MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
Expediente N° 03-0441
I
Mediante oficio Nº 103 de fecha 22 de enero de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes remitió a esta Corte el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad y solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos incoado por las abogadas Irma Curela Goitía y María Eugenia Morín, inscritas en el Inpreabogado bajo el Nº 50.665 y 23.926, respectivamente, actuando en su carácter de apoderadas judiciales del INSTITUTO DE PREVISIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL PARA EL PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (IPASME) contra la Providencia Administrativa Nº 12 de fecha 22 de febrero de 1999 dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO TÁCHIRA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia efectuada por el precitado Juzgado en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante auto de fecha 18 de diciembre de 2002.
El 12 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte.
Por auto separado de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines que esta Corte declare su competencia para conocer del presente recurso.
El 13 de febrero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su consideración, previo resumen de las siguientes actuaciones procesales:
II
DEL RECURSO DE NULIDAD, SU REFORMA Y
LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
1.- Mediante escrito de fecha 12 de agosto de 1999, presentado ante el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, las apoderadas judiciales del ente público recurrente manifestaron lo siguiente:
Que en fecha 22 de febrero de 1999, mediante Providencia Administrativa Nº 12, la Inspectora Jefe del Trabajo del Estado Táchira, decidió la solicitud de la restitución de horario de trabajo de las funcionarias ANA ISABEL MORENO, cédula de identidad Nº 9.185.065, ZULAY SÁNCHEZ cédula de identidad Nº 4.629.476, LIGIA CARRERO cédula de identidad Nº 3.998.875, SUSANA RAMIREZ LEON cédula de identidad Nº 4.208.329, ILVA VIANEY JAIMES, cédula de identidad Nº 5.031.471, XIOMARA LABRADOR JAIMES, cédula de identidad Nº 4.029.186, LIBIA JAZMIN BONILLA BECERRA, cédula de identidad Nº 8.144.604, MARIA RAMIREZ cédula de identidad Nº 9.211.766, BETTY COBOS, cédula de identidad Nº 3.311.260, MARIA ROSARIO COLOMBO, cédula de identidad Nº 3.623.286, NANCY COROMOTO RAMIREZ, cédula de identidad Nº 9.213.702, MARIA LUISA BARRIOS, cédula de identidad Nº 9.222.541, CELESTINA GOMEZ MARRERO, cédula de identidad Nº 5.683.143 CLARA MONSALVE 5.688.452 y LIGIA CHACÓN, cédula de identidad Nº 3.996.823, funcionarias éstas de carrera del Instituto que representan.
Que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de nulidad absoluta, de conformidad con lo prescrito en el ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente.
En tal sentido, afirman que los problemas laborales surgidos en las relaciones funcionariales de empleados públicos (a excepción de los que establece la Ley de Carrera Administrativa en el artículo 5 para su aplicación) deben ventilarse por ante autoridades judiciales con competencia administrativa y no ordinaria.
Que la materia es regulada especialmente por la Ley de Carrera Administrativa, la cual además prevé la constitución de su propio organismo jurisdiccional especializado, con competencia nacional, denominado Tribunal de la Carrera Administrativa “a quién corresponde en propiedad la solución de los problemas laborales funcionariales”.
Que existe manifiesta incompetencia del Inspector del Trabajo sobre la materia del establecimiento y la modificación del horario del trabajo de este Organismo, por cuanto el artículo 195 de la Ley de Carrera Administrativa expresa que “el establecimiento y modificación de los horarios en la Administración Pública Nacional serán determinados por el Presidente de la República, oída la opinión de la Oficina Central de Personal”.
Aducen que de la norma aludida se infiere que el establecimiento y la modificación del horario para este Instituto Autónomo adscrito al Ministerio de Educación, es “sólo y exclusivamente facultad del Presidente de la República; previa opinión de la Oficina Central de Personal”, en tal sentido, exponen que el IPASME “tiene un horario de trabajo para todo su personal en el área administrativa de 7:30 am a 3:30 pm que comprende cuarenta y cuatro horas semanales y 7 ½ (sic) horas diarias”; el cual, en su entender, no puede ser modificado por otra autoridad de menor jerarquía puesto que se consideraría un acto administrativo viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Exponen que la prestación de servicio de los funcionarios es remunerada en proporción del número de horas efectivamente trabajadas; “así la escala de sueldo y compensaciones vigentes, en principio corresponde a aquellos funcionarios que laboran 44 horas semanales a razón de 7 1/2 (sic) horas días; de allí que relajar el horario preestablecido para este organismo de 7 1/2 (sic) horas a seis horas, a saber, (de 7:00 am a 1:00 pm o de 1:00 pm a 7:00 pm); como pretenden las recurrentes; constituiría cancelar una remuneración mensual mayor a la jornada de trabajo efectivamente laborada; en detrimento de patrimonio de este Organismo”.
En apoyo al argumento que precede, señalan que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 194 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, de laborar las recurrentes un horario distinto e inferior al número de horas establecidas para este Organismo, las mismas deberán ser remuneradas en proporción al número de horas efectivamente trabajadas.
Por otra parte, solicitaron como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia “en razón de que la ejecución de dicho acto causaría un perjuicio irreparable del interés público o colectivo de los afiliados y beneficiarios del IPASME San Cristóbal en recibir los servicios dispensadores de salud que ofrece [su] representado a un considerable conglomerado de la población de esa localidad, el cual debe ser garantizado en todo momento y que a todas luces tienen preeminencia sobre el interés particular de estos trabajadores”.
Finalmente, pidieron que se declare la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa N° 12 de fecha 22 de febrero de 1999, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Táchira, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
2.- Posteriormente, la abogada Irma Curela Goitía reformó el escrito del recurso de nulidad en lo relativo a la citación de la titular de la Inspectoría del Trabajo del Estado Táchira, así como de lo relativo a la notificación del Procurador General de la República.
III
ALEGATOS DE LAS TERCERAS OPOSITORAS
El abogado Miguel Angel Guillén Rojas, venezolano, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 62.968, actuando en su carácter de apoderado judicial de las ciudadanas ISABEL MORENO, LIGIA CARRERO, SUSANA RAMIREZ LEON, ILVA VIANEY JAIMES, XIOMARA LABRADOR DE JAIMES, LYDIA JAZMIN BONILLA BECERRA, MARIA RAMIREZ, BETTY COBOS, MARIA ROSARIO COLOMBO, NANCY COROMOTO RAMIREZ, ROSA CARDENAS, MARIA LUISA BARRIOS, EDITH VELASCO, CELESTINA GOMEZ HERRERA, CLARA MONSALVE y LIGIA CHACÓN, esgrimió, en defensa de la legalidad del acto administrativo impugnado, los siguientes argumentos:
Como punto previo, opuso la cuestión previa de ilegitimidad de la persona que se presenta como apoderado o representante del actor, previsto en el ordinal 3º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil y a tenor de lo establecido en el ordinal 7º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto la abogada María Eugenia Morín González no aparece en el poder consignado y, por tanto, carece de la representación que se atribuye.
Por otra parte, expresó que el acto administrativo recurrido no establece y modifica un horario de trabajo, sino que “se trata de una reclamación del derecho que tienen (sus) representadas a que se les respete el horario de trabajo que venían cumpliendo desde hace muchos años, todo lo cual ha configurado un derecho adquirido que se encuentra investido de irrenunciabilidad por parte de dichas trabajadoras, ya que las favorece y las protege, siendo una mejora adquirida a través del tiempo, tal y como lo dispone la Constitución Nacional (sic), la Ley Orgánica del Trabajo, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, así como el Primer Contrato Colectivo de los Trabajadores al Servicio del IPASME, por lo que en ningún momento el ente Administrativo (sic) que produjo el acto, ha modificado el horario de trabajo y la reclamación no se trata de modificación alguna, tampoco se niega que dichas trabajadoras sean trabajadoras de Carrera Administrativa, cosa que en ningún momento se alegó en el ínterin de la reclamación, como lo quieren hacer valer las recurrentes, dicho acto lo que produjo fue una RESTITUCIÓN (sic) del horario que venían cumpliendo, por lo que la nulidad que se solicita es improcedente (…)”.
Asimismo, sostuvo que la Inspectoría del Trabajo sí es competente para conocer de la reclamación de sus representadas, en virtud de lo establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto éste mantiene la vigencia del régimen estatutario consagrado en la Ley de Carrera Administrativa en lo que concierne a los sistemas de ingreso, ascenso, traslados, suspensiones, retiro, remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional previstos para los funcionarios y empleados públicos y, de igual manera, se respeta la aplicación preferente a los niveles estadales y municipales de las respectivas leyes u ordenanzas de carrera administrativa, pero acuerda la aplicación de beneficios y prestaciones en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. Así, lo relativo al pago de horas extras, bono nocturno, prima de antigüedad, régimen de descansos, jornada de trabajo y otros beneficios, a falta de convenio colectivo más favorable, queda sometido a la Ley Orgánica del Trabajo. De allí, nace en su criterio la competencia de la Inspectoría del Trabajo para conocer del reclamo de autos.
En virtud de lo anterior, solicita que el presente recurso de nulidad sea declarado sin lugar en la definitiva.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Delimitados en los términos que anteceden los términos de la controversia, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la procedencia del recurso de nulidad interpuesto por las apoderadas judiciales del INSTITUTO DE PREVISIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL PARA EL PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (IPASME) contra la Providencia Administrativa Nº 12 de fecha 22 de febrero de 1999 dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TÁCHIRA y, a tal efecto, se observa:
Como premisa procesal previa, debe esta Corte asumir su competencia para conocer del recurso de nulidad incoado sobre la base del criterio establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 2862/2002, de fecha 20 de noviembre de 2002, recaída en el caso Ricardo Baroni Uzcátegui, en cuya motiva plasmó los criterios atributivos de competencia de los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa para conocer y decidir las pretensiones autónomas de amparo constitucional, así como las pretensiones anulatorias dirigidas contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo como órganos desconcentrados del Ministerio del Trabajo.
Respecto de la competencia para conocer de las pretensiones anulatorias incoadas contra estos actos administrativos, la mencionada decisión dejó sentado lo siguiente:
“(…) en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal”.
En atención al anterior criterio, que es de carácter vinculante como se desprende de su propio texto, corresponde a esta Corte conocer en primera instancia sobre los recursos de nulidad que se interpongan contra la Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo y, en segunda instancia, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Por lo anteriormente expuesto, esta Corte se declara competente para conocer, en primera instancia, del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 12, de fecha 22 de febrero de 1999, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Táchira, que declaró con lugar la solicitud de restitución de horario de trabajo formulada por el abogado Miguel Angel Guillén Roja, en representación de las funcionarias antes identificadas. Así se declara.
En lo relativo a la sustanciación del presente juicio de nulidad, esta Corte observa que el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira tramitó el presente juicio siguiendo para ello el iter previsto en el artículo 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia hasta la fase de dictar sentencia de mérito en la presente causa, siendo que, con ocasión de la sentencia N° 1380/2001 del 2 de agosto de 2001 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso José Nicolás Alcalá Ruíz, el mencionado Juzgado Laboral declinó su competencia en un Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo, a través de un auto dictado el 14 de agosto de 2001.
Por su parte, y con posterioridad a la remisión del expediente al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, éste en lugar de decidir el fondo del asunto resolvió declinar su competencia en esta Corte mediante un auto dictado en fecha 18 de diciembre de 2002, en aplicación del criterio sentado por la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal en la referida sentencia Nº 2882/2002.
En consecuencia, visto que la presente causa se encuentra en etapa de sentencia y advertida la incompetencia sobrevenida de ambos Juzgados en virtud de la vigencia de los citados precedentes jurisprudenciales, esta Corte en observancia del mandato constitucional contenido en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por el cual no se sacrificará la justicia por formalidades no esenciales ni por reposiciones inútiles, así como en virtud del carácter instrumental del proceso, resuelve dar validez a todo lo actuado en ambos Juzgados con la finalidad de dictar una decisión que resuelva el fondo del asunto y así evitar dilaciones indebidas del proceso. Así se decide.
Definida su competencia y convalidadas las actuaciones procesales reseñadas supra, debe esta Corte pronunciarse sobre la cuestión previa invocada por el apoderado judicial de las ciudadanas Isabel Moreno, Ligia Carrero, Susana Ramírez Leon, Ilva Vianey Jaimes, Xiomara Labrador De Jaimes, Lydia Jazmín Bonilla Becerra, Maria Ramírez, Betty Cobos, Maria Rosario Colombo, Nancy Coromoto Ramírez, Rosa Cárdenas, Maria Luisa Barrios, Edith Velasco, Celestina Gómez Herrera, Clara Monsalve y Ligia Chacón que es la relativa a la ilegitimidad de la persona que se presenta como apoderado o representante del actor, por no tener la representación que se atribuye “cuestión previa establecida en el ordinal 3º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil y conforme lo establece el ordinal 7º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”, toda vez que la abogada MARIA EUGENIA MORIN no es apoderada del IPASME, como se desprende del poder consignado con el escrito contentivo del recurso de nulidad.
En torno a la aplicación de las cuestiones previas contenidas en el Código de Procedimiento Civil en los juicios de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares tramitados y decididos por esta Corte, mediante sentencia N° 2001/148, caso Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles, S.A. contra Metro de Maracaibo, C.A., METROMARA, de fecha 22 de febrero de 2001, se dejó sentado que conforme lo dispone el artículo 130 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el juez tiene la facultad de decidir cuándo una cuestión que le ha sido opuesta puede ser decidida en la sentencia de mérito o, por el contrario, cuándo debe ser decidida con carácter previo.
El citado dispositivo legal estatuye lo siguiente:
“las excepciones o defensas opuestas en el curso de estos juicios [juicios de nulidad de actos de efectos generales o de actos de efectos particulares] serán decididas en la sentencia definitiva, a menos que el Juzgado de Sustanciación, considere que debe resolverse alguna de ellas previamente, en cuyo caso si fuere necesario abrirá una articulación con arreglo a lo dispuesto en el artículo 386 [rectius: 607] del Código de Procedimiento Civil” (añadido del presente fallo).
La norma transcrita le otorga al juez la facultad de apreciar la oportunidad en que deba decidir una de tales cuestiones previas y, asimismo, en el caso de que la cuestión sea de carácter previo, la facultad de apreciar si debe o no abrir una articulación probatoria conforme lo dispone el referido artículo 130.
Por tanto, existiendo una norma específica en la Ley de la materia que regula la actuación del juez contencioso, debe éste ceñirse a dicha regulación, de ahí que, dado que toda aplicación analógica de una norma debe interpretarse de manera restrictiva, no podría el Juez aplicar supletoriamente una disposición legal, sin antes dirimir las posibilidades que ofrece la Ley especial, ya que “admitir lo contrario sería atentar contra el principio básico de especialidad en la aplicación de las leyes, lo cual en definitiva no haría más que desvirtuar la naturaleza de la propia Ley que se pretende suplir.”
En tal sentido, se observa del instrumento poder anexo al escrito del recurso (folio 8 y vto.) que, tal como lo señala el apoderado judicial de las opositoras al recurso, no aparece mención alguna respecto de la abogada MARIA EUGENIA MORIN GONZALEZ, quien se arroga la condición de apoderada del IPASME en el escrito de nulidad junto a la abogada IRMA CURELA GOITIA, cuya representación no ha sido cuestionada ante esta instancia.
Frente a ello, conviene resaltar que si bien la abogada MARIA EUGENIA MORIN GONZALEZ no cuenta con la condición de apoderada judicial del instituto querellado, debe tenerse en consideración que el recurso de nulidad presentado ante el Juez Segundo de Primera Instancia del Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira (folios 1 al 7) órgano jurisdiccional ante el cual se propuso originalmente el recurso de nulidad se encuentra suscrito tanto por la mencionada abogada, así como por la abogada IRMA CURELA GOITIA, quien sí tiene acreditada válidamente su condición de representante judicial del Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación (IPASME) y, por tanto, al no ser impugnada su representación se tiene que el recurso ha sido interpuesto válidamente por la apoderada judicial del precitado instituto. En consecuencia, estima esta Corte que la cuestión previa alegada debe declararse sin lugar, y así se declara.
Resuelto lo anterior, observa esta Corte que la apoderada judicial de la recurrente denuncia que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta al haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente toda vez que la Inspectoría del Trabajo del Estado Táchira carece de competencia para conocer de las reclamaciones efectuadas por funcionarios al servicio de la Administración Pública.
Para dilucidar la denuncia relativa al vicio de incompetencia, esta Corte estima oportuno hacer una breve reseña del contenido del acto administrativo impugnado, con la finalidad de analizar la base legal invocada por el funcionario del Trabajo para asumir el conocimiento del reclamo efectuado por funcionarias públicas adscritas al IPASME en el Estado Táchira, así como los razonamientos empleados para resolver el mismo, en atención a la normativa aplicable para la época (Constitución de 1961 y Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General).
Así, en torno a su competencia, la Inspectoría del Trabajo señaló que:
“La Ley Orgánica del Trabajo con el propósito de no violentar el artículo 122 de nuestra Constitución Nacional, mantiene la vigencia del régimen estatutario consagrado en la Ley de Carrera Administrativa en lo que concierne a los sistemas de ingreso, ascensos, traslados, suspensiones, retiro, remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional, previstos para los funcionarios y empleados públicos, y de igual manera respeta la aplicación preferente a los niveles estadal o municipal de las respectivas leyes u ordenanzas sobre carrera administrativa; pero acuerda a todos los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales la aplicación de sus beneficios y prestaciones, en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. En este orden de ideas, la nueva legislación del trabajo pasa a ser supletoria en lo que concierne al régimen de condiciones de trabajo en el sector público. Así, lo relativo al pago de horas extras, bono nocturno, prima de antigüedad, régimen de descansos, jornada de trabajo y otros beneficios, a falta de convenio colectivo más favorable, queda sometida a la Ley Orgánica del Trabajo”
En cuanto a la procedencia del reclamo, consideró lo siguiente:
“En tal sentido, observa esta Despacho que de conformidad con lo establecido en la cláusula N° 4 del Primer Contrato Colectivo de los Trabajadores al Servicio del IPASME, los BENEFICIOS ECONOMICOS, SOCIALES, EDUCATIVOS, ACADEMICOS, CULTURALES E INSTITUCIONALES, OBTENIDOS POR LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS, RESOLUCIONES Y ACTAS CONVENIOS SON DERECHOS ADQUIRIDOS Y POR LO TANTO TENDRAN VIGENCIA SIEMPRE Y CUANDO NO DESMEJOREN LOS ASPECTOS EN EL PRESENTE CONTRATO. Esto significa que si durante cinco (5) años, el personal de empleados (sic) al servicio de IPASME, viene cumpliendo un horario de trabajo por turnos comprendido de 7:00 am a 1:00 pm y de 1:00 a 7:00 pm para ellos este horario de trabajo constituye un beneficio adquirido a través de la convención colectiva, constituyendo un beneficio social y hasta económico de alguna manera, que en ningún momento se puede alterar con un horario diferente o distinto al que venían desempeñando las trabajadoras reclamantes pues tal hecho constituye en todo caso un desmejoramiento de las condiciones de trabajo…” (Resaltado del texto).
Como consecuencia de los anteriores razonamientos, el funcionario del Trabajo declaró con lugar el reclamo, dejó sin efectos el nuevo horario de trabajo impuesto por el IPASME y ordenó al ente querellado restituir a las reclamantes en el horario comprendido en los turnos de 7:00 am a 1:00 pm y de 1:00 pm a 7:00 pm.
Precisados los fundamentos del acto administrativo impugnado, debe esta Corte constatar la existencia del vicio de incompetencia como vicio capaz de acarrear la declaratoria judicial de un acto administrativo. En tal sentido, como premisa conceptual se tiene que la competencia ha sido definida como la capacidad legal de actuación que detenta la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que es un principio reconocido en Derecho Público que la competencia no se presuma sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal que fije la atribución y los límites que la condicionan (vid. SPA/CSJ, 25 de julio de 1990, caso Compagnie Generale Maritime, CGM, contra República –Ministerio de Sanidad-, en RDP N° 43, julio-septiembre 1990, pp. 65-67).
En efecto, la competencia constituye la expresión de una potestad pública, y la atribución de ésta constituye el mecanismo que permite tornar operativo el denominado principio de legalidad, que actualmente se encuentra consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela según el cual “[la] Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales debe sujetarse las actividades que realicen” y que, a su vez, el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, desarrolla en los siguientes términos:
“La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carácter normativos, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático a los particulares”.
De esta manera, la competencia se erige como un presupuesto previo que legitima la actuación de la autoridad administrativa en un caso concreto, pues supone la sujeción de la Administración al Derecho y, por tanto, requiere su consagración expresa en una norma de rango constitucional, legal o “en actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley”.
En torno a las distintas modalidades del vicio de incompetencia, tanto la jurisprudencia de esta Corte como la de la Sala Político Administrativa de nuestro máximo Tribunal, ha distinguido tres tipos: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto administrativo dimana por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto; la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio; finalmente la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (Vid. SPA/TSJ N° 0095/2003, de fecha 18 de junio de 2003, caso Miryam Cevedo de Gil contra Ministerio de la Producción y el Comercio).
Entonces, un acto administrativo es válido cuando emana de una autoridad competente para ello, es decir, cuando posee la potestad para dictarlo de conformidad con el ordenamiento jurídico por lo que la competencia implica el poder legal de realizar un acto jurídico y, respecto de la Administración Pública, únicamente existe tal poder en la medida que la ley lo prevea.
Por argumento en contrario, determinar la incompetencia de un órgano de la Administración Pública, supone demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.
De conformidad con lo expuesto, esta Corte debe entonces constatar, de una parte, la condición de funcionarias públicas de las reclamantes y, de otra, si existe en el ordenamiento jurídico una norma expresa que le atribuya a los organismos administrativos del Trabajo competencia para conocer y decidir de los reclamos formulados por funcionarios públicos, tomando en cuenta para ello, la vigencia y sentido del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Así, se tiene que en el marco del presente juicio de nulidad no fue debatida la condición de funcionarias públicas la reclamantes detentan, como se desprende de lo señalado por la representación judicial de la recurrente en el escrito de nulidad (folios 1 al 7) y del apoderado judicial de las reclamantes en su escrito de oposición (folios 167 al 170), así como de las pruebas aportadas por la parte recurrente con la finalidad de establecer tal condición, las cuales cursan en los folios 204 y 328 del expediente, que al no ser impugnadas por el apoderado judicial de las opositoras, mantienen su valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. En atención a ello, esta Corte concluye que las ciudadanas ISABEL MORENO, LIGIA CARRERO, SUSANA RAMIREZ LEON, ILVA VIANEY JAIMES, XIOMARA LABRADOR DE JAIMES, LYDIA JAZMIN BONILLA BECERRA, MARIA RAMIREZ, BETTY COBOS, MARIA ROSARIO COLOMBO, NANCY COROMOTO RAMIREZ, ROSA CARDENAS, MARIA LUISA BARRIOS, EDITH VELASCO, CELESTINA GOMEZ HERRERA, CLARA MONSALVE y LIGIA CHACÓN, son funcionarias públicas que prestan sus servicios en el ente querellado, sometidas a la aplicación de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento. Así se declara.
Con relación a la competencia del órgano administrativo que dictó el acto impugnado, se observa:
Las Inspectorías del Trabajo como órganos desconcentrados del Ministerio del Trabajo, están previstas en la Ley Orgánica del Trabajo, específicamente en el Capítulo I del Título IX de la referida Ley (artículos 588 y siguientes), por lo que sus competencias se encuentran fijadas en este instrumento normativo y su ámbito de actuación se limita a las facultades o funciones en ellas consagradas que son, fundamentalmente, servir como instancia administrativa de conciliación y arbitraje en conflictos de naturaleza privada regidos por la referida Ley Orgánica (ex literal c) del artículo 589).
Estos conflictos se presentan con ocasión de una relación laboral pactada entre particulares -patrono y empleado- y regida por normas laborales, que son distintas, en cuanto a su naturaleza, de la relación de empleo público que mantiene el Estado con sus servidores que, al tratarse de una relación estatutaria, se encuentra regulada por normas especiales aplicables a las distintas categorías de funcionarios públicos, que son fundamentalmente normas de Derecho Público, las cuales no pueden ser relajadas o modificadas por la Administración o por el funcionario.
La especialidad de este vínculo de empleo, conlleva el establecimiento legal y constitucional de una serie de garantías a favor del funcionario público, distintas de las garantías reconocidas a los trabajadores, entre las cuales destaca la creación de tribunales especializados para el conocimiento de las controversias que se susciten en el marco de una relación de empleo público.
Serán entonces los órganos judiciales especializados en resolver aquellas controversias derivadas de la relación de empleo público, en este caso el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa (artículo 73 de la derogada Ley de Carrera Administrativa), cuyas competencias procesales fueron asumidas por los Tribunales Superiores Contenciosos Administrativos señalados por la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 93 en concordancia con la Disposición Transitoria Primera de la mencionada Ley) quiénes, por mandato expreso de la Ley, deberán conocer y decidir de las reclamaciones formuladas por los funcionarios públicos y no, como sucedió en el presente caso, un organismo del Trabajo que carece de competencia para ello.
Pese a la existencia y vigencia de las anteriores normas, se aprecia que en el presente caso el Inspector del Trabajo asumió su competencia mediante una errónea interpretación del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, puesto que, la mencionada norma previene, entre otros aspectos, que los funcionarios y empleados públicos nacionales, estadales y municipales se regirán por las normas sobre carrera administrativa nacionales, estadales o municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional, gozando de aquellos beneficios acordados por esta ley en todo lo no previsto en los ordenamientos antes nombrados y no constituye, como lo hace ver el funcionario del Trabajo, una norma que atribuya a éste el conocimiento de reclamaciones formuladas por funcionarios públicos.
En efecto, la norma es clara cuando dispone que será frente a lo no regulado en estos ordenamientos -estatutarios o legales- cuando procede la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo a los funcionarios públicos, pero corresponderá a los órganos jurisdiccionales competentes, indicados supra, ejercer su labor de juzgamiento integrando ambas normativas en el caso concreto.
Por otra parte, distinta es la interpretación que ha dado esta Corte al verdadero sentido y alcance del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo en el ámbito de la relación que mantiene el Estado con sus servidores, afirmando que:
“… el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo expresamente señala que los funcionarios públicos se rigen por sus normas de carrera administrativa ‘en todo lo relativo’, entre otras cosas, al retiro. Nótese entonces que no se trata de la aplicación de la ley más favorable al trabajador, o que la Ley Orgánica del Trabajo sea supletoria del Estatuto, sino de una aplicación inexorable y expresa de las normas contenidas en el Estatuto.
De allí entonces -se reitera- la redacción del artículo 8 de la Ley orgánica del Trabajo conforme al cual ‘…en todo lo relativo (al) retiro’ sea aplicable el Estatuto, lo que excluye la procedencia de las inamovilidades antes mencionadas. Por ello, no puede prestarse a equívocos la última parte del encabezamiento del artículo 8 conforme al cual los funcionarios públicos gozarán de los beneficios acordados en la Ley Orgánica del Trabajo en todo lo no previsto en los Estatutos, pues el instituto de la inamovilidad no puede examinarse aisladamente, sino vinculado en forma estrecha con el retiro y -como se señaló antes- todo lo relativo al retiro es materia excluida del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo y así se declara.
En otras palabras -y a riesgo de resultar esta Corte reiterativa, pero en aras de la claridad del razonamiento- los mecanismos y procedimientos ablatorios, es decir aquéllos, que tienden a remover un obstáculo para que el Jerarca pueda tomar una decisión de retiro, forman parte del retiro mismo, pues son actos preparatorios de éste. Por ello no puede resultar aplicable a los funcionarios públicos la autorización del ‘despido’ por parte del Inspector del Trabajo a que se contrae el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo. Tampoco puede aplicársele a los funcionarios públicos el artículo 454 ejusdem, que regula la solicitud de reenganche, por tratarse de una materia vinculada al retiro que no puede ser regulada -para los funcionarios públicos- por la Ley Orgánica del Trabajo. Todo lo relativo al retiro -artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo- debe encontrarse regulado en las normas sobre carrera administrativa y a ellas debe atenerse el intérprete.” (Vid. Sentencia de esta Corte N° 1993/67, de fecha 4 de febrero de 1993, caso Fiscal General de la República contra la Providencia Administrativa N° 262 dictada por el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador en el Distrito Federal, exp. 92-12727).
El precedente parcialmente transcrito reitera cual es la prelación de las fuentes aplicables a las situaciones jurídicas no reguladas por la Ley especial, que no puede tenerse como justificación de la pretendida competencia de la Inspectoría del Trabajo en el presente caso.
De allí que debe concluir este Sentenciador que si bien la norma referida consagra la aplicación material de la legislación laboral en los aspectos no regulados en los ordenamientos especiales aplicables a los funcionarios públicos, ello no otorga de manera expresa, o incluso implícita, competencia sustancial o adjetiva alguna a las Inspectorías del Trabajo para dirimir conflictos suscitados con ocasión de una relación de empleo público, cuando la Ley especial regula expresamente una determinada situación.
Ello así, correspondía a las reclamantes frente a un acto administrativo que estimaban como lesivo a sus derechos como funcionarios públicos, cual es la modificación de un horario de trabajo, interponer el correspondiente recurso judicial ante los órganos jurisdiccionales que tienen a su cargo, por imperativo de la Ley, el conocimiento y decisión de los conflictos y controversias suscitadas con ocasión de la función pública, en este caso el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y no acudir, como erróneamente lo hicieron, a un órgano administrativo que carece de competencia para conocer de tal reclamación.
En consecuencia, es forzoso para esta Corte declarar la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa Nro. 12, de fecha 22 de febrero de 1999, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Táchira, por ser manifiestamente incompetente y al haber actuado en usurpación de funciones respecto del órgano jurisdiccional competente para ello, conforme lo previsto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el funcionario que dictó dicho acto, y así se decide.
Con relación a la medida cautelar prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia solicitada por el ente público recurrente conjuntamente con el recurso de nulidad, observa esta Corte que no consta en autos que los Juzgados declinantes hayan tramitado y decidido la misma. Por tanto, dado que este pronunciamiento es sobre el fondo del asunto, estima esta Corte inoficioso resolver acerca de la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo anulado en virtud del carácter accesorio que detenta tal medida cautelar con relación al recurso principal. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos interpuesto por la apoderada judicial del INSTITUTO DE PREVISIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL PARA EL PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (IPASME) contra la Providencia Administrativa Nº 12 de fecha 22 de febrero de 1999 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Táchira.
2.- CONVALIDA las actuaciones relativas a la sustanciación del juicio de nulidad llevadas a cabo en el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira y en el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes.
3.- CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por la apoderada judicial del INSTITUTO DE PREVISIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL PARA EL PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (IPASME) contra la Providencia Administrativa Nº 12 de fecha 22 de febrero de 1999 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Táchira. En consecuencia, SE ANULA el referido acto administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia de la presente decisión a la Inspectoría del Trabajo en el Estado Táchira.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
Los Magistrados:
PERKINS ROCHA CONTRERAS
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp.03-0441
AMRC/01/nd.-
|
