TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

Mediante Oficio N° 962-02-5698 de fecha 1° de julio de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental remitió a esta Corte el expediente contentivo del recurso de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional interpuesto por la ciudadana MISBELKIS NEREIDA ROSALES DE ESTRADA, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 5.736.636, representada por las abogadas NAILA MARIN y MARTHA GONZÁLEZ, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 63.995 y 56.459, respectivamente, contra el acto administrativo contenido en la Circular S/N de fecha 17 de enero de 2001, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.

Dicha remisión se efectuó a los fines de que esta Corte conozca en consulta de la sentencia dictada por dicho Juzgado el 1° de abril de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

En fecha 1° de agosto de 2002, se dio cuenta a la Corte y, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, a los fines de que esta Corte dicte la decisión correspondiente.

Juramentadas las nuevas autoridades directivas, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente: Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera; Vicepresidenta: Magistrada Ana María Ruggeri Cova; Magistrados, Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras, ratificándose ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe el fallo.

Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I
ANTECEDENTES

En fecha 2 de marzo de 2001, las abogadas NAILA MARIN y MARTHA GONZÁLEZ, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana MISBELKIS NEREIDA ROSALES DE ESTRADA, interpusieron recurso de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en el cual solicitaron la nulidad del acto administrativo contenido en la Circular S/N de fecha 17 de enero de 2001, la reincorporación al cargo que venía desempeñando su representada en el Organismo querellado, con el pago de los sueldos y demás conceptos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, así como la indexación de los mismos. Subsidiariamente, solicitaron el pago de las prestaciones sociales y los intereses de mora. Fundamentaron su pretensión de la siguiente manera:

Que el 15 de mayo de 1993 su mandante ingresó a la Administración Pública, obteniendo posteriormente el nombramiento N° 494, convirtiéndose en sujeto de derecho de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, a tenor de lo establecido en el artículo 11, que regula los deberes y derechos de los funcionarios públicos, considerando que su poderdante no es funcionaria de libre nombramiento y remoción a tenor de lo establecido en el artículo 4 de la Ley en comento.

Señalaron, que a su representada le fue participado el cese de sus funciones, como Ingeniero Inspector I, adscrita a la Dirección de Obras Públicas Estadales, mediante Circular S/N de fecha 17 de enero de 2001, suscrita por el arquitecto Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de Director de Infraestructura.

Alegaron, que del artículo 14 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo se evidencia que el fundamento utilizado por la Administración no se corresponde con causal alguna de destitución, y consecuentemente no hay una relación sucinta entre el hecho y el derecho invocado.

Agregaron, que a tenor de lo establecido en el artículo 47 de la mencionada Ley, le corresponde a la Dirección de Infraestructura ejercer las mismas actividades que eran realizadas por la Dirección de Obras Públicas del Estado, es decir, desarrollar la infraestructura atinente a vivienda, educación, salud y vialidad, por lo que al subsistir la actividad por parte de la Administración, debe permanecer la relación laboral, caso contrario se configura la subversión, puesto que al destituir a todo el personal obrero y empleado de las diferentes zonas (Valera, Trujillo, Boconó, Carache y Betijoque), surge la incógnita ¿Con que Recurso Humano realizará sus funciones la Dirección de Infraestructura, creada según el artículo 14 de la Ley en comento?.

Que lo anterior los “obliga a inferir que la administración estadal pretende de manera fraudulenta y soez sustituir a nuestra representada, quien es Funcionaria de Carrera y ha cumplido a cabalidad las funciones inherentes a su cargo; por efectuar nuevos ingresos sin tomar en consideración sus credenciales y los años de servicio que conllevan a un derecho preferente sobre el cargo”.

Indicaron, que es tan notoria la absorción del personal adscrito a la Dirección de Obras Públicas del Estado por parte de la Dirección de Infraestructura que quien suscribe la Circular impugnada es el arquitecto Octaviano Mejía Andara, obrando con el carácter de Director de Infraestructura.

Que en el supuesto negado que los fundamentos de derecho invocados por la Administración Pública Estadal, guardasen relación alguna con los hechos, los mismos no deben privar sobre la Ley especial que rige la materia, a saber, la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, Ley de Carrera Administrativa Nacional y menos aún violar los derechos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Expresaron, que del acto administrativo impugnado se evidencia la violación directa y flagrante de los derechos primarios consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente en sus artículos 49, 87 y 89.

Que la destitución de su mandante debió efectuarse previo el cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 74 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo en concordancia con los artículos 107 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, perfectamente adminiculado con los artículos 110 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa Nacional.

Indicaron, que el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo estipula que las sanciones previstas no podrán aplicarse a los funcionarios públicos de carrera de la Administración Pública Estadal, sin que se les haya oído previamente, aunado a que ha sido criterio pacífico y reiterado de la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, que el derecho a la defensa es extensible en su aplicación además de los procesos judiciales a los procedimientos administrativos y cualquier violación flagrante del derecho a la defensa para la emisión de un acto administrativo, constituye un vicio susceptible de ser sancionado por la vía de la acción de amparo Constitucional, sin que ello impida que en determinados casos pueda acudirse a las acciones contencioso-administrativas.

Expresaron, que el actuar de la Administración constituye una lesión de los derechos subjetivos de su poderdante, al no habérsele dado la posibilidad de intervenir en proceso alguno para alegar y probar lo que estimase conveniente en su favor, incurriendo de esta manera en el vicio de abuso de poder.

Que ninguna Ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios de la estabilidad laboral tal y como lo expresa el numeral 1 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 1 y 15 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo.

Indicaron que, el acto administrativo que contiene la destitución de su mandante viola derechos legales y constitucionales tales como el derecho a la defensa, el derecho de hacerse parte, el derecho a ser oído, el derecho a ser notificado, el derecho al acceso a la supuesta investigación, el derecho a presentar alegatos o pruebas, a ejercer cargos públicos, trabajo y a la estabilidad; violaciones que solicitan se declaren en la definitiva.

Por otra parte, expresaron que el acto administrativo mediante el cual se le participa a su representada la destitución o cese en las funciones que venía ejerciendo para el Organismo querellado es nulo de nulidad absoluta, por cuanto la forma adoptada por la Administración para participar la destitución fue la de Circular que generalmente es emitida para notificar actos de interés colectivo, más no para los de carácter particular que afectan derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos.

Que, en el caso de autos, por tratarse de una destitución, la figura debió ser la Providencia Administrativa, previa apertura del expediente respectivo a tenor de lo establecido en los artículos 110 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con los artículos 107 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo.

Sostuvieron, en cuanto al pago de las prestaciones sociales y demás beneficios laborales indicados en la Circular impugnada, que el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela estipula el derecho a su exigibilidad inmediata, incluidos los intereses de mora; no siendo un acto discrecional de la Administración, por consiguiente, no está sujeto a la posible obtención del financiamiento correspondiente, en consecuencia el reconocimiento por parte del Organismo acerca de la inexistencia de disponibilidad presupuestaria, acarrea sanciones de tipo administrativas, civiles y penales de conformidad con lo establecido en el artículo 43 y 74 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y especialmente el 72 de la misma Ley.

Adujeron, que los actos emanados de la Administración deben cumplir ciertas formalidades o requisitos, aún cuando se trate de actos discrecionales; que en el caso en comento, el acto impugnado es inmotivado, adolece de expresión sucinta de los hechos, de las razones que originaron la destitución y los fundamentos legales utilizados no se corresponden con la decisión; es decir, con las causales de destitución taxativamente indicadas en el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, transgrediendo los artículos 9, 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Asimismo, estimaron los apoderados actores, que el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela expresa, que todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por la Constitución y las leyes es nulo y los funcionarios o funcionarias que los ejecuten incurren en responsabilidad, sin que le sirvan de excusa órdenes superiores, concatenado con el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que el acto administrativo impugnado fue participado a su poderdante, mas no notificado, puesto que para adquirir dicho carácter, era necesario cumplir con los requisitos del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, requisitos éstos que obvió el Órgano que lo emitió, pues no se indican los recursos que proceden, los términos para ejercerlos y los órganos ante los cuales deben interponerse; por consiguiente es defectuoso e ineficaz según el artículo 74 eiusdem.

En cuanto a la autoridad que dictó el acto, alegaron que es relevante destacar el contenido del Parágrafo Primero del artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, que reza: "La destitución la hará el funcionario a quien corresponda hacer el nombramiento o por órgano del cual se hizo éste, previo estudio del expediente elaborado por la Oficina Estadal Central de Personal, y se le comunicará por oficio al interesado con indicación expresa de la causal o de las causales en que se apoye la medida. Toda destitución se hará del conocimiento inmediato de la Oficina Estadal Central de Personal".

Indicaron, que los artículos 6 y 45 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, establecen cuáles son las autoridades competentes para efectuar los nombramientos (Gobernador del Estado, Prefectos de los Distritos) y en el supuesto negado que se hubiese actuado por delegación, debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia; por consiguiente está viciado de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Respecto al fundamento jurídico, señalaron, que no guarda relación con el hecho (destitución), además de haber omitido lo previsto en el artículo 74 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, menoscabando o perturbando el ejercicio de los derechos particulares consagrados en normas de mayor jerarquía como la Constitución, convirtiendo el acto de imposible e ilegal ejecución por mandato expreso del artículo 19 numeral 3 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente agregaron los apoderados actores, que su representada se encontraba de reposo médico desde el 12 de enero hasta el 12 de febrero de 2001 (durante el despido), según se evidencia de certificado de incapacidad, emanado del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; situación ésta que obliga a la Administración a efectuar un procedimiento especial para destituir a sus Administrados (autorización del Inspector Del Trabajo), puesto que la incapacidad temporal de un funcionario es causal de suspensión de la relación laboral más no de ruptura de la vinculación jurídica.

II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 1° de abril de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta, anuló el acto administrativo contenido en la Circular S/N de fecha 17 de enero de 2001, ordenó reincorporar a la recurrente a su cargo de Ingeniero Fiscal a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama del Ejecutivo Trujillano, con el pago de los sueldos dejados de percibir así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual se le destituyó u otro de similar jerarquía, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 17 de enero de 2001 hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del fallo.

Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

En primer lugar indicó, que a pesar de haber sido solicitado en el auto de admisión, al Estado Trujillo y en especial al autor del acto administrativo, no fue enviado al Juzgado los antecedentes del caso, hecho este, que a criterio del A quo obra en contra de la Administración, por cuanto para tratar de desvirtuar los alegatos de la recurrente, ello es impretermitible y es una carga probatoria de la Administración.

Agregó, que el expediente administrativo actúa como una fuente de elementos probatorios no sólo para la Administración, sino para la recurrente, y el Juez puede recabar del mismo los elementos a favor de este último, no obstante, la no presentación del expediente administrativo obra en contra de la propia Administración quien tiene la carga de traerlo al proceso a fin de justificar su actuación.

En tal sentido, señaló, que cuando se trate de procedimientos sancionatorios se invierte la carga de la prueba a favor de la querellante, pues es al Organismo querellado a quien corresponde probar que el procedimiento seguido se ajustó completamente a derecho.

Con respecto a la impugnación de las fotocopias que corren a los folios del 15 al 22 del expediente, ambos inclusive, efectuada por la Sustituta del Procurador General del Estado Trujillo, en su contestación de la demanda, el A quo, señaló que el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil “pauta que los documentos públicos, reconocidos o tenidos por reconocidos, que se acompañen en copias mecánicas o fotostáticas, pueden ser impugnadas y la parte que quiera hacerlas valer las promoverá en original, copias certificadas o promoverá cotejo de ellas, pero en el sublite, como en todos los anteriores”

Indicó, que ese Tribunal “ha decidido contra el Estado Trujillo, donde se ha planteado esta defensa, se ha establecido que el dispositivo técnico que se comenta no contiene en su supuesto de hecho a los documentos administrativos, como lo es la constancia expedida por la Oficina Central Estadal de Personal, en la cual consta el ingreso del recurrente a la Administración el 15/05/93 que se anexó en fotocopia y que corre al folio 15 del expediente, que por lo demás, lo tiene la administración que pretende impugnarlo y sobre la base del PRINCIPIO DE FACILIDAD DE LA PRUEBA, es a ella a quien le corresponde la carga de su promoción en original, por otra parte, dado que las fotocopias emanan de la Administración, por lo menos esta que se analiza, mal podría plantear la pretendida impugnación y así se decide”.

Que, “el documento Administrativo es una conjunción o simbiosis de contenido-objeto que caracteriza a este tipo de documentos, por lo que su impugnación, en sede contenciosa, es con la prueba contraria, que enerve la presunción "iuris tantum" de legalidad, legitimidad y verdad de efectos probatorios de plena fe "erga omnes" del cual gozan en principio los documentos Administrativos y quien pretenda desvirtuarlo, solo le basta producir la prueba contraria, lo que explica que este tipo de documentos no pueden ser desvirtuados vía tacha de falsedad”.

Afirmó el A quo, que “dada la simbiosis de contenido y objeto, que tiene todo documento Administrativo, forzoso es concluir que ella opera "Ad Substantiam Actus" y en consecuencia sólo puede ser impugnado por las vías naturales previstas por el ordenamiento jurídico, que en el caso que nos ocupa sería el juicio de nulidad. En efecto, la única vía para atacar un documento Administrativo, esta previsto por las vías naturales de impugnación de los Actos de esta especie, es decir por la Reconsideración, el Recurso Jerárquico, el Reconocimiento de Nulidad Absoluta por Autotutela Administrativa, el de Revisión y los recursos en sede jurisdiccional contencioso y así se decide”.

Concluyó señalando el Sentenciador de instancia que, “Sobre la base de los anteriores conceptos doctrinarios, es necesario establecer que el documento que riela al folio 16 del expediente, es un documento administrativo, no privado, sino que es un tercer género de prueba documental, no siendo ni un documento público ni un documento privado, en efecto la documental del nombramiento distinguido con el N° 494, que se anexó en fotocopia, es un nombramiento del recurrente que la administración tiene en original y es emanado de ella, por lo que la vía para su impugnación no es la del artículo 429 eiusdem y así se decide”.

Por otra parte, con relación a la Circular de remoción de fecha 17 de enero de 2001, el Juzgador de instancia señaló que “debe presumir que en la formación del acto impugnado, hubo ausencia total y absoluta de procedimiento, lo que encuadra dentro del segundo supuesto del ordinal 4to del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; al folio 22 riela un cerificado de incapacidad emanado del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el cual es igualmente un documento administrativo, que no puede ser impugnado por esta vía, por las razones arriba establecidas y así se decide”.

Expreso, que “al considerar que esta vía es inepta para impugnar el acto administrativo de destitución, debe considerarse también que de admitirse la impugnación solicitada, la consecuencia tendría que ser la nulidad del acto, y lo que fue esgrimido como defensa se convierte en un acto de aceptación de los hechos, además sobre la base del PRINCIPIO DE FACILIDAD DE LA PRUEBA (favor probationem), el acto en cuestión, se repite, debió traerlo la administración, por lo que la impugnación en tal forma establecida debe ser declarada SIN LUGAR y así se decide”.

Con respecto a los documentos que corren a los folios 18 al 21 ambos inclusive, indicó el A quo que “si corresponden a documentales emanadas de terceros, que no son documentos públicos sino privados, (emanados del Sindicato Único de Empleados Públicos del Estado Trujillo) por lo que la pretendida impugnación sobre la base del artículo 429 del CPC debe desecharse y así se decide, dado que la parte que quiera servirse de ellos debió promoverlos en los términos del artículo 431 del Código de Procedimiento Civil y así se decide”.

Sobre la falta de agotamiento de la vía alegada por la representación del Organismos querellando el A quo expresó que como la acción fue incoada sobre la base del artículo 5 de la Ley Orgánica Sobre Amparo y Garantías Constitucionales, tal dispositivo técnico pauta que no se requiere el agotamiento de la vía en sede contenciosa.

Continuó señalando que, “a pesar de los antecedentes, no quiere juzgar que hubo mala fe en las defensas aducidas, pero resulta evidente que no existió una Reorganización Administrativa, ya que de admitirse esa tesis, se tendría que convenir que la misma fue hecha fuera del contexto de las Leyes de Carrera Administrativa, tanto regional como la Nacional”

Que, no se aprecia en el caso de autos, por cuanto no fue remitido el expediente administrativo, y en consecuencia, de conformidad con lo previsto por el artículo 1.399 del Código Civil debe inferir que no hubo Reorganización Administrativa en el Organismo querellado.

Que, “la circular de "DESTITUCIÓN" es ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de actos administrativos, en efecto, violó el debido proceso y el derecho a la asistencia jurídica (Art. 49.1 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), simplemente por que no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto, carece de fundamentación, por no llenar los extremos mínimos exigidos por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Art.18.5 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) en este sentido, se configura la nulidad absoluta prevista en los ordinales 1ro y 4to del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, bien por violación expresa de normas constitucionales y legales bien por ausencia total y absoluta de procedimiento, pero además de ello, fue dictado por funcionario incompetente para ello, ya que la suma administración y disposición de los asuntos de Gobierno, son de la competencia exclusiva y excluyente del Gobernador del estado y por consiguiente el acto contenido en la Circular S/N de fecha 17/01/01 es nulo de nulidad absoluta por haber sido dictado por funcionario incompetente para ello, como lo EL DIRECTOR DE INFRAESTUCTURA del Estado Trujillo, quien ni siquiera alegó estar actuando por delegación funcional o de firma del Gobernador del Estado, a quien por mandato Constitucional le corresponde, la máxima dirección y administración del estado como lo ordena el artículo 160 de nuestra Carta Magna (Artículo 160. El gobierno y administración de cada Estado corresponde a un Gobernador o Gobernadora...), todo lo cual demuestra que EL DIRECTOR DE INFRAESTUCTURA, ARQUITECTO OCTAVIANO DE JESUS MEJIA ANDARA, dictó la circular destitutoria sin competencia para ello y así se decide”.

Que “Sobre este punto, la representante legal de Estado Trujillo, ha alegado en juicios anteriores que conforme al artículo 10 y 14 del Decreto 60 acompañado a los autos, hubo una delegación en los funcionarios allí nombrados, para organizar el despacho de cada uno de las respectivas direcciones, pasando el patrimonio, obligaciones, cuentas bancarias y dinero en efectivo que correspondían a la DIRECCION DE OBRAS PUBLICAS DEL ESTADO TRUJILLO a formar parte integrante del acervo Patrimonial del Estado Trujillo y de igual forma se refiere en el artículo 11 al patrimonio y obligaciones del Instituto Trujillano del Deporte, en el artículo 12 al Instituto Trujillano de Turismo, en el artículo 13 al Centro de Desarrollo de la Artesanía, Microempresa y Pequeña Industria del Estado Trujillo (CEDANTRU), en el artículo 15 al Fondo Especial Para el Desarrollo de la Infancia, en el artículo 16 al Instituto de la Cultura del Estado Trujillo, en el artículo 17 a la Corporación Trujillana de Desarrollo (CORPOTRUJILLO), en el artículo 18 se deroga al Instituto Trujillano de la Vivienda, en el artículo 19 se deroga el Instituto de Vialidad del Estado Trujillo (INVIAT), en el artículo 20 se deroga al Programa para el Mejoramiento de la Educación del Estado Trujillo (PROMET), en el artículo 21 que se deroga el Gabinete Social, en el artículo 22 que deroga la Comisión Asesora para la Modernización del Estado Trujillo (CAMET), también denominada Comisión para la Reforma del Estado Trujillo (COPRET), en el artículo 23 deroga la Unidad de Coordinación y Ejecución Regional (UCER); y de todos los órganos derogados, este Tribunal no sabe si fueron creados por Ley, algunos de ellos o no, es lo cierto, que el Ejecutivo del Estado Trujillo adquiere para si el patrimonio, obligaciones, cuentas bancarias, dinero en efectivo y todos los bienes que según el respectivo inventario, correspondan a los organismos así derogados”.

Que “Al asumir para si, el patrimonio de los organismos derogados, el Ejecutivo del Estado Trujillo está asumiendo, todos los activos y pasivos de carácter económico Integrante de dicho patrimonio... por lo que dentro del concepto patrimonio, están inmersas las relaciones de trabajo o las relaciones estatutarias, en su forma activa y pasiva y según el Decreto en cuestión”.

Que, “el ejecutivo los asumió para si, lo que conlleva dos consecuencias fundamentales, la primera es que del análisis del Decreto 60, no aparece ninguna delegación de firma o de funciones a los nuevos directores integrantes del tren ejecutivo del Estado Trujillo y que la derogatoria de los entes, fue solamente un cambio de nombre y probablemente un cambio de estructura, que no plantea una reestructuración funcionarial, por cuanto no esta dentro de ninguna de las causales del artículo 50 de la Ley de Carrera Administrativa y por consiguiente el personal de dichas dependencias, pasó íntegramente a las dependencias con el nuevo nombre por mandato expreso de dicho Decreto 60”.

Afirma, que la mejor prueba de que la eliminación de una dependencia administrativa no implica bajo el régimen de la Ley de Carrera Administrativa una reestructuración, está en el hecho que en la nueva Ley Sobre el Estatuto de la Función Pública, al tratar la reestructuración administrativa, agregaron como causal, la eliminación del Ente público o del departamento de que se trate.

Insistió, en que la facultad del órgano legislativo del Estado Trujillo, no es libre, sino que esta predeterminada por la Ley, así que, cuando dicho ente en la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, dictaminó en los artículos 68 y 69 la eliminación de ciertos Institutos y Oficinas, como es el caso de la DIRECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DEL ESTADO TRUJILLO, nada dijo sobre el personal, pero el Gobernador del Estado, en su Decreto N° 60 asumió para si, el patrimonio, las cuentas y el activo y pasivo de dicho oficina y siendo el patrimonio, una universalidad de bienes de contenido pecuniario, que tiene como centro de imputación normativa a un sujeto determinado, es evidente que el Gobernador del Estado asumió para si, los activos y pasivos que se generan de las relaciones laborales y estatutarias.

Finalizó el análisis señalando “Dado que el examen que precede es totalmente un punto de derecho, mediante el cual se contrastó el acto impugnado con la legalidad, considera este Juzgador, que no requiere revisar el material fáctico o probatorio, por cuanto la contundencia de la incompetencia del funcionario autor del acto, junto a los vicios de nulidad por violación de normas legales y constitucionales imponen la declaratoria de nulidad del acto impugnado, sin ulterior análisis y así se decide”.

Señaló, que al entrar a conocer y decidir en primer término la incompetencia alegada y encontrando fundada ésta por las razones arriba expuestas es ocioso entrar a conocer los demás alegatos de fondo, y como consecuencia de la incompetencia declara la nulidad de la Circular S/N de fecha 17 de enero de 2001 contentiva del acto administrativo de destitución de la actora.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta efectuada y, a tal efecto, observa:

En primer lugar, debe señalar esta Corte con respecto a la solicitud de inadmisibilidad de la querella por falta de agotamiento de la vía administrativa, que el Parágrafo Único del artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece “Cuando se ejerza la acción de amparo contra actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento de la vía administrativa.”

De lo anterior se desprende claramente, que cuando se ejerza la pretensión de amparo contra actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación, el recurso se tramita con la característica particular de que no se procede al examen de dos de las causales de admisibilidad, vale decir, el agotamiento de la vía administrativa y el lapso de caducidad previsto en la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Aunado a lo anterior es preciso destacar, que para la fecha en que se interpuso el presente recurso, esto es, el 2 de marzo de 2001, esta Corte había establecido que no era necesario agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa (sentencia de fecha 24 de mayo de 2000, caso Raúl Rodríguez Ruiz); y si bien es cierto que actualmente este criterio ha sido superado, tal y como lo estableció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de marzo de 2001 (caso: Maribel Mercedes Laya) y esta Corte en sentencia del 26 de abril de 2001 (caso: José Alves Moreira), no es menos cierto que en aras de la seguridad jurídica y a fin de no causar perjuicios irreparables a la recurrente, que serían contrarios a los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Órgano Jurisdiccional estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial conforme al cual no era obligatorio agotar la vía administrativa, que imperaba para la fecha de la interposición del presente recurso.

Así las cosas, independientemente de que la recurrente interpusiera acción de amparo constitucional conjuntamente con recurso de nulidad, esta Corte determinó que en la época de interposición del recurso no estaba obligada a agotar la gestión conciliatoria para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, y tampoco se le podía exigir el agotamiento de la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara.

Declarado lo anterior pasa esta Corte a emitir pronunciamiento con respecto al fondo del asunto sometido a su consideración, y al efecto observa:

La recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra el acto administrativo contenido en la Circular S/N de fecha 17 de enero de 2001, suscrita por el ciudadano Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de Director de Infraestructura, adscrito a la Gobernación del Estado Trujillo, mediante la cual fue destituida del cargo de Ingeniero Inspector I, que ejercía en dicha entidad.

En este sentido se observa que, acto administrativo impugnado es del tenor siguiente:

"SEÑORES:
PERSONAL OBRERO Y EMPLEADOS DE OBRAS PUBLICAS ESTADALES. ZONA VALERA, TRUJILLO, BOCONO, CARACHE y BETIJOQUE.
PRESENTE.-
Me dirijo a Ustedes con la finalidad de participarles que atendiendo a lo establecido en el Art. 14 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicado en Gaceta Oficial N° 27 Extraordinaria fecha: 15/12/2000. Según ésta Ley desaparece la Dirección de Obras Públicas del Estado y se crea la Dirección de Infraestructura, en consecuencia han quedado cesantes de su cargo el personal adscrito a estas dependencias.
Sus prestaciones sociales y demás beneficios laborales y cualquier otro derecho a que sea acreedor le será pagado una vez que se obtengan (Sic) el financiamiento correspondiente para el mismo.
Así mismo esta Dirección tiene programado ejecutar un conjunto de obras bajo la figura de Administración Directa con el propósito de reinsertar al personal que sea destituido de acuerdo a la necesidad y conveniencia de las partes”.

El A quo señaló, que el acto administrativo impugnado, fue dictado por un funcionario incompetente para ello, “quien ni siquiera alegó estar actuando por delegación funcional o de firma del Gobernador del Estado, a quien por mandato Constitucional le corresponde, la máxima dirección y administración del estado (...) todo lo cual demuestra que EL DIRECTOR DE INFRAESTUCTURA, ARQUITECTO OCTAVIANO DE JESUS MEJIA ANDARA, dictó la circular destitutoria sin competencia para ello...”.

Efectivamente, frente a la declaratoria anterior debe señalar esta Corte, que la delegación de poder, competencia, funciones o atribuciones, está dirigida a modificar el orden de las competencias, esto es, la manera como las mismas se encuentran distribuidas entre los órganos administrativos, lo cual constituye una verdadera y propia desviación de competencia por delegación, en el sentido de que por su intermedio, el órgano titular de una competencia por disposición de una norma, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo su ejercicio a un órgano subalterno, siempre y cuando una norma expresamente así lo permita, de tal manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo su superior jerárquico.

En tal sentido, en el caso de autos se constata que el Gobernador del Estado Trujillo es de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo el superior jerarca de los funcionarios y funcionarias de ese ente político territorial, y, por ello, el funcionario competente en todo lo relativo a la Función Pública y a la Administración de Personal en la Administración Pública Estadal, pero no consta de las actas que conforman el expediente, la delegación conferida por el Gobernador del Estado Trujillo al ciudadano Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de Director de Infraestructura en el Estado Trujillo, para retirar a la recurrente, ni para dictar la referida Circular que anuncia el cese de las funciones de los empleados de la Dirección de Obras Públicas, por haber operado una reestructuración en el organismo y convertirse en la Dirección de Infraestructura.

Visto lo anterior, y siendo que el Gobernador del Estado Trujillo es el competente para nombrar y remover a los empleados al servicio de la Administración Pública del Estado, y que no consta en autos la manifestación de voluntad decisoria previa del Gobernador, ni los documentos que demuestren la delegación de atribuciones al Director de Infraestructura para retirar a la querellante, el acto impugnado está viciado de nulidad, al haber emanado de un funcionario incompetente. En consecuencia, se declara la nulidad por ilegalidad del acto por medio del cual se retiró a la actora de la Gobernación del Estado Trujillo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal como lo apreció el Sentenciador de instancia, y así se declara.

Declarado lo anterior, sería inoficioso emitir un pronunciamiento en relación a los restantes vicios denunciados por la querellante, sin embargo, se observa que el Director de Infraestructura sustenta su decisión en el artículo 14 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicado en Gaceta Oficial N° 27 Extraordinaria fecha: 15/12/2000, la cual cursa en el expediente y en este artículo enumera las Direcciones del Poder Ejecutivo, entre las cuales se encuentra la de Infraestructura.

Conoce esta Corte, que tal conformación es producto de una nueva organización administrativa del Estado, la cual fue establecida mediante el Decreto N° 60 de fecha 20 de diciembre de 2000, publicado en Gaceta Oficial del Estado Trujillo N° 00028, Extraordinaria del 21 de diciembre del mismo año, donde se les autorizó a los Directores y Directoras de cada una de las dependencias a organizar su despacho y además a elaborar un proyecto para determinar el costo económico para el pago de las prestaciones social, jubilaciones y otros derechos que le correspondía a las personas que en virtud de esta nueva estructura organizacional de la Administración Pública del Estado hayan cesado en sus funciones.

Ahora bien, en fallos anteriores se estableció que si bien el Gobernador del Estado Trujillo es de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo el superior jerarca de los funcionarios y funcionarias de ese Ente político territorial, los términos señalados en el Decreto antes transcrito no implican en modo alguno, delegación de funciones, que los facultara para remover o retirar a los funcionarios adscritos como en el caso de autos, puesto que lo ordenado a dichos funcionarios Directivos, fue la organización interna de las respectivas Direcciones, como consecuencia de la entrada en vigencia de la nueva Ley del Régimen Político del Estado Trujillo, y la elaboración de un proyecto que determine el costo económico de los beneficios que correspondan a los funcionarios afectados por la nueva organización y que hayan sido separados de sus cargos por el órgano competente.

Visto lo anterior, y como se señaló supra el Gobernador del Estado Trujillo es el competente para nombrar y remover a los empleados al servicio de la Administración Pública del Estado, y siendo que no ocurrió así el acto impugnado está viciado de nulidad, al haber emanado de un funcionario incompetente, tal como lo aprecio el Juzgador de instancia.

Ahora bien, a pesar de la nulidad del acto administrativo impugnado, es importante considerar el alegato de la Procuradora General del Estado Trujillo en su escrito de contestación de la querella, relativo a la inexistencia de la Dirección donde la querellante desempeñaba sus funciones, lo que hace imposible dar cumplimiento a la reincorporación de la actora de ser ordenado, ante esta afirmación, es indispensable indicar que no comparte esta Corte lo alegado por la representación judicial del Estado Trujillo, pues lo realmente ocurrido en el Estado fue un cambio de la denominación de Dirección de Obras Públicas a Dirección de Infraestructura, de allí que a criterio de este Órgano Jurisdiccional, dicha Dirección no se eliminó de la estructura organizativa de la Gobernación del Estado Trujillo, y aun cuando ese hubiese sido el caso, la querellante deberá ser reubicada en cualquier otra dependencia de la Gobernación del Estado.

En este sentido se pronunció esta Corte en sentencia de fecha 22 de mayo de 2002:

“(...) Dicho lo anterior, esta Corte observa que el argumento presentado por la parte apelante, fundamentado en la pretendida imposibilidad de reincorporar al querellante a la Policía Metropolitana, por estar ahora ésta adscrita a una entidad político territorial distinta al Distrito Federal, es sencillamente inaceptable, ya que dicha conclusión, en sí misma, se encontraría en franca contradicción con los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, previstos en la Constitución vigente.
Asimismo, la contrariedad es sencillamente constatable, por cuanto lo que tal argumento presupone, es la imposibilidad de reincorporar al querellante a ningún cuerpo policial, pues obviamente no podría ser reincorporado a otra policía que no fuese la Policía Metropolitana, siendo inaceptable que aun cuando la sanción de egreso del querellante fuere ilegal, éste tendría que soportar dicha ilegalidad en virtud de una causa completamente ajena a sí mismo, como es la traslación de la Policía Metropolitana a una entidad territorial distinta.
En tal sentido, distinto sería el caso en el cual, por ejemplo, la Policía Metropolitana hubiese sido eliminada, sin crearse un organismo policial que la sustituyese y, aún en ese caso, el querellante tendría derecho al cobro de todas las indemnizaciones debidas.
En todo caso, y por cuanto la Policía Metropolitana es el organismo donde laboraba el querellante, su reincorporación a la misma, de ser procedente, no puede ser impedida por el hecho de que dicho cuerpo policial se encuentre actualmente adscrito al Distrito Metropolitano de Caracas y no al extinto Distrito Federal, razón por la cual se desestima el alegato en referencia. Así se decide (...)”.

Por otra parte, con relación al alegato de la representación del Organismo querellado, en el sentido que en el caso de declararse con lugar la presente querella, sería imposible cumplirla por parte de la Gobernación del Estado Trujillo, por cuanto a su entender si el Tribunal así lo declarara, “(...) su conducta generará para la Gobernación del Estado Trujillo, la inminente violación presupuestaria y financiera de las disposiciones consagradas en la Ley ya citada, trayendo como consecuencia, incurrir en la comisión de hechos punibles tipificados en la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, al reincorporar a un trabajador para ocupar un cargo inexistente tanto financiera como presupuestariamente (...)”.

Sobre el particular observa esta Corte, que tales argumentos resultan inaceptables si se analizan las normas constitucionales, las cuales atribuyen a los tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa, el velar por la tutela judicial y efectiva, anular los actos contrarios a derecho incluso por desviación de poder, ordenar el pago de sumas de dinero y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la administración.

Así las cosas, no comparte esta Corte tales argumentos, por cuanto si bien es cierto que la reincorporación de la querellante y los pagos de los sueldos dejados de percibir, conllevaría a la declaratoria de responsabilidades a los funcionarios que la ejecutaron, ello no es excusa para solicitar por ante los órganos jurisdiccionales la no declaratoria de nulidad de un acto ilegal y que por ende violentó los derechos subjetivos de la querellante.

Por todo lo anteriormente expuesto, comparte esta Corte el criterio del A quo, por tanto la Gobernación del Estado Trujillo deberá indemnizar y reincorporar a la querellante en su respectivo cargo o en otro de similar o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir actualizados desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, así como aquellos beneficios socioeconómicos que no requieran la prestación efectiva del servicio, dejando a salvo las responsabilidades pertinentes que con tal actuación tengan los funcionarios que hayan ocasionado daños patrimoniales a dicha Gobernación, conforme a las leyes que regulen la materia, y así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide: CONFIRMA en los términos expuestosel fallo consultado dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en el recurso de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional interpuesto por las abogadas NAILA MARIN y MARTHA GONZÁLEZ, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana MISBELKIS NEREIDA ROSALES DE ESTRADA, contra el acto administrativo contenido en la Circular S/N de fecha 17 de enero de 2001, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil tres (2003). Año 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

EL PRESIDENTE,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
LA VICEPRESIDENTA,

ANA MARIA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. 02-1738
EMO/08.-