MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 30 de enero de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio N° 0148 del 18 de noviembre de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por la ciudadana MIRIAM SUSANA ALVAREZ MEDINA, venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad N° 2.840.468, asistida por el abogado MAURICIO ISAACS TOVAR inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 31.034, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 1003/01 de fecha 28 de febrero de 2001, dictada por el ciudadano FRANCISCO CABRERA SANTOS actuando en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO VALENCIA, por medio de la cual se le “retira” del cargo que ocupaba en dicho Organismo.
La remisión se efectuó por haber sido oída “en ambos efectos” la apelación interpuesta por el abogado MAURICIO ISAACS TOVAR, en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Tribunal en fecha 17 de septiembre de 2002, que declaró inadmisible la acción incoada.
El 20 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa a partir del momento en que constase en autos el recibo del Oficio ordenado librar al Procurador General de la República.
El 3 de abril de 2003, el abogado MAURICIO ISAACS TOVAR ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En fecha 8 de mayo de 2003 comenzó la relación de la causa.
El 2 de julio de 2003, en la oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus escritos. Ese mismo día la Corte dijo “Vistos”.
Examinada como ha sido la documentación que cursa en el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ESCRITO LIBELAR
Alega la recurrente en su escrito libelar, que en fecha 26 de septiembre de 1982, comenzó a prestar sus servicios como “Asistente Administrativo I”, adscrito a la Dirección de Administración de la Alcaldía de Valencia del Estado Carabobo, y que desde el 29 de septiembre de ese año hasta el mes de febrero de 1997 fue destinada a la Comisión de Servicios al Cuerpo Técnico de Policía Judicial de la Región Central.
Indica, que el 16 de enero de 2001, el Alcalde del Municipio por medio de un cartel publicado en el Periódico “Noti-Tarde”, página 4/Ciudad, fue notificada de la Resolución N° 218/00 por la que se resuelve “Removerla” del cargo de “Asistente Administrativo I”, y que fue colocada en situación de disponibilidad por el período de un mes a partir de la misma fecha.
Narra, que el 18 de enero de 2001 interpuso recurso de reconsideración ante la Alcaldía del Municipio Valencia contra la Resolución N° 218/00 de fecha 15 de diciembre de 2000, emanada del despacho del Alcalde, el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución N° 1001/01 de fecha 28 de febrero de 2001
Igualmente indica, que ese mismo día el Alcalde del Municipio Valencia dictó una nueva Resolución, signada con el N° 1003/01 mediante la cual se le informó su retiro como funcionaria de la Alcaldía del Municipio Valencia a partir del 28 de febrero de 2001.
Alega, que el 10 de marzo de 2001 interpuso recurso de reconsideración contra la última de las resoluciones mencionadas, venciendo el tiempo para responder el 11 de julio de ese mismo año.
Sostiene, que el 15 de febrero de 2002 dirigió una comunicación a la Inspectora Jefe del Trabajo a fin de solicitar Constancia sobre la presentación del Proyecto de Convención Colectiva de trabajo por parte del Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos (SUMEP) y el inicio de un Pliego de Peticiones con Carácter Conciliatorio “contra las constantes violaciones a un grupo de Cláusulas del Contrato Colectivo por parte de la Alcaldía del Municipio Valencia”.
Argumenta de igual forma, que para el momento en que fueron dictadas las resoluciones mencionadas y para el momento de su notificación, el 2 de marzo de 2001, se encontraba en “período de reposo” los cuales fueron emitidos por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).
Denuncia la violación de sus derechos constitucionales a la jubilación, de petición y “maltrato por la autoridad” consagrados en los artículos 86, 51 y 46 ordinal 1° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Igualmente, denuncia la violación de los artículos 59, 60, 458, 506 y 520 de la Ley Orgánica del Trabajo; 53, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa; 59, 60, 61, 62 y 120 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa; 23 de la Convención Colectiva de Trabajo; 84 y 85 de la Ordenanza de Carrera Administrativa y Carrera Docente; y, finalmente, el artículo 19, numeral 1 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
Solicita la acción de amparo constitucional conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad “por operar el silencio administrativo negativo, previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual se considerará que ha resuelto negativamente el recurso interpuesto el día 10 de febrero de 2001 emanada del Alcalde del Municipio Valencia en la cual se (le) retira del cargo que venía ocupando en dicha institución”.
Igualmente, solicita, la nulidad absoluta del “acto administrativo negativo” de fecha 11 de julio de 2001 emanado del Alcalde del Municipio Valencia por operar el silencio administrativo negativo, previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo contra el recurso de reconsideración interpuesto el 10 de marzo de 2001; medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimientos Civil a los fines de que “se [le] incorpore de inmediato mientras se decida el presente Recurso de Nulidad del Acto Administrativo de Efectos Particulares” al cargo de Asistente Administrativo I adscrita a la Dirección de Administración de la Alcaldía del Municipio Valencia; “se [le paguen todos los salarios caídos o dejados de percibir, aumentos de salarios, bonos, primas, así como todos los beneficios legales y contractuales derivados de la relación de trabajo a partir de [su] reincorporación”; se “[le] tramite de inmediato el beneficio de la jubilación de la cual [es] merecedora por haber cumplido con los requisitos previstos en la Convención Colectiva de Trabajo vigente, Artículo 23, solicitada en fecha 19 de junio de 2000, sin recibir oportuna respuesta o la tutela efectiva por parte del Alcalde del Municipio Valencia”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de fecha 17 de septiembre de 2002, El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró inadmisible el recurso interpuesto. Fundamentó su decisión en los siguientes términos:
“A este respecto cabe señalar que la presente acción fue incoada cuando aun se encontraba vigente la recién derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual en su artículo 82, expresaba: ‘toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ello’.
Por otro lado, la Ley del Estatuto de la Función Pública que entró en vigencia en fecha 11 de julio de 2002, establece en su artículo 94: ‘Todo recurso con fundamento en esta Ley solo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el notificado fue notificado del acto’.
Evidentemente, sea bajo la luz de la Ley derogada o de la recientemente sancionada Ley del Estatuto de la Función Pública, en el caso bajo estudio caducó el tiempo hábil para ejercer la reclamación respectiva.
En virtud de lo anteriormente expuesto, este Juzgado Superior, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE el presente recurso de nulidad (materia funcionarial) interpuesto por la ciudadana MIRIAM SUSANA ALVAREZ MEDINA, representada judicialmente por el abogado MAURICIO ISAACS, ambos ya identificados, contra el MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado el 3 de abril de 2003 ante esta Alzada, el abogado MAURICIO ISAACS TOVAR, actuando con el carácter de apoderado judicial de la accionante, presentó Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló:
Que su representada, en fecha 28 de febrero de 2002 interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte una acción de “amparo cautelar” en contra de la Alcaldía de Valencia.
Expresa que el 17 de septiembre de 2002 el referido Juzgado dictó sentencia donde expresa que el motivo de la causa de autos es un “Recurso de Nulidad (Materia Funcionarial)”, lo que –a su decir- constituye un “error” por cuanto realizó el estudio y manifestó su decisión como si se tratara de un recurso de nulidad en materia funcionarial.
Manifiesta que, este “error” resulta “sumamente grave”a su representada por cuanto con esta decisión se le vulneran derechos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes.
Considera, que la Juez del referido Juzgado obvió lo dispuesto en el Parágrafo Primero del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y el artículo 81 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia pues debió aplicarse el procedimiento establecido en el artículo 5 eiusdem.
Por lo antes expresado, solicita se declare con lugar la apelación interpuesta y se revoque la sentencia dictada en fecha 17 de septiembre de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad para decidir sobre la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la accionante, contra la sentencia de fecha 17 de septiembre de 2002 emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, esta Corte observa lo siguiente:
Alega el apoderado judicial de la accionante, que el Tribunal A quo en el encabezamiento de la sentencia objeto de apelación incurrió en “un error (…) porque la querella la estudió, analizó y decidió como si esta fuera un Recurso de Nulidad en materia funcionarial, siendo en realidad que [su] representada interpuso un Amparo Cautelar, previsto en el Parágrafo Único del Artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.
Por su parte, el Tribunal A quo fundamentó su decisión en el hecho de que para el momento en que se sucedieron los hechos “se encontraba vigente la recién derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual en su artículo 82, expresaba que toda acción con base a dicha Ley, sólo podría ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ello”, motivo por el cual declaró la caducidad de la acción y, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso interpuesto.
En este orden de ideas debe la Corte señalar, que del estudio del expediente y en particular del escrito libelar se desprende que la acción (entendida esta como herramienta o estrategia procesal de las partes) interpuesta en la causa de autos no es otra que un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional.
La anterior afirmación, permite a esta Alzada inferir que el Tribunal A quo debió -en en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela respectivamente y al criterio establecido en la sentencia de fecha 22 de febrero de 2000, caso Sociedad Mercantil JUMBO SHIPPING COMPANY DE VENEZUELA C.A.- analizar las causales de inadmisibilidad previstas en los ordinales 1°, 2°, 4°, 5°, 6° y 7° del artículo 84 y los ordinales 1°, 3° y 4° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con excepción de los ordinales relativos a la caducidad de la acción y al agotamiento de la vía administrativa, para luego proceder al análisis del amparo constitucional incoado.
En efecto, se tiene que la acción de amparo constitucional, por haber sido incoada conjuntamente con un recurso contencioso administrativo de nulidad, debe ser estudiada como una medida cautelar, es decir, sin entrar al estudio de la violación de derechos constitucionales sino que, con la sola constatación en el expediente de pruebas que puedan presumir la amenaza de violación de derechos constitucionales debe ser acordado, siguiendo para ello, el criterio establecido en la sentencia emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Suprema de Justicia en fecha 15 de marzo de 2001, caso: MARVIN ENRIQUE SIERRA VELASCO VS MINISTERIO DE INTERIOR Y JUSTICIA, la cual resulta vinculante para esta Corte, donde se estableció el tratamiento a seguir en los casos en que es interpuesto un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, señalando que éste último reviste un carácter accesorio de la acción principal, al punto de que la competencia para conocer de la medida de tutela viene determinada por la competencia para conocer de la acción principal.
Asimismo, en el mencionado fallo se estableció el carácter cautelar que distingue al amparo constitucional ejercido de manera conjunta con el objeto de que se otorgue una protección temporal, pero inmediata dada la naturaleza de la lesión, permitiendo, de esta manera, la restitución de la situación jurídica infringida al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la violación de los derechos constitucionales, mientras se dicta la decisión definitiva en el juicio principal.
Así, al reconocérsele el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por el Tribunal, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.
En ese sentido, la referida sentencia estableció, que resulta imprescindible examinar los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, es decir, “el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación” adaptados, claro está, a las características propias de la acción de amparo, en atención a la especialidad que reviste la misma. De igual manera, la decisión emitida por el Tribunal competente debe encontrarse basada en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales surja la convicción de un verdadero y real perjuicio de los derechos constitucionales del accionante, sin que esta tramitación represente en ningún momento, la violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida.
De igual modo, en caso de ser declarada la improcedencia de la medida de amparo constitucional solicitada, la parte presuntamente agraviada cuenta con la posibilidad de recurrir a otras providencias cautelares dispuestas al efecto en nuestro ordenamiento jurídico.
En conclusión, una vez interpuesto un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, debe pasar el Tribunal, una vez revisada la admisibilidad de la acción principal, a pronunciarse de inmediato sobre la medida cautelar requerida; siguiendo el procedimiento establecido en sentencia de fecha 15 de marzo de 2001, caso MARVIN ENRIQUE SIERRA VELAZCO Y OTROS VS. MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA.
En orden a lo anteriormente expuesto, considera esta Alzada, que en la causa de autos no se siguió el procedimiento establecido para este tipo de recursos pues, una vez revisadas las causas de inadmisibilidad ya mencionadas y realizado el estudio de la procedencia o no del amparo cautelar, es que debe realizarse, eventualmente, el análisis de los supuestos de inadmisibilidad relativos a la caducidad del recurso y el agotamiento de la vía administrativa, los cuales no se revisan preliminarmente por el hecho de que el recurso se interpuso conjuntamente con una pretensión de amparo constitucional, en observancia de lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales
Conforme a lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para esta Alzada declarar con lugar la apelación interpuesta, revocar la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 17 de septiembre de 2002 que declaró inadmisible el recurso por caduco y en consecuencia, ordena la remisión del expediente al Tribunal de origen a fin de que se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso y la procedencia del amparo cautelar. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR, la apelación ejercida por el abogado MAURICIO ISAACS TOVAR, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana MIRIAM SUSANA ALVAREZ MEDINA, antes identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 17 de septiembre de 2002, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional.
2. REVOCA el fallo apelado.
3. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte a fin de que se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad y la procedencia del amparo constitucional interpuesto conjuntamente con dicho recurso.
Publíquese, regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________________ días del mes de ___________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
EMO/ 11
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