Expediente N°: 01-24447
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 30 de enero de 2001, la abogada JENNIFER JASPE LANZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 63.534, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, en fecha 22 de marzo de 1983, bajo el número 41, Tomo 1-A, modificado su documento constitutivo en diversas oportunidades, siendo la última de ellas la inscrita por ante el mismo Registro Mercantil en fecha 13 de julio de 1999, quedando anotada bajo el número 55, Tomo A-14, interpuso ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada contra la Providencia número 001953, de fecha 28 de diciembre de 2000, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, servicio autónomo adscrito al Ministerio de Finanzas.
En fecha 6 de febrero de 2000 se dio cuenta a la Corte, se ordenó remitir oficio a la Superintendencia de Seguros a los fines de que esta enviara los antecedentes administrativos del caso y se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, con el objeto de que esta Corte se pronunciara sobre la competencia, admisibilidad y solicitud de la medida cautelar innominada.
Mediante decisión N° 2001-225 de fecha 07 de marzo de 2001esta Corte se declaró competente para conocer la presente causa, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y declaró procedente la medida cautelar innominada solicitada.
En fecha 19 de septiembre de 2001, notificadas las partes de la sentencia dictada por este Órgano Jurisdiccional, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.
En fecha 27 de septiembre de 2001, el Juzgado de Sustanciación ordenó realizar las notificaciones al Fiscal y Procurador General de la República, asimismo ordenó que en el día de despacho siguiente a que conste en autos la última de las notificaciones antes ordenadas y vencido el término previsto para la notificación del Procurador se librará el cartel de emplazamiento a que alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 27 de noviembre de 2001, la abogada SONIA GUTIERREZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 48.181, actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., retiró el cartel de emplazamiento a que alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual fue consignado en esta Corte el 29 de ese mismo mes y año.
El día de despacho siguiente al 16 de enero de 2002, comenzó el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas en la presente causa, de conformidad con el artículo 127 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 22 de enero de 2002, la abogada DELIA PAREDES SANOJA, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 40.580, actuando en su condición de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 29 de enero de 2002 la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., consignó escrito de promoción de pruebas.
Mediante auto de fecha 14 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación ordenó abrir cuaderno separado de conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, a los fines del inició de la articulación probatoria prevista en el referido artículo para la tramitación de la medida.
En esa misma fecha el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por las partes salvo su apreciación en la definitiva.
El 21 de marzo de 2002 la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., apeló ante esta Corte del auto de fecha 14 de febrero de 2002 dictado por el Juzgado de Sustanciación mediante el cual ordenó abrir cuaderno separado de conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil. Posteriormente, el 11 de abril de 2002 se pasó el expediente al Magistrado ponente a los fines de la decisión correspondiente, con motivo de la apelación interpuesta.
Mediante decisión N° 2293 de fecha 14 de agosto de 2002 este Órgano Jurisdiccional declaró inadmisible el recurso de apelación interpuesto y confirmó la medida cautelar innominada decretada por esta Corte en sentencia número 2001-225 de fecha 7 de marzo de 2001, dictada en el presente expediente.
Mediante auto de fecha 05 de noviembre de 2002, se dio cuenta a la Corte, se ratificó la ponencia al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, y se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente para dar inició a la primera etapa de la relación de la causa.
En fecha 03 de diciembre de 2002, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, esta Corte dejó constancia que la abogada IDANIA JOSEFINA ESCOBAR, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 52.114, en su condición de sustituta de la Procuradora General de la República y la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., consignaron sus respectivos escritos de informes.
En fecha 05 de febrero de 2003, término la relación de la causa y se dijo “Vistos”. Posteriormente, en fecha 07 de febrero de 2003 se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
En fecha 30 de enero de 2001, la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., interpuso ante esta Corte recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada contra la Providencia número 001953, de fecha 28 de diciembre de 2000, dictada por la Superintendencia de Seguros, servicio autónomo adscrito al Ministerio de Finanzas, con base en los siguientes argumentos:
En fecha 10 de noviembre de 2000, funcionarios designados por esa Superintendencia de Seguros, levantaron siete (7) actas especiales a la hoy recurrente, “conforme lo prevé la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y su Reglamento”.
En fecha 24 de noviembre de 2000, mediante escrito número 019295 del control de correspondencia de la Superintendencia de Seguros, la recurrente presentó observaciones a las referidas Actas Especiales.
En fecha 28 de diciembre de 2000, la Superintendencia de Seguros, dictó la providencia número 001953, hoy impugnada, en la cual el referido organismo decidió lo siguiente:
“PRIMERO: Ratificar en cada una de sus partes el contenido de las actas especiales números 01,02,03,04,05,06 y 07.
SEGUNDO: Ordenar a la Compañía MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A, que reclasifique la cantidad de VEINTISEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES CIENTO TREINTA Y UN MIL OCHENTA Y CINCO BOLÍVARES CON NOVENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (BS. 26.250.131.085,94) o cualquier otra cantidad que a la fecha tenga en el exterior, a la cuenta 203. Inversiones no Aptas para la Representación de las Reservas Técnicas. 08. Valores Intransferibles; asimismo deberá remitir en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados a partir de la recepción de la presente Providencia las correspondientes certificaciones de la cartera de valores públicos propiedad de la empresa aseguradora, emitidas por una institución financiera autorizada para operar en el país, de conformidad con la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, de acuerdo a lo señalado en el acta especial número 01.
TERCERO: Ordenar a la empresa MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A. que cubra la insuficiencia en la Representación de las Reservas Técnicas por la cantidad de TRES MIL CUATROCIENTOS DIECISIETE MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA MIL CIENTO CUARENTA Y DOS BOLÍVARES CON NOVENTA CÉNTIMOS (Bs. 3.417.550.142,90), lo cual originó un índice de cobertura de reservas de CERO COMA OCHENTA Y CINCO (0,85), tal y como se desprende del acta especial número 02.
QUINTO: Ordenar a la empresa MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A. que constituya la reserva de previsión por un monto no menor del cero coma cinco por ciento (0,5%) de las primas cobradas, netas de anulaciones, devoluciones y reaseguros, por la cantidad de DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL CIENTO TREINTA Y CUATRO BOLÍVARES CON CUARENTA Y UN CÉNTIMOS (BS. 279.368.134,41), de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Providencia número 1414 de fecha 3 de agosto de 2000, remitiendo a esta Superintendencia de Seguros en un plazo no mayor de cinco días hábiles contados a partir de la recepción de la presente Providencia, los comprobantes contables que demuestren la realización de los ajustes indicados en el acta especial número 05.
SEXTO: Sancionar, de conformidad con lo previsto en el literal b) del artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, a la empresa MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A, con multa por la cantidad de QUINIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 500.000,00), por el incumplimiento de los artículos 1, 6 y 8 de la Providencia número 1414 de fecha 3 de agosto de 1999, tal como se desprende de las actas especiales números 01, 04 y 05”. (sic)
La providencia antes citada es el acto hoy impugnado en virtud de que -en criterio del recurrente- el mismo se encuentra viciado de nulidad, por incurrir en los siguientes vicios:
1.- Violación del derecho a la defensa y al debido proceso (artículo 49 de la Constitución): El acto impugnado, según la recurrente, le viola el derecho a la defensa y al debido proceso por las siguientes razones:
- Fue sancionada sin la previa apertura formal de un procedimiento que fuere iniciado específicamente para la imposición de una determinada sanción.
- Jamás existió expresa y suficiente notificación a la recurrente, a fin de que esta, tuviera conocimiento de que en su contra se había iniciado averiguaciones que pudieren concluir con sanciones, es decir, no hubo un procedimiento previo sancionatorio.
- En las actas informativas, la Superintendencia prejuzgo sobre la culpabilidad de la hoy impugnante, al señalar que había cometido varios ilícitos administrativos. Si bien tales actas no contienen ninguna mención a la sanción aplicable, ni a las normas de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros “presuntamente” violadas, en ellas se estableció la comisión de una conducta ilícita por parte de la recurrente.
- En definitiva, la violación al derecho a la defensa y al debido proceso se originó por cuanto Multinacional de Seguros fue sancionada cuando la Superintendencia sólo había adelantado actuaciones de fiscalización e inspección de conformidad con el artículo 12 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
2.- Violación al derecho a no ser sancionado sin antes haber sido notificado personalmente de todos los cargos y oído en cualquier clase de proceso (artículo 49, numeral 1 y 3 de la Constitución).
En criterio de la recurrente, debe aclararse que el procedimiento establecido en la Ley y el Reglamento para la investigación de las empresas de seguros y para el levantamiento de las Actas, debe ser entendido como una fase preparatoria al inicio del procedimiento administrativo sancionatorio, así los artículos 12 de la Ley, y 14 y siguientes del Reglamento, permiten a la Administración recabar hechos suficientemente graves para iniciar un procedimiento, los cuales, básicamente, pueden obtenerse de dos medios probatorios: Las actas especiales y las observaciones de la empresa investigada.
En este orden de ideas, alegó la hoy impugnante que en el presente caso se inició una investigación contra Multinacional de Seguros C.A, y que posteriormente la Superintendencia sancionó a la referida empresa, sin que previamente le hubiere notificado formalmente del inicio del procedimiento sancionatorio, ni mucho menos de los cargos formulados. En consecuencia, al haber sido sancionada la recurrente únicamente con base a las actas especiales, se le violentó el derecho constitucional a que se refiere el artículo 49 numeral 1° de la Constitución.
3.- Violación al derecho constitucional a la presunción de inocencia, consagrado en el artículo 49 numeral 2 de la Constitución, por haber prejuzgado la Superintendencia sobre los ilícitos imputados a Multinacional de Seguros.
En toda averiguación sancionatoria de la Administración pueden distinguirse tres fases: en la primera, surgen indicios de culpabilidad respecto de un sujeto en específico, los cuales motivan la apertura de la investigación. Tales indicios de culpabilidad constituyen los “cargos” a que se refiere el numeral primero del artículo 49 de la Constitución Vigente; en la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al sujeto indiciado, para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, mediante medios de pruebas concretos, pertinentes y legales y atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar definitivamente, y sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del mismo; y en la tercera y última fase, le corresponderá a la Administración aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional a los hechos incriminados.
De acuerdo con las razones anteriormente expuestas, la recurrente señaló que “aún antes de aplicársele la sanción, la Superintendencia había establecido la culpabilidad (…) respecto de los hechos incriminados, cuando lo cierto es que para el momento en que se levantaron tales actas, nuestra representada no podría tener el carácter de culpable, ya que no existía resolución definitiva alguna que determinara la comisión de hechos tipificados en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”. Por lo tanto, - según los recurrentes- “el acto impugnado violó el derecho a la presunción de inocencia por estar precedido de siete Actas Especiales de investigación y fiscalización, en las cuales se anticipó un juicio de culpabilidad respecto a nuestra representada, desvirtuando así la Superintendencia, la naturaleza estrictamente informativa de esas actas”.
4.- Violación al derecho constitucional a la presunción de inocencia, consagrado en el numeral segundo del artículo 49 de la Constitución, por inversión de la carga probatoria en la averiguación administrativa.
Alegó la recurrente que ninguna disposición legal establece que las Actas levantadas por la Superintendencia harán plena prueba hasta tanto no se demuestre lo contrario, de manera tal que, legalmente, podría considerarse invertida la carga de la prueba respecto a la culpabilidad de las empresas investigadas.
Por otra parte, adujo la recurrente que la única norma que se refiere al valor probatorio del Acta, es la contenida en el artículo 12 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, la cual establece que “las actas levantadas por la Superintendencia de Seguros de acuerdo con esta Ley tendrán valor probatorio al ser presentadas en los tribunales”. Empero, tal disposición se refiere sólo al valor probatorio de los hechos contenidos o afirmados en el Acta respecto del sujeto investigado, por lo que correspondería a éste desvirtuar los hechos incriminados. Es decir, la Ley reconoce que en un proceso judicial, las Actas levantadas por la Superintendencia tendrán valor probatorio -el de un procedimiento administrativo- lo que no implica que para el sujeto indiciado, tales actas hagan plena prueba, o constituyan un indicio de culpabilidad.
5.- Violación al derecho constitucional a ser juzgado por autoridades imparciales (artículo 49 numeral 3°).
Con relación al alegato de violación del artículo 49 numeral 3° de la Constitución vigente, la recurrente expuso que la Superintendencia mantuvo una posición parcializada hacia la culpabilidad de Multinacional de Seguros C.A, con lo cual violó el derecho Constitucional de la recurrente consagrado en el numeral 3 del artículo 49 de la Carta Magna.
6.- Ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido (Artículo 19 numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
La recurrente indicó que ni la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ni su Reglamento, prevén el procedimiento para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 169 de la Ley, por lo tanto, la Superintendencia debió aplicar el procedimiento administrativo pautado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que concluye que el acto impugnado es nulo por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
7.- Inmotivación y Desviación de Poder: En lo que respecta a las Actas Especiales Nos. 01, 04 y 05, la Superintendencia de Seguros por intermedio de los funcionarios autorizados, estableció erróneamente, que la recurrente “no dio cumplimiento” y “violó” los artículos 6, 1 y 8, respectivamente, de la Providencia N° 1414 de fecha 03 de agosto de 1999, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.761 de fecha 10 de agosto de 1999, estableciendo además como consecuencia del supuesto incumplimiento reflejado en las mencionadas Actas Nos 01, 04 y 05, unas supuestas irregularidades reflejadas en las Actas Especiales Nos. 02 y 06.
Sin embargo, es de destacar que la ya identificada Providencia se encontraba legalmente suspendida mediante decisión de fecha 30 de diciembre de 1999, emanada del Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que acordó suspender de manera inmediata y únicamente por lo que respecta al ejercicio que culmina el 31 de diciembre de 1999, los efectos de la Providencia N° 1414.
La recurrente señaló que resultaba oportuno reiterar las observaciones realizadas a las actas especiales levantadas por la Superintendencia de Seguros:
1.- De la vigencia de la Providencia N° 1414: En fecha 04 de enero de 2000, fue publicada en Gaceta Oficial N° 36.862 la Providencia N° 2703 dictada por la Superintendencia de Seguros en fecha 10 de noviembre de 1999, mediante la cual deroga la Providencia número 1414. De lo que infiere el recurrente que quedo demostrada la intención de la Superintendencia de Seguros, de inaplicar esta última providencia al cierre del ejercicio de 1999.
2.- Aplicabilidad de la Providencia N° 1414 al cierre del ejercicio económico culminado el 31 de diciembre de 1999: Como ya se señaló anteriormente mediante decisión de fecha 30 de diciembre de 1999, emanada del Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, se suspendió de manera inmediata y únicamente por lo que respecta al ejercicio que culmina el 31 de diciembre de 1999, los efectos de la Providencia N° 1414, por tal razón, la hoy impugnante sostiene que al suspenderse los efectos de la misma, “esta benefició a todas las empresas de seguros del país que quisieron acogerse al fallo, por mandato expreso del citado artículo 1236 del Código Civil; a menos que alguna de ellas decidiera renunciar a ese derecho, y considerar que le convenía acatar la providencia, todo a su libre elección”.
Asimismo señalo la recurrente “que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, no puede revocar expresamente la medida cautelar de suspensión de efectos de la Providencia N° 1414 única y exclusivamente para los estados financieros al 31 de diciembre de 1999, dictada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Transito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, pues dicho tribunal colegiado no tiene competencia para revisar dicha medida, la cual quedó sujeta a lo que pudiere decidir el Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a quien se ordenó remitir el expediente, y por lo tanto nunca fue sometida a la consideración de la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo, por lo que mal podría pronunciarse sobre la misma”. (sic).
Alegó igualmente que al estar derogada la referida providencia 1414 por la 2703, es claro que la recurrente no ha violado ni ha dejado de cumplir con ninguna norma dictada por la Superintendencia, en la materia aplicable a los Estados Financieros del ejercicio económico finalizado el pasado 31 de diciembre de 1999.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., contra la Providencia número 001953, de fecha 28 de diciembre de 2000, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, servicio autónomo adscrito al Ministerio de Finanzas.
En tal sentido, se observa que los recurrentes denunciaron que ni la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ni su Reglamento, prevén el procedimiento para la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 169 de la Ley, por lo que la Superintendencia de Seguros debió aplicar el procedimiento administrativo pautado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que concluyeron, que el acto impugnado es nulo por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Visto el alegato expuesto por los recurrentes, este Órgano Jurisdiccional a los fines de decidir el asunto debatido, estima necesario partir del análisis del contenido del acto objeto de impugnación, el cual entre otras cosas, señaló lo siguiente:
“en fecha diez (10) de noviembre de dos mil (2000), funcionarios de esta Superintendencia de Seguros en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 13 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en concordancia con el literal b) del artículo 15 del Reglamento de aplicación de dicha Ley, durante la inspección general practicada a la empresa MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., (...), con motivo de la auditoría practicada a los estados financieros de dicha compañía correspondientes al ejercicio económico finalizado el 31-12-99 y mediante siete (7) actas especiales levantadas en la misma fecha dejaron constancia de una serie de hechos que podrían constituir violación al ordenamiento jurídico vigente”.
De esa transcripción parcial se deriva, por un parte, que el acto impugnado tuvo su origen en siete (7) Actas Especiales que fueron levantadas con ocasión de una Inspección efectuada a la empresa recurrente. Por otra parte, se colige que el fundamento jurídico utilizado por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS para la práctica de dicha inspección fue el artículo 12 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en concordancia con el artículo 15 literal “b” del Reglamento de la citada Ley vigente para el momento en que se dictó el referido acto. En tal sentido, merece especial atención referirnos al contenido de dichas disposiciones, las cuales son del tenor que sigue:
“Artículo 12: La Superintendencia de Seguros tendrá facultad para investigar o inspeccionar cualesquiera hechos, actos o documentos relacionados con la actividad de:
a)Las empresas de seguros
(...)
Artículo 15: Las investigaciones o inspecciones que realice la Superintendencia de Seguros de conformidad con sus atribuciones, serán ordenadas por el Superintendente de Seguros y podrán ser:
a) Parciales: Con el fin de investigar algún hecho, acto o documento determinado en la orden respectiva;
b) Generales: Con el fin de investigar la situación técnica y económico-financiera de la empresa y su organización administrativa;
c) Permanentes: Siempre que concurran las circunstancias del artículo 125 de la Ley, o cuando de los resultados de las inspecciones parciales o generales se desprendan fundados motivos para que el Superintendente de Seguros así lo disponga. (Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguro y Reaseguros)”. (Resaltado de esta Corte).
Es pues, con fundamento en las anteriores normativas que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, llevo a cabo la Inspección General efectuada a la empresa recurrente, con el fin de investigar “los estados financieros correspondientes al ejercicio económico finalizado el 31 de diciembre de 1999”, pues, en definitiva ello constituye una atribución otorgada al Órgano para ejercer su potestad fiscalizadora sobre las empresas sometidas a su especial control.
Aunado a lo anterior, debe indicarse que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS conforme a las previsiones contenidas en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (específicamente a la establecida en su artículo 6) tiene atribuidas facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control sobre la actividad aseguradora que realizan las empresas de seguros y reaseguros. Así, tales facultades están destinadas, sin duda alguna, a regular dicha materia en beneficio del colectivo, y que en estos casos se personifica en los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros. Asimismo están dirigidas a mantener la estabilidad del sistema asegurador del País, que en definitiva se perfila como una de las actividades más lucrativas del sistema económico.
Así, por ejemplo encontramos que las facultades de inspección y fiscalización desplegadas por la Administración, están encaminadas a controlar el normal y efectivo desarrollo de la actividad realizada por las empresas en cuestión, evitando con ello que en caso de existir alguna irregularidad, ésta pueda ser corregida antes de producir agravios al colectivo. Para ello, el propio legislador ha establecido mecanismos dirigidos a que la Administración cumpla con su cometido, esto es, que controle de manera directa la actividad desarrollada por las empresas aseguradoras.
Uno de esos medios precisamente lo constituye las inspecciones realizadas por la Administración al particular y, que en el caso específico se dirigen a las empresas aseguradoras. Dichas inspecciones tienen la finalidad primordial de averiguar o indagar si el inspeccionado ha cometido infracciones o irregularidades en el desarrollo de su actividad. Es decir, se encamina a ser un medio idóneo para lograr un mayor y mejor conocimiento de presuntos hechos constitutivos de ilícitos administrativos.
En tal sentido, se observa que las inspecciones a las que esta Corte se ha referido, están reguladas en el citado Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros el cual establece parámetros para su práctica. En el caso de la Inspección calificada como General, la misma se inicia una vez que la empresa aseguradora haya enviado los correspondientes estados financieros al órgano contralor (distinto del procedimiento establecido en el artículo 20 de dicho Reglamento, pues aquí se inicia cuando lo considere la Superintendencia), los cuales serán objeto de la citada inspección y que, por demás deberá ser ordenada por el Superintendente de Seguros “de conformidad con sus atribuciones” (artículo 15 del Reglamento); luego en el ejercicio de sus funciones los inspectores que le ha sido encomendada tal tarea “tendrán las más amplias facultades de investigación e inspección en aquellos asuntos que le hayan sido delegados por el Superintendente (...)” (artículo 16 eiusdem). De cada inspección que se practique se levantará un acta general que firmarán tanto la persona autorizada por la empresa para representarla ante la Superintendencia como el funcionario actuante (artículo 18 eiusdem).
Por otra parte, los referidos funcionarios “designados para practicar la inspección general” dejarán constancia a través de actas especiales, que se levantarán en tres (3) originales, de las irregularidades observadas y, elaborarán un informe sobre la situación de la compañía.
Luego, la empresa podrá formular sus observaciones a dichas Actas, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes más el término de la distancia, a la fecha de cierre de la inspección general. Luego de recibidas tales observaciones o vencido el lapso para su presentación, la Superintendencia notificará a la empresa de las “decisiones” adoptadas con respecto a las irregularidades observadas y del contenido del informe presentado por el funcionario con reserva de las partes que el Superintendente considere pertinente, e impartirá las “recomendaciones e indicaciones que considere necesarias” (artículo 19 eiusdem). Con ello culmina la inspección realizada por la Administración.
Expuesto lo anterior, cabe destacar que en casos similares al de autos esta Corte ha sostenido que la Superintendencia de Seguros ha lesionado el derecho a la defensa y al debido proceso de las empresas aseguradoras al imponerles sanciones administrativas estando en desarrollo un procedimiento de fiscalización, como lo es una inspección general. Es así como, en fecha 1° de agosto de 2002 (Caso: Interbank de Seguros C.A contra la Superintendencia de Bancos en el caso dictado en el expediente signado bajo el N° 2001-24448) esta Corte decidió lo siguiente:
“las decisiones a que alude el citado 19 del Reglamento y las cuales dicta la Superintendencia al finalizar la Inspección General, deben estar encaminadas a establecer “recomendaciones e indicaciones que considere necesarias” y en modo alguno fijar sanciones.
En efecto, tal y como está redactada la norma podría dar lugar a confusiones, en el sentido de que el término “decisiones” podría incluirse no sólo la elaboración de recomendaciones e indicaciones por parte del Órgano, sino que también la imposición de sanciones a las irregularidades cometidas por la empresa aseguradora.
Pero aceptar la idea de que la Administración pueda imponer sanciones en un proceso iniciado sólo a los fines de indagar la existencia de anomalías en las operaciones llevadas por la empresa aseguradora, sería contrario a la naturaleza para la cual ha sido creado. Así, encontramos que las Inspecciones Generales de acuerdo con el propio Reglamento (artículo 15), tienen la finalidad única y exclusiva “de investigar la situación técnica y económica-financiera de la empresa y su organización administrativa”. De ello, no puede derivarse otro objetivo, sino simplemente el que allí se establece y el cual no está encaminado en modo alguno a imponer sanciones de cualquier tipo, ya que para ello se necesita de un procedimiento especial sancionatorio de naturaleza distinta al utilizado en las inspecciones generales.
(...)
Como bien puede apreciarse de lo anterior, la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS sancionó a INTERBANK DE SEGUROS, S.A. en el marco de una inspección general, lo cual si bien hizo con base en una facultad otorgada legalmente como lo es la de fiscalizar, lo cierto es que la misma está –se repite- dirigida a indagar las anomalías cometidas por la compañía aseguradora y en modo alguno a sancionarla, pues para ello se encuentra limitada a la realización de un procedimiento sancionatorio previo, lo cual en el presente caso no se hizo.
Tal situación, evidentemente trae como consecuencia irrefutable que el procedimiento tramitado por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS en el presente caso esté viciado, pues se ha afectado negativamente la esfera jurídica de la empresa mencionada sin que para ello se le haya otorgado una formal y efectiva oportunidad de presentar libremente alegatos y pruebas para la mejor defensa de sus derechos e intereses, oportunidad esta que debe enmarcarse dentro de un procedimiento administrativo que garantiza no sólo la seguridad jurídica de los administrados, sino la pulcritud, transparencia y eficacia de la actividad administrativa”.
En concordancia con lo anterior, esta Corte constata que en el acto recurrido la Superintendencia de Seguros le impuso una sanción pecuniaria a la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., por la cantidad de quinientos mil bolívares (Bs. 500.000), en el marco de una inspección general. De modo que con fundamento en el criterio antes citado, el cual se reitera, la Superintendencia de Seguros vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de los recurrentes, en consecuencia, se declara la nulidad de la Providencia número 001953, de fecha 28 de diciembre de 2000, dictada por la Superintendencia de Seguros, en atención al artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se declara.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CON LUGAR, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por la abogada JENNIFER JASPE LANZ, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., contra la Providencia número 001953, de fecha 28 de diciembre de 2000, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, servicio autónomo adscrito al Ministerio de Finanzas.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________________ (___) días del mes de ___________________del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC/
|
