciones aisladas, dada la individualidad que los distingue. La necesidad de recurrir caso por caso de los actos que en el fondo tienen análogo contenido entorpece enormemente la accionabilidad; al mismo tiempo exige una necesaria identidad en los fallos que versen sobre tales impugnaciones; y es así como recogiendo este hecho evidente y propio de la dinámica administrativa, surge una norma como la española, precedentemente aludida. Aprecia esta Corte, que el telos de estos criterios jurídicos visto desde el punto de vista procesal, es evitar el inconveniente de forzar a una persona a tramitar todo un proceso contradictorio que finalmente le dará la razón en la sentencia definitiva, fundamentando tal decisión en los mismos motivos que en forma reiterada han sido el basamento de casos idénticos o similares anteriormente sentenciados y declarados firmes, por lo cual para el tribunal resulta manifiesta la procedencia de la pretensión.
(...) esta Corte considera procedente hacer extensible a los intervinientes los efectos de la medida cautelar dictada previamente, haciendo la salvedad de que, para el caso de que sobreviniese alguna causa que motivara la revocatoria de la cautelar en perjuicio del accionante originario, idéntica consecuencia operaría respecto a ellos”.(Corte Suprema de Justicia en Pleno -hoy Tribunal Supremo de Justicia- de fecha 4 de agosto de 1999, Caso: Reglamento de Puerto Libre del Estado Nueva Esparta).

Asimismo, la posibilidad de extender los efectos de aquellos mandamientos de amparo constitucional dictados por el Tribunal a quien corresponda resolver el asunto de que se trate a todos, los que encuentran en idéntica situación a los accionantes, aun cuando no hayan sido parte en el respectivo proceso, ha sido ratificada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 17 de diciembre de 2001, en la cual señaló lo siguiente:

“… una de las características de algunas sentencias del ámbito constitucional es que sus efectos se apliquen a favor de personas que no son parte en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a las partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la hayan solicitado con motivo de un juicio determinado.
Resulta contrario a la eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo célere (expedito) del mismo, que sí las partes de un juicio obtienen una declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación y que han sufrido la misma infracción, no puedan gozar del fallo que restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que incoar una acción cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así como la existencia de la misma situación vulnerada y su idéntico restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias o contradictorias.
El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción constitucional, tiene que alcanzar a todos lo que comparten tal situación y que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para el juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares, sino la enmienda de la violación constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremacía constitucional; y en un proceso que busca la idoneidad, la efectividad y la celeridad, como lo es por excelencia el constitucional, resulta contrario a los fines constitucionales, que a quienes se les infringió su situación jurídica, compartida con otros, víctima de igual transgresión, no se les restablezca la misma, por no haber accionando, y que tengan que incoar otras acciones a los mismos fines, multiplicando innecesariamente los juicios y corriendo el riesgo que se dicten sentencias contradictorias.
(…)
Tratándose de derechos subjetivos de las personas, los no demandantes pueden renunciar o no a ellos, pero existe una declaración a favor de todos los que se encontraban en la misma situación jurídica, de la cual se aprovecharan o no, conforme a sus conveniencias y mientras no le caduque su acción, ya que de caducarles ellos no tendrían derecho a la fase ejecutiva de una acción caduca.
En consecuencia, acciones como las de amparo constitucional, si son declaradas con lugar, sus efectos se hacen extensibles a todos los que se encuentran en la misma e idéntica situación así no sean partes en el proceso” (caso: Haydee Margarita Parra Araujo)

Partiendo de las consideraciones expresadas en las transcripciones hechas y visto que en el caso de autos el apoderado judicial de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA) demostró que su representada es contribuyente ordinaria del Impuesto al Valor Agregado y por ende se encuentra en una situación análoga respecto a la pretensión de la empresa TRANSPORTE DIGALVA C.A. –sociedad mercantil recurrente en el presente caso-, y por cuanto la solicitud de extensión de efectos fue realizada en el mismo expediente en el cual cursa el procedimiento que dio origen al fallo cuya extensión de efectos se solicita, resulta forzoso para esta Corte declarar PROCEDENTE la solicitud de extensión de efectos del fallo N° 2003-1940, dictado por esta Corte en fecha 19 de junio de 2003, a favor de la empresa DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA); quedando en consecuencia protegida por la medida cautelar acordada a favor de la parte original mediante el fallo antes identificado, por medio del cual se acordó la suspensión de los efectos los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, de fecha 15 de noviembre de 2002, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), y la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 dictada por el mencionado Organismo el día 29 del mismo mes y año. Así se declara.

- III -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) ADMITE la intervención consorcial de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), antes identificada.

2) PROCEDENTE la solicitud de extensión de efectos del mandamiento de amparo constitucional acordado en sentencia N° 2003-1940, dictada por esta Corte en fecha 19 de junio de 2003, planteada por la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA), en el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el abogado Alfredo Ramón Méndez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil TRANSPORTE DIGALVA C.A., contra los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, de fecha 15 de noviembre de 2002, dictada por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), y la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455 dictada por el mencionado Organismo el día 29 del mismo mes y año. En consecuencia, se SUSPENDEN los efectos de los actos administrativos impugnados, respecto de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS C.A. (DESCA).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente Vice-Presidente,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

MAGISTRADOS:

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

EVELYN MARRERO ORTIZ

La Secretaria.,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. Nº 03-1982
JCAB/j.-

Voto Salvado de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz.

La Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, salva su voto del fallo que antecede por disentir de la mayoría decisoria, en la sentencia que admitió la intervención de la sociedad mercantil DESARROLLO DE SOLUCIONES ESPECÍFICAS, C.A. (DESCA), en el proceso del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por la representación judicial de la empresa TRANSPORTE DIVALGA C.A., contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas signadas con las siglas y números SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455 de fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, dictadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), mediante la cual se designan a los Contribuyentes Especiales como Agentes de Retención del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Asimismo, en el fallo del cual se disiente, se extendieron a la empresa interviniente los efectos de la sentencia N° 2003-1940, de fecha 19 de junio de 2003, en cuanto a la procedencia del amparo cautelar solicitado.

Cabe señalar, que lo resuelto en el fallo del cual se disiente, no guarda relación alguna con los puntos objetados por la disidente en el Voto Salvado presentado en fecha 19 de junio de 2003, en relación a la sentencia de esa misma fecha, razón por la cual se ratifica el criterio sostenido en el aludido Voto Salvado.

En el fallo del 19 de junio de 2003, la mayoría sentenciadora declaró la competencia de esta Corte para conocer la causa, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, declaró procedente la pretensión de amparo cautelar solicitada y, en consecuencia, ordenó la suspensión de los efectos de los actos impugnados.

A juicio de la disidente, las afirmaciones realizadas en el referido fallo evidencian una confusión en cuanto a la naturaleza del acto administrativo impugnado, así como una contradicción insalvable en el propio razonamiento sobre el cual se fundamentó la mayoría sentenciadora para declarar la competencia de esta Corte en el conocimiento de las pretensiones de autos. Igualmente, se incurrió en desaciertos fundamentales en cuanto al análisis realizado para la verificación del fumus boni iuris constitucional y el periculum in mora, lo que conllevó a la mayoría a declarar procedente el amparo cautelar interpuesto, aspectos que no corresponde analizar ahora por tratarse de asuntos relacionados con el fondo del asunto.

Establecido lo anterior, la disidente fundamentó sus diferencias respecto al criterio sostenido por la mayoría, en los términos que a continuación se expresan:

Para razonar la competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer la pretensión propuesta, en el fallo del cual se disiente la mayoría sentenciadora expuso lo siguiente:

“La doctrina ha establecido que los actos administrativos de efectos generales, son actos normativos cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables, siendo contrarios a éstos, los actos de efectos particulares, de contenido no normativo, y cuyo destinatario puede ser un sujeto de derecho determinado -acto individual- o una pluralidad determinada o determinable de ellos- acto general- distinción ésta acogida por el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”(Pág. 10, 2° Párrafo).

Igualmente, con fundamento en los criterios expresados por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa, en sentencia de fecha 15 de febrero de 2001 (Caso: Luis Ismael Mendoza Morales), y por esta Corte en sentencia del 15 de enero de 2003 (Caso: Cervecería Polar Los Cortijos, C.A. Vs. Seniat), la mayoría decisoria indicó que “las Providencias Administrativas impugnadas son actos administrativos generales de efectos particulares, cuya aplicación será reiterada en el futuro; de manera que, cada vez que se presente alguno de los supuestos fácticos previstos en ellas, se reafirma su existencia. Asimismo, y en relación a los destinatarios del acto, observa esta Corte que los mismo se encuentran determinados por todos aquellos sujetos a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado contribuyentes especiales, de manera tal, se reitera, que el acto incide sobre un número determinable de sujetos, a quienes a los efectos de su recurribilidad, resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia …” (Pág.12, 2° Párrafo).

A criterio de la disidente, las Providencias objeto de impugnación constituyen actos administrativos de contenido normativo, emitidos por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, actuando dentro de las atribuciones que la Constitución y la Ley le han conferido.

En este sentido, nadie puede discutir que los actos administrativos susceptibles de amparo pueden ser tanto particulares o singulares como generales. Sin embargo, en relación con los últimos de los nombrados, éstos pueden distinguirse entre actos generales normativos y el acto general que no tiene el carácter antes señalado. En lo que atañe al acto normativo general dictado por la Administración, éste puede tomar la forma de un Decreto, una Resolución, e incluso, puede tratarse de Órdenes, Providencias, Instrucciones y Circulares, sin excluir ciertos actos que, emanados de la Administración para surtir efectos generales, la doctrina los ha denominado “actos innominados”, conformados por Normas, Pautas o Directrices.

Observa la disidente, que la nomenclatura de actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, clasificación que apunta únicamente a la consideración de la determinabilidad o no de los destinatarios del acto administrativo, ha sido superada por corrientes doctrinales de avanzada para quienes la calificación del acto administrativo como toda manifestación de la “voluntad” de la Administración actuando en ejercicio de la función administrativa, se refiere a la posibilidad de que la consecuencia jurídica contenida en el acto sea aplicable cada vez que se configure el supuesto de hecho previsto en la norma; o bien, constituir un acto de simple concreción jurídica en el cual se aplican o ejecutan normas de superior jerarquía, agotándose y desapareciendo del mundo jurídico al surtir los efectos a los cuales se encuentra destinado el acto, sin que sea susceptible de ulterior reaplicación. A esta posibilidad de la norma para ser aplicable a cualquier administrado que se encuentre en la situación de hecho regulada, tantas veces como dicha situación se presente, se le denomina abstracción. Por el contrario, cuando la norma es susceptible de ser aplicada una sola vez y desaparecer del mundo jurídico, se le denomina concreción.

De lo anterior, se colige, que la cualidad de concretizar o aplicar normas, o el carácter abstracto que presente el acto administrativo, son los elementos sustanciales para categorizar dicho acto en normativo o en no normativo, especies éstas a las que intentaron acercarse las denominaciones actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, aparentemente acogidas en nuestra Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La doctrina actual ha rechazado contundentemente que el criterio calificador deba centrarse en inquirir sobre la determinabilidad de los destinatarios del acto administrativo o, contrariamente, en su indeterminabilidad, en atención al criterio de que los actos administrativos pueden estar referidos a regular ciertos sectores especiales de administrados que, por sus cualidades o características especiales, son más o menos susceptibles de determinación sin que este elemento prejuzgue sobre su naturaleza normativa.

A modo de ejemplo, puede hacerse referencia a lo que sucede con el Reglamento de la Ley de Abogados, entre muchos otros casos similares. Este cuerpo normativo de carácter sublegal fue dictado por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y se encuentra dirigido a un gremio de profesionales perfectamente determinable, por ser obligatoria la Colegiación para poder ejercer lícitamente la profesión de Abogado. De lo anterior, se evidencia meridianamente el carácter abstracto de un Reglamento, es decir, que su aplicabilidad no se agota en una sola aplicación, ni se ve desvirtuada por la circunstancia de que los destinatarios del acto sean perfectamente determinables.

Así, el acto administrativo contenido en el mencionado Reglamento, es aplicable cada vez que se configure alguno de los supuestos de hecho regulados en él, ya sea en un abogado o en una Institución gremial.

Mediante sentencia del 23 de enero de 1986, la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, arguyó razonamientos similares a los invocados hoy por la disidente y después de esclarecer el procedimiento y la competencia en los casos de amparo contra norma, de acuerdo a lo antes expuesto, pasó a determinar cuándo un acto es normativo y cuándo no lo es. En efecto, en la referida sentencia, la Sala Plena señaló lo siguiente:

“La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad. El carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo sí prevé un supuesto hipotético en el cual se subsumen teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico que establece”. (Resaltado de la disidente).

A criterio de quien disiente, en los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas Nos. SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455 de fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, emanadas del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante las cuales se designan a los Contribuyentes Especiales como Agentes de Retención del Impuesto al Valor Agregado (IVA), se reguló el procedimiento en el cual se realizarían las retenciones de dicho impuesto a los contribuyentes ordinarios, y la manera en que se procedería a entregarlo al Fisco.

Dichos actos consisten prima facie en típicos actos administrativos de carácter regulatorio normativo destinados a establecer procedimientos de recaudación, susceptibles de ser aplicados mientras no sean derogados y sin que se agote su permanencia jurídica con una sola aplicación. Todo ello, en ejercicio de las competencias que en materia de administración o gestión tributaria tiene atribuidas el SENIAT, de acuerdo a las previsiones establecidas en el Código Orgánico Tributario y la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en concordancia con el artículo 11 de la Ley que establece el Impuesto al Valor Agregado.

Más aún, las Providencias impugnadas constituyen un verdadero mecanismo de determinación presuntiva, mediante el cual se busca precisar la base imponible para el cálculo del Impuesto al Valor Agregado. En efecto, se trata de una obligación tributaria, de las denominadas deberes formales de los contribuyentes, en las que los contribuyentes especiales, así catalogados por la Administración Tributaria mediante resolución deben cumplir el papel de agentes de retención del impuesto antes mencionado (IVA), en los pagos que realicen a los proveedores de bienes y servicios que sean contribuyentes ordinarios del IVA. El importe retenido, que puede oscilar entre un 75% y un 100% dependiendo del caso concreto de que se trate, constituye un mecanismo de retención anticipada del impuesto, el cual deberá imputar de la deuda tributaria resultante de cada período impositivo mensual. Siendo así, no hay dudas para la disidente acerca de que las Providencias impugnadas tienen un contenido tributario, aspecto éste que será el definitorio para determinar cuál es el Tribunal competente que deberá conocer las impugnaciones que sobre las señaladas Providencias se presenten ante la sede judicial.

En este sentido, el criterio de la disidente el cual había esbozado en fallos anteriores similares al que ahora se examina, ha quedado fortalecido a raíz de la sentencia proferida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 25 de junio de 2003, caso: Vicson S.A. y otros, contra las Providencias N°s: SNAT/2002/1418 y SNAT/1419, ambas dictadas el 15 de noviembre de 2002, por el SENIAT, mediante las cuales se designan como agentes de retención del IVA, a los Entes Públicos Nacionales, y a los contribuyentes especiales, respectivamente. Haciendo un análisis profundo de los actos administrativos impugnados, en dichos fallos se concluyó que tales actos, son actos administrativos generales de naturaleza normativa, “de contenido estrictamente tributario que impone no solo obligaciones fiscales para los denominados entes públicos y contribuyentes especiales, sino que establecen un procedimiento para la retención del aludido tributo, aunado a las sanciones por incumplimiento”.

Así mismo, se precisó en dicho fallo, que dadas las verdaderas relaciones jurídicas subjetivas en el ámbito del derecho tributario derivadas de las Providencias objeto de impugnación, el conocimiento de la acción interpuesta resultaría en principio “atribuido a la jurisdicción especial contencioso-tributaria en virtud de consagrar ésta un fuero exclusivo y excluyente (…); no obstante lo anterior resulta de obligada consideración a este Supremo Tribunal observar que los actos administrativos impugnados son actos generales cuyos efectos se presentan de igual forma, generales, motivo por el cual escapan del ámbito de dicha jurisdicción, en su primer grado de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario. En consecuencia, siendo esta Sala Político Administrativa la máxima instancia de la jurisdicción contencioso-tributaria y estándole atribuida la competencia para conocer de los recursos administrativos que se ejerzan (…), corresponde a esta, sin lugar a dudas, la competencia para conocer del presente asunto, conforme (…) el numeral 11 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide”.

El mismo criterio ha sido ratificado recientemente, en sentencias de fechas 23 de septiembre de 2003, casos: Brenntag Venezuela C.A. y otros contra SENIAT (Exp. N°. 2003-0058), y Oster de Venezuela y otros (Exp. N°. 2003-0139), contra el mismo Organismo.

No obstante la existencia de tan importantes fallos en los que, definitivamente, se esclarece cuál es el Tribunal competente para conocer las impugnaciones contra las Providencias del SENIAT, antes identificadas, la mayoría sentenciadora ha insistido en mantener su posición inicial, admitiendo todos los recursos posteriores a las decisiones antes mencionadas emanadas de la Sala Político Administrativa, desatendiendo el pronunciamiento de la mencionada Sala, la cual no sólo es el Juez Natural para el conocimiento de dichos actos administrativos normativos tributarios, sino instancia competente superior para el conocimiento de los recursos de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra dichas Providencias.

Conforme a lo anteriormente expuesto, y en aplicación de las sentencias de la Sala Constitucional, caso: Emery Mata Millán, del 20 de enero de 2000 y de la Sala Político Administrativa, caso: Marvin Enrique Sierra Velazco, publicada el 20 de marzo de 2001, cuyas interpretaciones se encuentran en perfecta armonía con los fallos de la Sala Constitucional citados ut supra por la disidente, aun de la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia; y sin que pueda afirmarse que se ha adelantado opinión sobre el fondo del asunto objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad, aprecia la disidente que, en el presente caso, este Órgano Jurisdiccional carecía de la competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional contra las Providencias Nros. SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, suscritas por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria –SENIAT-, en fechas 15 y 19 de noviembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 37.573 y 37.585, respectivamente, mediante las cuales se designan como agentes de retención a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado.

En los términos que anteceden se deja expuesto el criterio de la disidente frente a la mayoría sentenciadora.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

La Vicepresidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Disidente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EMO/17