TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

Mediante Oficio N° 400 de fecha 18 de marzo de 2002, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por la abogada NARVY DEL VALLE ABREU MONCADA, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 53.792, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano JOSÉ LEONARDO MONCADA, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 5.643.247, contra el acto administrativo de destitución, contenido en la Resolución N° 101 de fecha 24 de abril de 2001, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO TÁCHIRA.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado THOMAS EDWIN USECHE QUINTERO, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Estado Táchira, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 22 de noviembre de 2001, que declaró con lugar la querella interpuesta.

En fecha 9 de abril de 2002 se dio cuenta y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para el comienzo de la relación de la causa.

En fecha 24 de abril de 2002, el abogado THOMAS EDWIN USECHE QUINTERO, actuando con el carácter indicado, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.

En fecha 2 de mayo de 2002, comenzó la relación de la causa.

El 21 de mayo de 2002, comenzó el lapso probatorio, el cual venció el 4 de junio del mismo año.

En fecha 6 de agosto de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte actora. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.

Juramentadas las nuevas autoridades directivas el 11 de marzo de 2003, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Magistrado Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; Magistrados Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras, ratificándose Ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes:

I
ANTECEDENTES

En fecha 5 de diciembre de 2000, la abogada NARVY DEL VALLE ABREU MONCADA, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano JOSÉ LEONARDO MONCADA, interpuso querella funcionarial por ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, en la cual solicitó la nulidad del acto administrativo de destitución, contenido en la Resolución N° 101 de fecha 24 de abril de 2001.

Fundamentó su pretensión de la siguiente manera:

Que, por auto de fecha 23 de agosto de 1999, la Contraloría General del Estado Táchira inició averiguación administrativa contra su representado, visto el informe técnico de fecha 21 de abril de ese año elaborado por el Ingeniero Electricista Omar Rincón Contramaestre, funcionario adscrito a la Dirección Técnica de Ingeniería del Organismo Contralor; por haberse detectado presuntas irregularidades al revisar las partidas de la evaluación N° 1 ya canceladas.

Que la obra se encuentra ejecutada en un 60%, estableciéndose que para el momento de efectuar la inspección determinadas partidas no se encontraban ejecutadas en determinadas cantidades, en razón de lo cual le formularon cargos a su representado por incurrir en un hecho generador de responsabilidad administrativa, prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado Táchira, artículo 90, numeral 10 y 13; al ordenar pagos por obras o servicios no realizados y simular actuaciones fraudulentas en la administración, manejo, y custodia de bienes o fondos públicos.

Indicó, que en fecha 1° de marzo de 2000, su representado contestó los cargos formulados, alegando la ausencia de valoración de las pruebas presentadas y traídas al procedimiento administrativo abierto en su contra; destacando, además, que el Ente Contralor al formular los cargos lo hace de manera irresponsable e ilegal, pues si bien es cierto que la Administración goza de una investidura que está por encima del administrado no lo es menos que debe atenerse a lo alegado y probado en autos para formular en contra del administrado los cargos que sirven de base para la imposición de una sanción.

Sostuvo que, en fecha 6 de junio de 2000, su mandante ejerció el recurso de reconsideración correspondiente, resolviendo la Contraloría confirmar los cargos formulados.

Afirmó, que la Administración desestimó las pruebas presentadas por su poderdante, tomando en cuenta y atribuyéndole pleno valor sólo a las pruebas por ella presentadas, sin valorar de forma alguna las presentadas por su representado, ni subsumir los hechos que califica como generadores de responsabilidad administrativa dentro de la norma en la cual supuestamente encuadran; contradiciendo abiertamente el estudio sobre la carga de la prueba en el procedimiento administrativo.

Alegó, que el Ente querellado incurre en el vicio de inmotivación y que su representado se ha visto envuelto en una incertidumbre jurídica durante todo el proceso administrativo, puesto que no hay tipicidad, y la Administración no encuadra su conducta en ninguna norma especifica, por lo cual, a su juicio permite deducir que no hay consecuencia jurídica alguna.

Que, el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad en la causa, al limitarse el Organismo querellado a describir los hechos, mas no subsume la situación en la norma que le permite emitir el acto.

Por último, señaló que la Contraloría no tomó en cuenta el hecho de que no se puede sancionar a una persona en forma indeterminada.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 22 de enero de 2002, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta y anuló el acto administrativo recurrido.

Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

Luego de establecer el significado del expediente administrativo, indicó:

“No deja de observar éste (Sic) Juzgador, que al hacer uso del derecho a promover sus pruebas, la Administración, autora del acto impugnado aporta al proceso diversos elementos que denominó ‘pruebas’, pero éste (Sic) Tribunal, en su labor pedagógica se ve obligado a dejar establecido lo siguiente: El expediente administrativo es la recopilación de todos los documentos relativos a la sustanciación de un procedimiento administrativo determinado y contendrá, por consiguiente, los documentos pertinentes que se van presentando y la sucesión de las actuaciones tanto de la Administración Pública como la de los interesados, hasta la decisión final...
En este orden de ideas, las notificaciones dirigidas a los funcionarios como el Gobernador, el Procurador, el Tesorero y el Director de Infraestructura y Mantenimiento de Obras del Estado Táchira, no son ‘elementos de prueba’, sino ‘documentos de mero trámite’, ni son tampoco documentos públicos administrativos, como tampoco lo son el recurso de reconsideración, los autos de apertura de la averiguación administrativa, la notificación del auto de apertura de la misma averiguación, y, los demás documentos aportados en copia certificada, tales como el Informe Técnico, notificaciones de la resolución aquí impugnada, aparentemente formaron parte del ‘Expediente Administrativo’ original, y el hecho de haberse ‘fraccionado por la Administración autora del acto, el expediente, impide a éste (Sic) Tribunal valorarlas o apreciarlos como medios probatorios, porque recuérdese que el expediente es un ‘todo’,...por lo que esta circunstancias deben ser tomadas en cuenta por la Contraloría General del Estado y así se decide”.

Expresa, el A quo:

“En el caso de marras encuentra este Juzgador que el expediente administrativo fue aportado por el accionante, y sus copias no fueron impugnadas y desconocidas por la representación de la Contraloría General de la República, por lo que este Tribunal le da pleno valor probatorio a las mismas y pasa a concordarlas con lo establecido en el acto impugnado.
(omissis)
En este orden de ideas ha sido constante nuestra jurisprudencia en afirmar que la no-mención de una prueba en el acto decisorio no acarrea per sé, la nulidad del acto administrativo, a menos que dichas pruebas hubiesen sido determinantes para la resolución del asunto en conflicto...
De la decisión impugnada encuentra este Juzgador que no se valoraron ni las fotografías de la obra, ni los oficios aportados por el Funcionario, ni se expresa por qué se desechan, ni son concordadas con el ‘Informe Técnico’ que sirvió de base para la apertura del procedimiento.
Por el contrario observa este Tribunal que al momento de la formulación de cargos, el ente contralor señala textualmente lo siguiente: ‘que la obra se encuentra ejecutada en un 60%, estableciéndose que para el momento de efectuar la inspección las siguientes partidas no se encontraban ejecutadas en determinadas cantidades.
Lo anterior expuesto indica que la Orden de pago No. 35808 fue tramitada el día 18-12-1998, y para la fecha de la inspección no estaban ejecutadas las partidas ya mencionadas...’.

Indicó el A quo:

“Esta actuación del Órgano Contralor, y de las expresiones transcritas, tomadas del acta de formulación de cargos que se le hiciera al accionante, consideraron antes de la decisión que el accionante estaba incurso en los hechos imputados, que por ende era procedente la sanción administrativa que se le imputa, pues durante el iter procedimental nada aportó el ente emisor del acto, como prueba que desvirtuará inclusive, las restantes pruebas aportadas por el encausado, sobre que la obra ya estaba ejecutada, de hecho, EL INFORME TÉCNICO DE INGENIERÍA DEL ORGANO CONTRALOR, BASE PARA FORMULAR LOS CARGOS TIENE FECHA 21 DE ABRIL DE 1999, Y LOS OFICIOS APORTADOS POR EL ENCAUSADO QUE NO FUERON VALORADOS... SE CORRESPONDEN A FECHAS ANTERIORES, AL DEL INFORME BASE PARA LA FORMULACIÓN DE CARGOS.

Agregó que:

“En este orden de ideas, encuentra este Tribunal, que dos vicios e indudable Orden Público, afectan de nulidad absoluta el Acto Administrativo recurrido, siendo el primero de ellos el vicio de ‘Falso Supuesto’, vicio en la causa del acto, por violación del artículo 12 de la LOPA, pues no se probó el fundamento fáctico del acto, mas allá de la duda, y en ejercicio del ‘Principio de la Investigación de la Verdad Material’ (conforme al cual la Administración debe ajustarse a la realidad de los hechos, esto es, el deber de adecuación a la verdad material y no solo a las alegaciones y pruebas aportadas por las partes...pudiendo así fundar su en razones de hecho o de derecho diferentes a las invocadas por los interesados, como traer al procedimiento elementos no planteados por las partes). (...)
Este Tribunal estima por tanto que la Contraloría General del Estado Táchira, violó el artículo 12 de la LOPA al incurrir en ‘falso supuesto’ en no probar el fundamento fáctico del acto declaratorio de Responsabilidad Administrativa y así se declara”.

Por último, sostiene el Sentenciador de instancia, que en el momento de la formulación de los cargos se violó el Principio de la Presunción de Inocencia.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 24 de abril de 2002, el abogado THOMAS EDWIN USECHE QUINTERO, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Estado Táchira, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló:

Que, la decisión dictada por el A quo carece de objeto, de sentido y relevancia por cuanto al ejercer el querellante el recurso de reconsideración y éste ser resuelto en tiempo hábil, la Resolución N° 101 de fecha 24 de abril de 2000 fue sustituida por el acto administrativo contentivo de la respuesta de la Administración.

Argumenta, que lo señalado por el Sentenciador de instancia en torno al expediente administrativo y los documentos que lo conforman carece de fundamento por cuanto, su representado, trajo a los autos copia certificada del expediente administrativo llevado por el Organismo querellado en forma completa; en consecuencia, no debió desconocer el envío del expediente administrativo y tampoco considerar que se haya fraccionado, al presentar como elementos probatorios copia certificada de algunos documentos, parte del expediente administrativo, y menos aún considerar como fundamento estos hechos completamente falsos, para no valorar ni apreciar como medios probatorios los elementos de prueba presentados por la Contraloría General del Estado Táchira.

Que, es completamente falso que el Organismo que representa no haya aportado o enviado el expediente administrativo, pues el mismo sí fue remitido, lo que resulta incongruente y violatorio al principio de la igualdad de las partes, toda vez que el Juez sobre la base de un hecho falso da pleno valor probatorio a lo aportado por el accionante y señala, además, que el acto administrativo se encuentra afectado por vicios de orden público, vicios estos que al estar referidos a un acto administrativo sustituido por otro, “no fueron debatidos los vicios de ese nuevo acto”.

Indica que, el A quo, dejó de valorar los medios probatorios presentados por la Contraloría, sobre la afirmación falsa de que el expediente administrativo no fue remitido por el Organismo querellado.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por el abogado THOMAS EDWIN USECHE QUINTERO, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Estado Táchira y, al efecto, observa:

Alega, el apelante, que la decisión dictada por el A quo carece de objeto, sentido y relevancia, por cuanto al ejercer el querellante el recurso de reconsideración y éste ser resuelto en tiempo hábil, la Resolución N° 101 de fecha 24 de abril de 2000 fue sustituida por el acto administrativo contentivo de la respuesta de la Administración.

Al respecto, debe indicar esta Corte, que si bien es cierto que la Administración dio respuesta tempestiva al recurso de reconsideración incoado contra la referida Resolución, el objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad es la Resolución N° 101 de fecha 24 de abril de 2000, mediante la cual el ciudadano José Leonardo Moncada fue destituido de su cargo, por lo tanto, éste último acto es el que se encuentra sometido a la consideración de éste Órgano Jurisdiccional, situación que fue respetada por el Juzgador de instancia, razón por la cual se desestima el presente alegato, y así se declara.
Por otra parte, argumenta, que lo señalado por el Sentenciador de instancia en torno al expediente administrativo y los documentos que lo conforman carece de fundamento, por cuanto su representado trajo a los autos copia certificada del expediente administrativo llevado por el Organismo querellado en forma completa, por lo que no se debió desconocer el envío del expediente administrativo y tampoco considerar que se haya fraccionado, al presentar como elementos probatorios copia certificada de algunos documentos que integran el expediente administrativo y, menos aún, considerar como fundamento hechos completamente falsos, para no valorar ni apreciar como medios probatorios los elementos de prueba presentados por la Contraloría General del Estado Táchira.

Ahora bien, con respecto a éste último particular relativo al expediente administrativo, el A quo indicó:

“No deja de observar éste (Sic) Juzgador, que al hacer uso del derecho a promover sus pruebas, la Administración, autora del acto impugnado aporta al proceso diversos elementos que denominó ‘pruebas’, pero éste (Sic) Tribunal, en su labor pedagógica se ve obligado a dejar establecido lo siguiente: El expediente administrativo es la recopilación de todos los documentos relativos a la sustanciación de un procedimiento administrativo determinado y contendrá, por consiguiente, los documentos pertinentes que se van presentando y la sucesión de las actuaciones tanto de la Administración Pública como la de los interesados, hasta la decisión final (...).
En este orden de ideas, las notificaciones dirigidas a los funcionarios como el Gobernador, el Procurador, el Tesorero y el Director de Infraestructura y Mantenimiento de Obras del Estado Táchira, no son ‘elementos de prueba’, sino ‘documentos de mero trámite’, ni son tampoco documentos públicos administrativos, como tampoco lo son el recurso de reconsideración, los autos de apertura de la averiguación administrativa, la notificación del auto de apertura de la misma averiguación, y, los demás documentos aportados en copia certificada, tales como el Informe Técnico, notificaciones de la resolución aquí impugnada, aparentemente formaron parte del ‘Expediente Administrativo’ original, y el hecho de haberse ‘fraccionado por la Administración autora del acto, el expediente, impide a éste (Sic) Tribunal valorarlas o apreciarlos como medios probatorios, porque recuérdese que el expediente es un ‘todo’,...por lo que esta circunstancias deben ser tomadas en cuenta por la Contraloría General del Estado y así se decide”.

En relación con lo anterior, observa esta Corte, que el expediente administrativo que origina el acto administrativo que da lugar a la pretensión procesal ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, debe incorporarse al proceso, como actividad a cargo de la Administración impuesta por la Ley; ello, en interés no sólo de las partes, sino también de los propios Tribunales, pues la tra igualmente,dicional función revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa alcanza, no sólo ya a los actos administrativos que son objeto de impugnación sino también a las actuaciones administrativas que los determinan, actuaciones éstas que pueden ser tomadas en consideración por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para llegar a la solución del litigio ante ella planteado; y así ha sido puesto de relieve en reiterada Jurisprudencia.

En el proceso seguido ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa aparece como título fundamental la remisión del expediente administrativo; lo que implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes.

Ahora bien, cuando se trate de procedimientos sancionatorios se invierte la carga de la prueba a favor del recurrente, pues es a la Administración a quien corresponde probar que el procedimiento seguido se ajustó completamente a derecho. Este criterio es compartido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando en sentencia recaída en el caso José Villasmil, de fecha 6 de marzo de 2003, señaló:

“Corresponde a la Administración probar los presupuestos de hecho o motivos de sus actos. Esta premisa, que casi ha sido elevada a la categoría de principio, encuentra aplicación, según Duque Corredor, en el contenido de la Carrera Administrativa. El citado autor expresa al respecto: ‘Ahora bien, en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, en principio sería el recurrente a quien correspondería destruir tal presunción, probando los vicios de ilegalidad que alega adolecen los actos impugnados. Sin embargo, en la Carrera Administrativa, en razón de los deberes anteriores, y de otro principio fundamental, cual es que la prueba de los hechos negativos no es obligatoria, cuando se trata de procedimientos sancionatorios o de pérdida de derechos, al recurrente sólo le cabe alegar que la administración no cumplió con el procedimiento y que incurrió en falta, para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación...”.

En este orden de ideas, debe indicarse que la prueba es una actividad procesal impulsada por las partes e incluso por el Tribunal, tendente a obtener la certeza Juzgador acerca de lo realmente ha acaecido, teniendo en consideración las afirmaciones fácticas realizadas por las partes.

En el proceso contencioso administrativo pareciera no haberse entendido la trascendencia inconmensurable de la prueba, lo que tal vez se explica porque durante muchos años el proceso administrativo se vio especialmente disminuido en su importancia por la errónea creencia de que el mismo constituía un simple juicio al acto, es decir, un proceso objetivo sin partes, en el cual la única finalidad del recurrente era el restablecimiento de la legalidad quebrantada por el obrar de la Administración.

Influenciada por tendencias ya superadas en el Derecho Comparado, y a diferencia de tratamiento dado al tema en nuestro Código de Procedimiento Civil (art. 388 CPC), la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no estableció la apertura del lapso probatorio como una etapa necesaria dentro del proceso administrativo, sino como una posibilidad. Así, dispone el artículo 126 Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que durante el lapso de comparecencia tanto el recurrente como los coadyuvantes u opositores a la solicitud que hayan atendido al emplazamiento, podrán solicitar que la causa se abra a prueba, indicando, específicamente, los hechos sobre los cuales recaerán las que pretendieren promover y producir aquellas que no requieran evacuación. Esta disposición fue interpretada de manera estricta por la jurisprudencia durante un buen tiempo, llegándose a señalar incluso que la Administración no podía solicitar la apertura a pruebas del juicio.

No obstante, posteriormente, el criterio antes expuesto fue abandonado, acogiéndose a plenitud el principio general de la apertura ope legis del lapso probatorio. En este sentido, ha señalado la jurisprudencia que atendiendo a la remisión al Código de Procedimiento Civil que hace el artículo 127, aparte único de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y de acuerdo con el artículo 338 del referido Código, vencido el término del emplazamiento para la contestación de la demanda, queda el juicio abierto a pruebas sin necesidad de decreto o providencia del juez, salvo que exista alguno de los supuestos previstos en el artículo 389 eiusdem, que prevé por excepción, los casos en que no hay lugar a la apertura de pruebas.

De acuerdo con lo expresado, no queda duda de la relevancia de la prueba dentro del proceso contencioso-administrativo, dado que éste no se reduce a una simple confrontación objetiva del acto administrativo con el ordenamiento legal que le sirve de fundamento. Por el contrario, se trata de un verdadero enfrentamiento entre el particular y la Administración, en el que no sólo se discute la conformidad a derecho del acto dictado, sino que existen hechos controvertidos respecto a los cuales cada parte deduce sus pretensiones y cuyas alegaciones, en consecuencia, deben ser demostradas a través de los medios probatorios que la Ley prevé. Desde esta perspectiva, la forma más idónea que tiene la Administración para probar que su actuar estuvo apegado a derecho es la incorporación a los autos del expediente administrativo y pudiendo, igualmente, para enfatizar el apego a la legalidad de su actuación, hacer valer dentro del lapso probatorio algunos documentos que considera indispensables para justificar su decisión.

Ahora bien, en el caso sometido a la consideración de esta Corte, se observa, que por Auto de fecha 12 de diciembre de 2000, el Juzgador de instancia acordó solicitar a la Contraloría General del Estado Táchira los antecedentes administrativos del caso, a lo cual respondió el Organismo querellado en fecha 8 de enero de 2001, en acatamiento del mencionado Auto, remitiendo copia certificada del expediente administrativo, constante de 164 folios, signado con el N° 31-99 contentivo de la averiguación administrativa instruida contra el querellante, respecto a lo cual el Juzgado de la causa dejó constancia del recibo de los antecedente administrativos, según Auto de fecha 10 de enero de 2001, cursante al folio 206 del expediente.

Observa esta Alzada, igualmente, que en la oportunidad probatoria el Organismo querellado trajo a los autos documentos que formaban parte del expediente administrativo que había consignado dentro del lapso que le había establecido el Juzgado de la causa.

De este modo, la acción probatoria ejercida por la querellada estaba dirigida a llevar ante el Juez los elementos de juicio con los que consideraba podía verificarse la exactitud de las afirmaciones sobre los hechos y que servirían de fundamento a la resolución del asunto sometido a su consideración, por lo que a juicio de esta Corte no hubo fraccionamiento de los antecedentes administrativos, como erróneamente lo apreció el A quo, y así se declara.

Aunado al hecho de que a todo evento debía apreciar los documentos que formaban parte del expediente administrativo elaborado con ocasión al procedimiento sancionatorio del cual fue objeto el querellante, documentos estos que no fueron impugnados o tachados por el actor, no pudiendo el Juez desestimarlos, puesto que no fue un hecho controvertido por las partes en juicio.

Al efecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pruebas susceptibles de sustentar la legalidad del acto administrativo impugnado son aquellas que se acrediten en su fase constitutiva y que se encuentran en el expediente administrativo; de manera que, si no lo están, su prueba en sede judicial es ineficaz. Es por ello que la Administración no puede, en juicio, probar elementos distintos a los recogidos en el procedimiento administrativo y que conforman la motivación del acto impugnado.

De allí que no sea la verdad objetivamente considerada la que puede ser objeto de la prueba en el contencioso de nulidad, sino los hechos que conformaron la materia dilucidada en el procedimiento administrativo, por lo que la incidencia del expediente administrativo en la determinación de la prueba en el contencioso administrativo es fundamental.

Por esta razón, independientemente de los documentos traídos a los autos por la parte querellada dentro del lapso probatorio, debió el Sentenciador de instancia apreciar los documentos que integran los antecedentes administrativos del caso y no afirmar que la Administración no había remitido el expediente administrativo, muestras que en otra parte del fallo señala que el expediente fue fraccionado. Tal afirmación, en consecuencia, obliga a este Órgano Jurisdiccional a afirmar que el fallo apelado no se ajusta a derecho, en razón de lo cual se revoca, y así se declara.

Declarado lo anterior pasa esta Corte a examinar la querella interpuesta de conformidad con lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, y al efecto observa:

Afirmó, el apoderado actor que la Administración desestimó las pruebas presentadas por su poderdante, tomando en cuenta y atribuyéndole pleno valor sólo a las pruebas presentadas por ella misma, sin valorar de forma alguna las presentadas por su representado, ni subsumir los hechos que califica como generadores de responsabilidad administrativa dentro de la norma en la cual supuestamente encuadran, contradiciendo abiertamente el estudio sobre la carga de la prueba en el procedimiento administrativo.

Alegó, que la Administración incurre en el vicio de inmotivación y que su representado se ha visto envuelto en una incertidumbre jurídica durante todo el proceso administrativo, puesto que no hay tipicidad, ya que la Administración no encuadra su conducta en ninguna norma especifica, por lo cual, a su juicio, se puede deducir que no hay consecuencia jurídica alguna.

Que, el acto administrativo impugnado, se encuentra viciado de nulidad en la causa, porque el Organismo querellado se limita a describir los hechos, mas no subsume la situación en la norma que le permite emitir el acto.

Ahora bien, respecto a la falta de motivación del acto administrativo de destitución impugnado es necesario realizar las siguientes consideraciones:

Los vicios de los actos administrativos pueden ser clasificados en dos categorías; en primer lugar, podemos hablar de vicios invalidantes y, en segundo lugar, de vicios intrascendentes.

Los vicios invalidantes se pueden producir como consecuencia de un vicio de nulidad absoluta o de nulidad relativa. En el primer caso, cuando el vicio entraña la nulidad absoluta estamos en presencia de un vicio que conduce a una ineficacia intrínseca e inmediata, no subsanable y, en consecuencia, imprescriptible; que tiene efectos frente a todos.

En el segundo caso, cuando el vicio supone la nulidad relativa o anulabilidad, nos encontramos ante un vicio que supone una ineficacia extrínseca y potencial, se puede subsanar por el transcurso del tiempo o por la propia actividad de la Administración, y sólo tiene efectos frente a los interesados.

Así, con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sólo se consagró la categoría de los vicios invalidantes en sus dos maneras de manifestación, los vicios que comportan la nulidad absoluta y los que producen la nulidad relativa.

Los vicios de nulidad absoluta se encuentran previstos en los cinco supuestos taxativamente establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos siendo, en consecuencia, de carácter excepcional; mientras que los vicios de nulidad relativa o anulabilidad, de conformidad con el artículo 20 eiusdem, son todos los demás vicios que pueden producir la extinción de los efectos de los actos administrativos y que no comportan la nulidad absoluta.

Así, tenemos que estamos en presencia de un vicio de nulidad relativa si el acto no cumple las formalidades establecidas en el artículo 18 de la citada Ley, el cual prevé lo siguiente:

“Todo acto administrativo deberá contener:
(omissis)
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes (...)”.

En tal sentido, sobre la base del análisis anterior debe afirmar esta Corte, que lo denunciado por el recurrente es un vicio de nulidad relativa o anulabilidad el cual podía ser convalidado por la Administración, sin embargo, al examinar el acto administrativo recurrido se observa que éste contiene expresión sucinta de los hechos, el análisis de las razones alegadas por el actor en sede administrativa, así como los fundamentos legales que sirvieron de base al Organismo querellado para dictar su decisión. Es decir, se encuadraron los hechos que originaron la investigación en la norma legal aplicable, lo que conduce a esta Corte a desechar el vicio alegado, y así se declara.

Con relación a la denuncia del querellante referida a la no valoración de las pruebas presentadas en el procedimiento disciplinario, debe indicar esta Corte, que tal afirmación no se corresponde con lo evidenciado a los autos, por cuanto en su escrito de descargos consignado en fecha 1° de marzo de 2000, sólo hace mención a lo siguiente:

“La Administración (...) no toma en cuenta el Oficio N° 00122, de fecha 23 de marzo de 1999 (...) tampoco toma en cuenta que en fecha 18 de marzo de 1999, la arquitecto JANE DE VIVAS (...) informa a la Ing. Luz Marina Hernández que de acuerdo a inspección realizada en fecha 27 de febrero de 1999, se pudo constatar que la obra objeto de la presente averiguación administrativa, se encuentra ejecutada (...). Igualmente se puede constatar de las actas que conforman el presente expediente que no se toman en cuenta el Oficio de fecha 4 de marzo de 1999 (...) en el que se informa que para la fecha de cancelación de la valuación, ya la obra se encontraba ejecutada lo cual se puede verificar en las fotografías anexas al mismo, las cuales tampoco se valoran a la hora de aperturar la presente averiguación (...). Con respecto al oficio 000710, de fecha 13 de abril de 1999 (...) ni siquiera se anexa al informe técnico (...)”

Ante las anteriores afirmaciones, la Administración señaló:

“En cuanto a los oficios que señala como no tomados en cuenta por la Administración... Los mencionados oficios son del mes de marzo de 1999 y la obra en cuestión se canceló en el mes de diciembre de 1998... en consecuencia mediante estos oficios no se demuestra que la obra se haya ejecutado en el mes de diciembre, sino en fecha posterior a su pago, es decir, en el mes de marzo de 1999; por lo tanto no desvirtúan las irregularidades detectadas por este Organismo en cumplimiento de sus funciones y señaladas en informe técnico de inspección realizado bajo la modalidad de control posterior el día 26 de enero de 1999”.

En este orden de ideas, pudo corroborar esta Corte que el querellante, efectivamente, hizo valer ante la Administración documentos que se produjeron con posterioridad a la cancelación de la obra ejecutada, la cual había sido avalada por “Acta de Terminación de la Obra” suscrita por el recurrente en fecha 23 de noviembre de 1998, por lo que mal podría el querellante pretender darle valor a documentos que afirmaban que la misma se había ejecutado con posterioridad.

Aunado a lo anterior, debemos señalar, que la Administración no está sometida a reglas prefijadas para apreciar el valor de la prueba, pero ello no significa que su apreciación pueda ser totalmente discrecional y menos aun irreversible, de allí que tanto, los superiores jerárquicos y los jueces estén plenamente habilitados para controlar la apreciación efectuada acerca de los hechos, como elemento de la legitimidad del acto, y revocarlo o anularlo si la prueba se reputa como errónea.

Como antes se indicó, al hablar de la llamada "discrecionalidad," la apreciación de qué es lo que realmente ha ocurrido, o cuál es una situación de hecho determinada, no depende de consideraciones de oportunidad o mérito, sino que debe ser estrictamente ajustada a la realidad fáctica: en otras palabras, la apreciación de la prueba constituye también un aspecto de la legitimidad del acto y como tal debe ser controlada.

Por lo demás, la apreciación administrativa de los hechos debe a todo evento ser razonable, no pudiéndose desconocer arbitrariamente las pruebas aportadas al expediente. Asimismo, la prueba ha de valorarse en sede administrativa conforme a las mismas reglas y principios que en sede judicial.

Sobre la base del anterior análisis y reiterando lo señalado ut-supra, debe este Órgano Jurisdiccional concluir que la Administración en ningún momento dejó de apreciar las pruebas consignadas por el recurrente en el transcurso del procedimiento, sino que éstas no revestían algún carácter probatorio que permitiera al Ente querellado evidenciar que para el momento de la cancelación de la obra a la empresa responsable, ésta haya estado concluida; en razón de lo anterior, es forzoso desechar el presente alegato, y así se declara.

En virtud de las consideraciones antes señaladas, debe esta Corte declarar sin lugar la querella interpuesta por el ciudadano José Leonardo Moncada, y así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado THOMAS EDWIN USECHE QUINTERO, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Estado Táchira, contra la sentencia dictada en fecha 22 de noviembre de 2001 por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, en la querella interpuesta por la abogada NARVY DEL VALLE ABREU MONCADA, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano JOSÉ LEONARDO MONCADA, contra el acto administrativo de destitución, contenido en la Resolución N° 101 de fecha 24 de abril de 2001, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO TÁCHIRA.

2.- REVOCA el fallo apelado.

3.- SIN LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano JOSÉ LEONARDO MONCADA, contra el acto administrativo de destitución, contenido en la Resolución N° 101 de fecha 24 de abril de 2001, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO TÁCHIRA.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil tres (2003). Año 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

EL PRESIDENTE,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

LA VICEPRESIDENTA,

ANA MARIA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. 02-27204
EMO/08