JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-O-2004-000014
Mediante escrito presentado en fecha 21 de septiembre de 2004 ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, los abogados María Elena Rodríguez Márquez, Marino Alvarado Betancourt y María Gabriela Martínez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 35.463, 61.381 y 98.763, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del PROGRAMA VENEZOLANO DE EDUCACIÓN-ACCIÓN EN DERECHOS HUMANOS (PROVEA), asociación civil sin fines de lucro inscrita en la Oficina Subalterna del Tercer Circuito de Registro del entonces Distrito Sucre del Estado Miranda, en fecha 8 de noviembre de 1988, bajo el N° 19, tomo 8, Protocolo Primero, reformados sus estatutos sociales en fechas 24 de junio y 29 de julio de 1995, siendo debidamente autenticadas por ante la Notaría Pública Tercera de Caracas, en fecha 1° de febrero de 1996, bajo el N° 92, tomo 8, interpusieron acción de amparo constitucional contra el ciudadano Edgar Camejo, en su condición de PRESIDENTE DEL FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), instituto autónomo creado por Ley publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 30.790, de fecha 9 de septiembre de 1975, por la presunta violación de los derechos de petición y obtención de oportuna y adecuada respuesta, consagrados en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En esa misma fecha, se dio cuenta a la Corte y, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos.
En fecha 22 de septiembre de 2004, se pasó el expediente a la Jueza ponente, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
Mediante auto de fecha 28 de septiembre de 2004, esta Corte ordenó, en ejercicio de la potestad saneadora, establecida en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la corrección del escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, con la finalidad de que la parte accionante precisara el carácter o legitimación con el cual ejercía la presente acción en contra del Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), a los fines de ilustrar a este Órgano Jurisdiccional sobre quiénes realmente recaerían los efectos de un eventual mandamiento de amparo constitucional.
En fecha 29 de septiembre de 2004, los ciudadanos José Antonio Fher Vegas, Pedro Jesús Morales Hernández, Carmen Yolanda Pernía, Yrene Gómez, Eliza Antonia Cañizales, Marisela Uzcátegui, Raúl Antonio Villate Romero, Simón Enrique Infante, Lesvia Annedia Daza de Lozada, Vilmary Rebolledo González, Teobaldo Nieves y Eleazar Vegas, titulares de las cédulas de identidad Nros. 6.337.506, 12.182.911, 6.111.130, 6.857.106, 5.936.953, 7.926.020, 5.647.261, 5.525.847, 4.258.847, 4.258.132, 6.232.958, 6.883.970 y 2.968.389, respectivamente, asistidos por la abogada María Gabriela Martínez, antes identificada, consignaron escrito mediante el cual expresaron su voluntad de adherirse a la presente acción de amparo constitucional, en virtud de ser adjudicatarios del Proyecto Habitacional Ciudad Miranda, y en consecuencia, por “ostentar un interés legítimo, personal y directo en la presente acción”.
Asimismo, en fecha 1° de octubre de 2004, la abogada María Gabriela Martínez, actuando en su condición de apoderada judicial de la parte accionante, consignó escrito mediante el cual amplió la información solicitada.
El día 4 del mismo mes y año, se pasó el expediente a la Jueza ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente.
Mediante sentencia dictada en fecha 20 de octubre de 2004, signada bajo el N° 2004-0038, esta Corte se declaró competente para conocer el presente caso, admitió la acción de amparo constitucional interpuesta, ordenó la notificación de la parte accionante, del presunto agraviante; así como de la representación del Ministerio Público, a los fines de hacer de su conocimiento la oportunidad del acto de celebración de la audiencia oral y pública de amparo constitucional; por último, admitió preliminarmente la intervención de los terceros interesados, ordenando la notificación de los mismos.
Por auto de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, de fecha 3 de diciembre de 2004, se fijó la Audiencia Constitucional Oral y Pública para el día 7 del mismo mes y año, a las 9:00 a.m., a los fines de escuchar la exposición oral de las partes en la presente acción de amparo constitucional.
En la oportunidad fijada para la celebración del acto, se dejó constancia de la comparecencia de los apoderados judiciales de la parte accionante Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA), y abogados asistentes de los terceros coadyuvantes, ciudadanos Yrene Gómez, Carmen Pernía, Marisela Uzcátegui, Raúl Antonio Villate, Simón Infante, Vilmary Rebolledo, Teobaldo Nieves, Lesvia Daza, José Antonio Fher, Eleazar Vegas y Pedro Morales -plenamente identificados en autos-, y del abogado Javier Escobar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.491 en su carácter de apoderado judicial de la parte accionada; asimismo, se dejó constancia de la inasistencia de la ciudadana Elisa Antonia Cañizales, titular de la cédula de identidad N° 5.936.953, y de la representación del Ministerio Público.
En esta misma oportunidad, 7 de diciembre de 2004, siendo las 12:35 p.m., la Jueza Ponente María Enma León Montesinos dio lectura al Dispositivo contenido en el cuerpo de la suscrita decisión, declarando con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los apoderados judiciales de la Organización Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA), contra el ciudadano Edgar Camejo, en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR); y en consecuencia, ordenando dar respuesta adecuada a la parte accionante dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la publicación integra del presente fallo, mediante su consignación ante esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Revisadas individualmente las actas procesales que conforman este expediente, de conformidad con lo dispuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 7 de fecha 1° de febrero de 2000, caso: José Amado Mejía Betancourt, pasa esta Corte a plasmar los fundamentos que sirvieron para dictar el dispositivo del fallo, en los términos siguientes:
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
En fecha 1 de octubre del presente año, los apoderados judiciales de la parte presuntamente agraviada, presentaron escrito contentivo de las correcciones a la acción de amparo constitucional ejercida en fecha 21 de septiembre de 2004, contra el ciudadano Edgar Camejo, en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), por la supuesta violación al derecho de petición consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, expresando como fundamentos de su pretensión los siguientes:
Que en fecha 27 de julio de 2004, el ciudadano Marino Alvarado Betancourt, en su condición de Coordinador del Área de Defensa del Programa Venezolano de Educación Acción en Derechos Humanos (PROVEA), presentó un escrito signado con el N° 272 dirigido al ciudadano Edgar Camejo, en su carácter de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR).
Alegaron que dicho escrito fue recibido el día 28 de Julio del año 2004, por la Secretaría General del mencionado órgano, y en él se le solicitaba al funcionario “que procediera a [informarlos] de manera oportuna y adecuada” sobre: “1) ¿Cuál [era] el presupuesto asignado por Fondur en el presupuesto 2004 para invertir en el Proyecto de (sic) habitacional Ciudad Miranda?; 2) ¿Cuántas viviendas se [habían] entregado a las familias adjudicatarias durante el 2004 y cuántas se [tenía] previsto entregar en el 2004 y 2005?; 3) ¿Cuáles [eran] las razones por las cuales se [había] paralizado el proyecto habitacional Ciudad Miranda?; 4) ¿Cuáles [iban] a ser los criterios para la entrega de las viviendas a lasa (sic) familias adjudicatarias?; 5) ¿Cuántos centros educativos y centros de atención de salud [tenían] proyecto construir con relación a complejo habitacional Ciudad Miranda?”.
Aludieron que desde la presentación del escrito de petición hasta la pasada fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional no han obtenido del órgano administrativo, ninguna respuesta con relación a la información solicitada, lapso que excedió con creces los veinte (20) días para emitir la correspondiente respuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), incumplió con su deber de dar respuesta al no pronunciarse en torno a la referida solicitud, habiéndole conculcado de esa forma a su representada, el derecho de petición y obtención de respuesta oportuna y adecuada consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, derecho el cual “ofrece como garantía un mecanismo de participación del particular en los asuntos públicos del Estado, al permitirle a toda persona la posibilidad de dirigir y presentar cualquier género de escritos, peticiones, solicitudes ante las autoridades y funcionarios (as) públicos (as) sin ningún tipo de restricciones, siempre que sean de su competencias”.
Señalaron que no tenían -por vía administrativa- ningún otro recurso al cual recurrir, con el fin de obtener una rápida respuesta “(...) en virtud de que la solicitud se le hizo al Presidente de Fondur y no otorga la ley un recurso no judicial ante una situación como la indicada (...)”.
Arguyeron que el derecho de petición ejercido de conformidad con el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acarrea para toda autoridad ante la cual se ha interpuesto una petición, la obligación -tangible- de emitir una respuesta adecuada a todos los requerimientos elevados a su conocimiento como autoridad competente.
Que “en consecuencia la falta de respuesta por parte del ciudadano Presidente de Fondur, vulnera a la organización Provea, el derecho constitucional de petición en doble dimensión, ante la falta de respuesta dentro de los 20 días de presentada la petición y ante la falta de respuesta al requerimiento solicitado”.
Finalmente, solicitaron que se ordenara al ciudadano Edgar Camejo, en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), emitir respuesta a la petición que le fuera hecha por la Organización Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA) en fecha 27 de julio de 2004.
II
DE LA AUDIENCIA ORAL Y PÚBLICA
En fecha 7 de diciembre de 2004, se realizó la Audiencia Oral y Pública de Amparo Constitucional, a fin de que las partes realizaran sus exposiciones orales, habiéndoles sido advertido inicialmente acerca del iter procedimental ha seguir.
I.- Se aperturó el acto y se concedió la palabra a la representación judicial de la parte accionante, haciendo uso de tal derecho, el abogado Marino Alvarado Betancourt, inscrito en el Instituto de Previsión del Abogado bajo el N° 61.381, quien expuso en forma oral lo siguiente:
Que eran una institución sin fines de lucro, constituida para la defensa y promoción de los derechos humanos, habiendo en los últimos años más de catorce (14) denuncias relacionadas con la accionada y su incumplimiento en la entrega de viviendas a diversas familias adjudicatarias.
Que en virtud de denuncia recibida en el mes de julio, relacionada con el Proyecto Ciudad Miranda decidieron en fecha 27 de julio de 2004, dirigir escrito al ciudadano Edgar Camejo en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) con el fin de ser informados en torno a varios particulares relacionados con el Proyecto Habitacional Ciudad Miranda.
Que dicho escrito fue consignado el día 28 del mismo mes y año, deviniendo en el órgano administrativo la obligación de emitir pronunciamiento dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su recepción.
Argumentó que no obstante, el referido órgano administrativo eludió su deber de dar respuesta oportuna y adecuada, y que al tiempo de interposición de la acción de amparo constitucional había trascurrido más de cuatro (4) meses sin respuesta.
Señaló que estaban en juego los intereses de varias familias, que hacía más de cuatro (4), tres (3) y dos (2) años que habían efectuado su correspondiente cancelación para asegurar de esa forma la obtención en un futuro no tan lejano, de una vivienda digna y cómoda, que mitigara su necesidad de contar con techo propio.
Refirió que existían considerables retrasos en la ejecución del programa de construcción, en su segunda y tercera etapa; trayendo como consecuencia retrasos en la entrega de las viviendas acordadas a las familias adjudicatarias.
Por último, solicitó con fundamento en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ordenara al ciudadano Edgar Camejo, dar respuesta a la petición hecha por el Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA), en fecha 27 de julio del presente año, o en su defecto, instó al apoderado judicial de la parte accionada presente en el acto de audiencia constitucional, dar respuesta “adecuada” a las preguntas formuladas en el mencionado escrito, referidas a: “1) ¿Cuál [era] el presupuesto asignado por Fondur en el presupuesto 2004 para invertir en el Proyecto de (sic) habitacional Ciudad Miranda?; 2) ¿Cuántas viviendas se [habían] entregado a las familias adjudicatarias durante el 2004 y cuántas se [tenía] previsto entregar en el 2004 y 2005?; 3) ¿Cuáles [eran] las razones por las cuales se [había] paralizado el proyecto habitacional Ciudad Miranda?; 4) ¿Cuáles [iban] a ser los criterios para la entrega de las viviendas a lasa (sic) familias adjudicatarias?; 5) ¿Cuántos centros educativos y centros de atención de salud [tenían] proyecto construir con relación a complejo habitacional Ciudad Miranda?”.
Ratificó los medios de prueba consignados conjuntamente con el libelo de amparo constitucional.
II.- En la oportunidad de la intervención de la parte accionada, ésta expreso lo siguiente:
Como punto previo, alegó la inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional interpuesta.
Argumentó que la parte presuntamente agraviada no consideró al momento de interponer su pretensión de amparo constitucional, “(...) que el ordenamiento jurídico prevé para estos caos, el agotamiento de la vía administrativa cuyo procedimiento se encuentra establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en los artículos 2 y 4 respectivamente, por tanto este derecho de obtener oportuna respuesta de los particulares conlleva a la obligación para la administración, que es la obligación de decidir los asuntos que le sometan a su consideración. En este orden de ideas el referido artículo 4 de la Ley Orgánica supra estatuye con carácter general el efecto negativo del silencio administrativo cuando no se resuelvan los asuntos en los lapsos prescritos por la Ley estableciendo así en los casos en los cuales el órgano de la Administración Pública no resolviera un asunto o recursos dentro de los lapsos correspondientes se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediatamente siguiente (...)”.
Asimismo, expresó que la acción de amparo constitucional a que se contraen los autos, “(...) .[debía] declararse inadmisible en virtud de que no existe violación al derecho constitucional que se reclama (...)” ya que de acuerdo a su interpretación jurisprudencial, la pretensión de protección constitucional que se busca por vía de amparo, es una acción de carácter extraordinario estando limitada su procedencia sólo a aquellos casos donde les sea menoscabo a los solicitantes directa, inmediata y flagrantemente derechos subjetivos de rango constitucional.
Que “(...) en aras de cumplir fiel y cabalmente con el texto constitucional dicha solicitud es satisfecha con la consignación del presente escrito en el cual en el Capitulo III pasa a evacuar lo solicitado por el Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA) y que dio origen a tal pretensión”. (Negrillas de la parte accionada).
Solicitó se declarará inadmisible y temeraria la solicitud de amparo constitucional por no existir -a su decir- una amenaza cierta, inmediata y directa de violación de derecho o garantía constitucional, y por no existir una situación jurídica que restablecer.
Asimismo, pidió la condenatoria en costas prevista en el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil, a la parte accionante y a los terceros intervinientes.
Señaló que los recursos autorizados al Fondo Nacional de Desarrollo Urbano a partir del año 2000, eran los provenientes de la Ley Especial de Endeudamiento y del Presupuesto Ordinario, los cuales le son asignados en el presupuesto del Instituto mediante programas presupuestarios por obras en general y no por obras de urbanismos.
Que la inversión del Desarrollo Habitacional Ciudad Miranda alcanza la suma de ciento cincuenta y un mil ciento setenta y ocho millones (Bs. 151.178.000.000,00) a través de programas de plan especial de viviendas, plan de emergencia nacional de viviendas y nuevas organizaciones, y viviendas en desarrollo progresivo.
Argumentó que su representada se encontraba realizando obras a lo largo del país, en procura de darle cumplimiento al derecho de los ciudadanos de poseer viviendas adecuadas y dignas según lo consagra la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, enfatizando que la labor del órgano administrativo se había centrado en la entrega de viviendas a las familias beneficiarias, para un total de trescientos treinta y ocho (338) personas de las pertenecientes al desarrollo habitacional Ciudad Miranda, dando así cumplimiento a los contratos de promesa de venta suscritos
Respondió frente a la interrogante de ¿Cuáles [eran] las razones por las cuales se [había] paralizado el proyecto habitacional Ciudad Miranda? que el urbanismo estuvo paralizado con ocasión del pasado paro petrolero, suscitado a finales del año 2002, “(…) por las razones de hecho públicas y notorias que afectaron al normal desenvolvimiento de las funciones del Organismo (…)”.
Refirió que en la segunda etapa del proyecto habitacional Ciudad Miranda tenían previsto la ejecución de dos (2) centros educativos, específicamente, una (1) escuela y un (1) preescolar; en tanto que no tenían proyectado la inclusión de algún centro asistenciales al menos en esta etapa, sino en la tercera aún no iniciada.
Por último consideró, que con los argumentos expuestos había cesado la “presunta” conducta lesiva invocada, habiendo cumplido su representada con la obligación de dar oportuna y adecuada respuesta, sin que de ninguna manera se constatara la existencia de alguna violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales de la parte accionante.
Consignó como fundamento de sus alegaciones, escrito dirigido a este Órgano Jurisdiccional, por el cual pretendió dar respuesta a los peticionantes de las interrogantes formuladas; asimismo, promovió como pruebas “documentales” diversos cuerpos normativos vigentes; siendo estos: Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.024 de fecha 16 de septiembre de 2004, contentiva del Decreto Presidencial N° 3.126 mediante el cual se dispuso la adscripción del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano al Ministro de Estado para la Vivienda y el Hábitat; Gaceta Oficial N° 5.677 de fecha 16 de diciembre de 2003 contentiva de la Ley de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Fiscal 2004; por último, acompañó Gaceta Oficial N° 5.678 de fecha 16 de diciembre de 2003, en la cual aparece publicada la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2004.
III.- La ciudadana Yrene Gómez, identificada con la cédula de identidad N° 6.857.106 actuando en su propio nombre y en nombre y representación de los terceros coadyuvantes, estando debidamente asistida por los apoderados judiciales de la parte accionante, arguyó los siguientes alegatos:
Alegó, que se trataban de más de cien (100) familias que confiando en el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano habían invertido parte de su dinero en el Proyecto Habitacional Ciudad Miranda, desde finales del año 1999.
Asimismo adujo, que el referido órgano de la Administración no había dado cumplimiento a su obligación de entrega definitiva de sus viviendas ya canceladas.
Argumentó que tenían información de que muchas de sus casas estaban siendo entregadas a otras personas, que no las necesitaban.
Que asimismo desconocían los criterios empleados por el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) para la adjudicación de las viviendas correspondientes a la primera y segunda etapa del proyecto.
Que no pretendían la devolución del dinero empleado en la cancelación; pues a la presente fecha, él mismo se encontraba depreciado y no la iban aprovechar para invertir en una nueva vivienda.
Expuso que el proyecto Ciudad Miranda del cual eran adjudicatarios según contratos de promesa de venta consignados, presentaba un retraso de más de cuatro (4) años, sin haber recibido respuesta por parte del órgano encargado, y que desconocían si se tenía proyectada la construcción de algún centro de asistencia o del algún centro educacional en la etapa dos (2) del proyecto.
Por último, expresó que se adherían a la solicitud de amparo constitucional ejercida por la parte accionante, contra el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR).
En la oportunidad de réplicas y contrarréplica, la parte accionante refirió:
Que la respuesta aportada por la representación judicial de la parte accionada además de no ser oportuna no se adecuaba a las interrogantes formuladas en su escrito de petición, por lo que insistían en su denuncia de menoscabo del artículo 51 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela.
Arguyó que no convalidaba el argumento expresado por la parte accionada en cuanto a que la paralización en la ejecución del proyecto habitacional obedecía a la circunstancia pública y notoria del paro petrolero de diciembre de 2002, por cuanto la misma se verificó en fecha anterior.
Por último, desconoció los medios de pruebas promovidos por la parte accionada en el acto de audiencia constitucional.
Por su parte, el apoderado judicial de la accionada:
Insistió en su argumentó de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional ejercida.
Que en efecto el Proyecto Ciudad Miranda se había paralizado en fecha anterior al paro, pero que éste agudizo la situación del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano frente a los planes de viviendas proyectados.
Que en efecto habían hecho entrega a otras familias de algunas viviendas concluidas en las referidas etapas, pero que se trataban de personas discapacitadas, en un mayor grado de necesidad que los adjudicatarios.
I
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte plasmar las motivaciones que sirvieron de fundamento al dispositivo dado en la Audiencia Oral celebrada en fecha 7 de diciembre de 2004, en tal sentido, se observa:
I.- Debe este Órgano Sentenciador como punto previo, pronunciarse acerca del alegato hecho por el abogado Javier Escobar Abreu, apoderado judicial de la parte accionada, respecto a la declaratoria de inadmisibilidad de la presente acción de amparo constitucional por no considerar que fuese ésta, la vía idónea para satisfacer la pretensión de la parte accionante de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, a tal efecto, observa:
Argumentó la parte accionada:
“(...) que el ordenamiento jurídico prevé para estos casos, el agotamiento de la vía administrativa cuyo procedimiento se encuentra establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en los artículos 2 y 4 respectivamente, por tanto este derecho de obtener oportuna respuesta de los particulares conlleva a la obligación para la administración, que es la obligación de decidir los asuntos que le sometan a su consideración. En este orden de ideas el referido artículo 4 de la Ley Orgánica supra estatuye con carácter general el efecto negativo del silencio administrativo cuando no se resuelvan los asuntos en los lapsos prescritos por la Ley estableciendo así en los casos en los cuales el órgano de la Administración Pública no resolviera un asunto o recursos dentro de los lapsos correspondientes se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediatamente siguiente (...)”.
Con relación a la defensa opuesta, esta Corte debe precisar que en el caso de autos nos encontramos frente a una omisión de pronunciamiento genérica y no específica, en virtud de que la petición formulada por la representación judicial de la parte accionante tiene como efecto consecuencial una respuesta de la Administración, la cual no se encuentra predeterminada en una norma de rango legal, como un deber específico de ésta.
Así, considera relevante esta Corte citar lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales prevé:
Artículo 4.- En los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de las responsabilidades que le sean imputables por la omisión o la demora.
Artículo 5.- A falta de disposición expresa toda petición, representación o solicitud de naturaleza administrativa dirigida por los particulares a los órganos de la administración pública y que no requieran sustanciación, deberá ser resuelta dentro de los veinte (20) días siguientes a su presentación o a la fecha posterior en la que el interesado hubiere cumplido los requisitos legales exigidos. La administración informará al interesado por escrito, y dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud. La omisión o incumplimiento por éste de algún requisito.
En consecuencia, se desprende que tales disposiciones establece en primer lugar, un lapso de decisión para la Administración, para aquellos supuestos en los que los particulares presentan solicitudes o peticiones de naturaleza administrativa que no requieran sustanciación alguna (ex artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos); así como, en segundo lugar, consagra la garantía del silencio administrativo negativo en los casos en que no se resolvieren los asuntos o recursos ejercidos, garantía la cual, opera en beneficio del administrado ante la omisión de emitir respuesta por parte del órgano administrativo en un lapso determinado, para así no verificar una violación a los particulares en su derecho a la defensa y acceso a los órganos jurisdiccional, en cuanto a tener que suspender indefinidamente el ejercicio de recursos administrativos o acciones jurisdiccionales hasta que se produzca una decisión expresa de la Administración Pública (ex artículo 4 eiusdem).
Así las cosas, debe determinar este Órgano Jurisdiccional, en virtud del alegato de inadmisibilidad propuesto por la representación judicial de la parte accionada en la Audiencia Constitucional, por no ser la acción de amparo constitucional la vía idónea, considera necesario dilucidar si en el presente caso, nos encontramos ante la violación de dar respuesta de un deber genérico o específico del órgano administrativo.
Al efecto, se observa que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia dictada con ocasión del caso: Myrtho Jean-Mary de Seide, estableció lo siguiente.
“(…) La Sala ha ido definiendo los requisitos que deben existir para que sea admitida la acción de amparo constitucional contra las conductas omisivas en que incurra la Administración. Al efecto se ha precisado que la omisión o inactividad debe ocurrir ante una obligación genérica de pronunciarse y no ante las obligaciones especificas que le han sido determinadas o impuestas por Ley. Además se exige que esa omisión sea absoluta, es decir, que la Administración no se hubiere pronunciado previamente sobre el mismo asunto (sentencia de esta Sala del 11-7-91, caso: José Emisael Durán Díaz, reiterada el 13-08-92, caso: Navio Jesús Salas Grado).
(…omisis…)
En los casos de abstenciones u omisiones de la Administración puede observarse una distinción entre las normas constitucionales lesionadas cuando aquellas ocurren ante obligaciones genéricas u obligaciones específicas. El primer supuesto, cuando un ente público no cumple con la obligación genérica de responder o tramitar un asunto o recurso interpuesto por un particular, se infringe el derecho de éste a obtener oportuna respuesta, consagrado en el artículo 67 de la Constitución (…)”.
De conformidad con la sentencia citada ut supra, puede interpretar esta Corte que, lo que hace procedente la acción de amparo constitucional de cara a la falta de pronunciamiento de la Administración, es la omisión genérica por la violación del derecho a obtener oportuna y adecuada respuesta; establecida en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues hay una ausencia absoluta de pronunciamiento frente a una solicitud presentada por un particular y de la cual no puede inferirse que la Administración orienta su decisión en algún sentido.
Ahora bien, de tratarse de una omisión de pronunciamiento específica, la garantía que procede para el justiciable es el recurso de abstención o carencia, establecido en el artículo 5 numeral 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el cual deberá obligarse al órgano recurrido a emitir un pronunciamiento en forma concreta y específica, y no un pronunciamiento general como ocurriría con la acción de amparo constitucional, como ha sido indicado con anterioridad.
En los casos de omisiones genéricas, no existe indicio alguno que permita presumir o entender que tácitamente se ha decidido alguna solicitud, por lo que la violación del derecho constitucional a obtener respuesta se hace patente y requiere del auxilio judicial del amparo constitucional. En cambio, existen otros medios judiciales idóneos para impugnar omisiones de pronunciamiento, cuando la ley establece previamente el cumplimiento de algunos parámetros que hacen indubitable de antemano la decisión de la Administración, así como cuando ya existe un pronunciamiento previo de la Administración, del cual pueda inferirse el sentido de dicho pronunciamiento.
En atención a lo expuesto, se desprende de la solicitud efectuada por la parte accionante y que consta en el presente expediente judicial de los folios siete (7) al nueve (9), que estamos en presencia de una petición de pronunciamiento de carácter genérico, que no requería por parte de la Administración una sustanciación previa, conforme a un procedimiento establecido en la Ley, ya que el deber del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) consistía simplemente en emitir respuesta frente a determinadas interrogantes planteadas por la parte actora (PROVEA) y referidas a un hecho del que solo la Administración, en este caso la parte accionada tenía o ha podido tener conocimiento.
Asimismo, se observa de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente y realizado el estudio que antecede, se puede dar por verificado el hecho fehaciente de que no existe en el expediente, prueba de emisión de alguna respuesta dictada por el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) con ocasión a la solicitud efectuada por la parte accionante, que se adecuara a los requisitos exigidos para la existencia de todo acto administrativo, conforme a lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Asimismo, advierte esta Corte que contrariamente a lo expuesto por la parte accionada, se observa que ante la falta de existencia de acto administrativo alguno mal podía la parte accionante hacer uso del ejercicio oportuno de los recursos administrativos –reconsideración y jerárquico- establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, frente a un acto que le era inexistente; en virtud que dentro del procedimiento constitutivo o de primer grado no existió manifestación de voluntad (Vid. Artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) por parte de la Administración que hubiera podido ser objeto de impugnación alguna (ex artículo 94 y 95 eiusdem).
Siendo ello así debe forzosamente esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en aras de la justicia, a la interpretación y aplicación racional y proporcional de las normas procesales, con arreglo a la tutela judicial efectiva en tanto principio técnico del proceso, y facilitando su ejercicio en cuanto a potestad puesta a la disposición de los litigantes, desvirtuar el alegato formulado por el apoderado judicial de la parte accionada, y en consecuencia, confirma la admisibilidad de la presente acción de amparo constitucional, por cuanto la misma cumple con las previsiones establecidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y no se evidencia del expediente la existencia -sobrevenida- de ninguna de las causales previstas en el artículo 6 eiusdem, y por considerar además -con fundamento a los criterios jurisprudenciales expresados-, que la acción de amparo constitucional se presenta en el caso de autos, como la vía idónea para el reconocimiento del derecho de petición y obtención de oportuna y adecuada respuesta denunciado como conculcado. Y así se decide.
II.- Desvirtuado como ha sido el alegato hecho por el apoderado judicial de la parte accionada en cuanto al efecto negativo del silencio administrativo, y confirmada la admisión de la pretensión de protección constitucional, debe esta Corte seguir conociendo del fondo del asunto, y respecto al caudal probatorio observa lo siguiente:
Esta Corte analizada como ha sido la prueba fundamental acompañada con el escrito contentivo de acción de amparo constitucional, constante en el expediente del folio (7) al nueve (9), le otorga pleno valor probatorio a tal escrito de petición, el cual no fue impugnado en su oportunidad por la parte accionada.
Asimismo, estima en todo su valor las documentales consignadas por los terceros coadyuvantes, y de las cuales deriva el carácter de adjudicatarios de viviendas ubicadas en la segunda etapa del Desarrollo Habitacional “Ciudad Miranda”, las cuales tampoco fueron objeto de impugnación por ninguna de las partes intervinientes durante la audiencia oral y pública, y que constan en copias simples del folio setenta y nueve (79) al folio ciento cuarenta y siete (147) del presente expediente.
En cuanto a las pruebas aportadas por la parte accionada, consistentes en Gaceta Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela, las cuales fueron objeto de desconocimiento por el abogado Marino Alvarado Betancourt, apoderado judicial de la parte accionante, debe advertir este Órgano Sentenciador que sólo los hechos controvertidos de acuerdo a lo previsto en nuestro ordenamiento jurídico, pueden ser objeto de prueba por las partes.
Ello así, las normas de derecho son de conocimiento y cumplimiento obligatorio por los particulares desde su publicación en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, mal pudo pretender entonces, el abogado actor hacer valer el desconocimiento de las mismas, en el acto de audiencia oral y pública.
Nos ilustran en este planteamiento, las disposiciones de derecho común, contenidas en el Código Civil, así en los artículos 2, 5 y 7 se establece:
Artículo 2.- La Ley es obligatoria desde su publicación en la GACETA OFICIAL o desde la fecha posterior que ella misma indique.
Artículo 5.- La renuncia de las leyes en general no surte efecto.
Artículo 7.- Las leyes no pueden derogarse sino por otras leyes; y no vale alegar contra su observancia el desuso, ni la costumbre o práctica en contrario, por antiguos y universales que sean.
Ahora bien, analizado el contenido de las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 38.024, 5.677 y 5.678 de fechas 16 de septiembre de 2004, 16 de diciembre de 2003 y 16 de diciembre de 2004, respectivamente, debe concluir esta Corte que el contenido de las mismas, no guarda relación directa con el asunto debatido y al no aportar nada al presente proceso, en atención al principio del iura novit curia no adopta su aplicación en el presente caso. Y así se decide.
III.- En otro orden de argumentos, precisó el abogado Marino Alvarado Betancourt, que tal y como era su obligación, no existió adecuación en las respuestas dadas por el apoderado judicial de la parte accionada, a las interrogantes previamente formuladas, mediante escrito dirigido al ciudadano Edgar Camejo, en su carácter de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, en fecha 27 de julio de 2004.
Sobre los extremos de oportunidad y adecuación de respuesta devenidos del ejercicio del derecho constitucional de petición, debe precisar esta Corte lo siguiente:
Establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 51 lo siguiente:
Artículo 51.- Toda persona tiene derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo.
Por su parte, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé:
Artículo 2.- Toda persona interesada podrá, por si o por medio de su representante, dirigir instancias o peticiones a cualquier organismo, entidad o autoridad administrativa. Estos deberán resolver las instancias o peticiones que les dirijan o bien declarar, en su caso, los motivos que tuvieren para no hacerlo.
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 4 de abril de 2001, caso: sociedad mercantil Estación de Servicios Los Pinos, dejó establecido lo siguiente:
“(...) Tal como lo exige el artículo 51 de la Constitución, toda persona tiene derecho a obtener una respuesta ‘oportuna’ y ‘adecuada’.
(...) en cuanto a que la respuesta sea ‘oportuna’, esto se refiere a una condición de tiempo, es decir que la respuesta se produzca en el momento apropiado, evitando así que se haga inútil el fin de dicha respuesta. En cuanto a que la respuesta deba ser ‘adecuada’, esto se refiere a la correlación o adecuación de esa respuesta con la solicitud planteada. Que la respuesta sea adecuada en modo alguno se refiere a que ésta deba ser afirmativa o exenta de errores; lo que quiere decir la norma es que la respuesta debe tener relación directa con la solicitud planteada. En este sentido, lo que intenta proteger la Constitución a través del artículo 51, es que la autoridad o funcionario responsable responda oportunamente y que dicha respuesta se refiera específicamente al planteamiento realizado por el solicitante (...)”:
Ahora bien, en un caso similar al de autos (Vid. Sentencia N° 1494, de fecha 6 de agosto de 2004, caso: Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA) Vs. Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), resolvió la Sala Constitucional lo siguiente:
“Este derecho de petición, esta consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece la obligación de todos los órganos y entes públicos de pronunciarse respecto de las solicitudes que les sean formuladas por los particulares.
Artículo 51. Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo.
Asimismo, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece que la Administración deberá dar respuesta a las peticiones, de naturaleza administrativa que no requiera substanciación, dirigidas por los particulares, dentro de los veinte (20) días siguientes a su presentación o a la fecha posterior en la que el interesado hubiere cumplido los requisitos legales exigidos.
Aunado a ello, esta Sala Constitucional en sentencia n° 2073 del 30 de octubre de 2001, caso: Cruz Elvira Marín, señaló:
(...) De esta forma, no hay lugar a dudas, en cuanto a que la exigencia de oportuna y adecuada respuesta supone que la misma se encuentre ajustada a derecho, pero no implica necesariamente la obligación de la Administración de acordar el pedimento del administrado, sino sólo en aquellos casos en que el marco jurídico positivo permita al órgano de la Administración tal proceder, sobre la base de las competencias que le han sido conferidas (...).
De conformidad con lo expuesto supra, la Sala constata que entre el Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) y la Organización Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA), existía un vínculo directo, ya que la citada Organización había solicitado la información brindando asistencia jurídica a los habitantes de la Urbanización Nueva Tacagua, siendo el referido organismo público el competente para atender y dar la debida respuesta, por cuanto se trataba de un problema suscitado en unas edificaciones construida por ellos.
Por tanto, al existir el vínculo directo y al haberse constatado que el Instituto Nacional de la Vivienda no dio una oportuna y adecuada respuesta a los solicitantes, dentro del lapso establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala considera que se configuró la lesión al derecho de petición denunciado por la parte actora consagrado en el artículo 51 de la Constitución, estando, por tanto, ajustada a derecho la decisión consultada (...)”.
Del estudio efectuado al presente expediente, precisa esta Corte que en efecto consta de los folios siete (7) al nueve (9), escrito de petición suscrito por la Organización Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA), en la persona de su Coordinador Área de Defensa, dirigido en fecha 27 de julio de 2004, al Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, ciudadano Edgar Camejo, el cual es del tenor siguiente:
Caracas, 27 de julio de 2004
Ciudadano
Edgar Camejo
Presidente de Fondo de Desarrollo Urbano
Su Despacho.-
Nuestro respetuoso saludo:
(...omisis...)
Nosotros como ONG de derechos humanos, especializada en la defensa de los derechos económicos, sociales y culturales, y con el objetivo de tener una información más amplia sobre esta situación que nos permita dar nuestro aporte a la solución de la misma; con todo respeto y en ejercicio del derecho constitucional de petición establecido en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 9 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, nos dirigimos a Usted con la finalidad de que nos informe de manera oportuna y adecuada los aspectos que a continuación exponemos:
1) ¿Cuál es el presupuesto asignado por Fondur en el presupuesto 2004 para invertir en el Proyecto de habitacional Ciudad Miranda?
2) ¿Cuántas viviendas se han entregado a las familias adjudicatarias durante el 2004 y cuantas se tiene previsto entregar en el 2004 y 2005?
3) ¿Cuales son las razones por las cuales se ha paralizado el proyecto habitacional Ciudad Miranda?
4) ¿Cuáles van a ser los criterio para la entrega de las viviendas a lasa familias adjudicatarias?
5) ¿ Cuantos centros educativos y centros de atención de salud tiene proyecto construir con relación a complejo habitacional Ciudad Miranda?
(...omisis...)
Esperando su pronta respuesta a cada uno de los puntos anteriormente indicados y recordándole que de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos usted tiene un lapso máximo de 20 días hábiles para responder nuestra petición, deseándole éxito en sus labores me despido de usted,
Atentamente
Marino Alvarado Betancourt
Coordinador Área de Defensa
Es de hacer notar que la representación de la parte accionada durante el acto de la audiencia oral y pública consignó escrito contentivo - a su decir- de las respuestas a las interrogantes formuladas por la parte accionante en su escrito de petición, las cuales constan por escrito del folio ciento cincuenta (150) al folio ciento cincuenta y tres (153) del presente expediente, no obstante, del análisis exhaustivo del contenido de las mismas, puede concluir esta Corte que consistieron en respuestas genéricas e imprecisas, esto es, que no se adecuaron a las peticiones hechas por el Coordinador del Área de Defensa del Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA) en fecha 27 de julio de 2004, y por demás decir que no cumple la pretendida respuesta con el extremo de oportunidad a que hacen referencia los artículos 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al haber transcurrido más de cuatro (4) meses a contar desde la fecha de recepción de la referida solicitud (28 de julio de 2004) y la celebración de la audiencia constitucional de amparo, lapso éste que como puede apreciar esta Corte, superó con creces el establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ello así, en razón de lo anteriormente expuesto este Órgano Jurisdiccional actuando en Sede Constitucional, declara con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados María Elena Rodríguez Márquez, Marino Alvarado Betancourt y María Gabriela Martínez, actuando en su carácter de apoderados judiciales del Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA), contra el ciudadano Edgar Camejo, en su carácter de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), con fundamento en la violación al derecho de petición y a obtener oportuna y adecuada respuesta, consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como consecuencia de la falta de oportunidad y adecuación en la respuesta otorgada por la parte accionada durante el desarrollo de la audiencia constitucional de amparo, en virtud de no habérsele suministrado información adecuada frente a las preguntas peticionadas por la Organización Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (PROVEA), en fecha 27 de julio de 2004. Y así se decide.
En consecuencia de lo anterior, ordena al ciudadano Edgar Camejo, en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), dar respuesta adecuada a la parte accionante dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la publicación del presente fallo, mediante consignación ante esta Corte, so pena de incurrir en desacato a la autoridad.
III
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por los apoderados judiciales de la Organización PROGRAMA VENEZOLANO DE EDUCACIÓN-ACCIÓN EN DERECHOS HUMANOS (PROVEA), contra el ciudadano Edgar Camejo, en su carácter de PRESIDENTE DEL FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), con fundamento en la violación al derecho de petición y a obtener oportuna y adecuada respuesta, consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por considerar que la respuesta otorgada por la parte accionada durante el acto de audiencia constitucional, no cumplió con los extremos -concurrentes- de oportunidad y adecuación, en virtud de no habérsele suministrado a la parte accionante la información que versara sobre las preguntas peticionadas, en fecha 27 de julio del presente año.
2.- ORDENA al ciudadano Edgar Camejo o a quien haga sus veces, en su condición de Presidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), aportar respuesta adecuada a la parte accionante dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la publicación de la presente decisión, mediante su consignación ante esta Corte, so pena de incurrir en desacato a la autoridad, de conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los catorce (14) días del mes de diciembre de dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza,
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-O-2004-000014
MELM/065
Decisión n° 2004-0323
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