TSJ Regiones - Decisión

Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

Expediente Nº AP42-N-2004-000073

En fecha 21 de septiembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 0111 de fecha 8 de julio de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por la abogada Alejandra Maricarmen D’Emilio Sardi, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 74.417, actuando en su carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO SAN CARLOS DEL ESTADO COJEDES, contra la Providencia Administrativa N° 11 de fecha 8 de agosto de 2002, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO COJEDES, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos ejercida ante dicho órgano por la Junta Directiva del Sindicato Único de Obreros Dependientes del Municipio Autónomo San Carlos y de las Juntas Comunales de los Municipios Foráneos Rómulo Gallegos, Juan Ángel Bravo y Manrique (SUOCOM), de los ciudadanos Orlando Flores, Etanislao Petit Ramón, Pablo Marcano y Josué Brizuela.

Tal remisión se efectuó en virtud de haberse declarado incompetente, dicho Juzgado, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos y declinó el conocimiento del mismo a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

En fecha 25 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte.

En esa misma fecha, previa distribución, se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

En fecha 30 de noviembre de 2004, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito de fecha 23 de octubre de 2002, la apoderada judicial de la parte accionante solicitó se declarara la nulidad del acto administrativo impugnado y la suspensión de los efectos del mismo, con base en los siguientes argumentos:

Que “(…) el acto administrativo impugnado (…) incurrió en los vicios de INMOTIVACIÓN, en atención al requisito intrínseco de toda decisión enumerado en el ordinal 4° del Art. 243 del Código de Procedimiento Civil, (…) en concordancia con lo establecido en el Art. 509 eiusdem con relación al deber de ‘analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido (…) expresándose siempre cuál sea el criterio (…) respecto de ellas’, e INCONGRUENCIA, al haber transgredido el requisito previsto en el numeral 5° del citado Art. 243 ibidem” (Mayúsculas del recurrente).

Aduce la nulidad de la Providencia Administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto no se valoró ni apreció “(…) la circunstancia de que la inamovilidad conferida por el Art. 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, por razón de la interposición ante la Inspectoría del Trabajo, de un proyecto de convención colectiva es tan sólo por ciento ochenta (180) días prorrogables por noventa (90) más; y en el caso de los obreros antes mencionados, su proyecto de convención colectiva de trabajo, fue introducido por el sindicato al que estaban afiliados en el mes de enero de dos mil uno (2001), produciéndose su despido (en virtud del decreto de reestructuración de personal dictado por la Alcaldía) en enero de dos mil dos (2002) es decir, un año después, lo que quiere decir que había vencido el lapso de inamovilidad”.

Que “(…) tampoco el (…) argumento aducido y acogido por la Inspectora del Trabajo en la motivación de su decisión, respecto al ciudadano Etanislao Petit Ramón, acerca de que estuviese tramitando su solicitud de incapacitación por invalidez ante el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, Ambulatorio San Carlos, Servicio de Traumatología, ya que ello no le otorga inamovilidad a ningún trabajador según disposición normativa alguna de nuestro ordenamiento jurídico”.

En tal sentido, solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, conforme a los argumentos señalados.

Finalmente, solicitó sea declarada la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa N° 11 de fecha 8 de agosto de 2002, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Cojedes, mediante la cual se acordó el reenganche y pago de los salarios caídos de los ciudadanos Orlando Flores, Etanislao Petit Ramón, Pablo Marcano y Josué Brizuela.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir, pasa esta Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:

I.- Respecto a su competencia para conocer de la presente causa, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que, siendo el objeto de impugnación, en el caso que nos ocupa, una Providencia Administrativa emanada de una Inspectoría del Trabajo, resulta oportuno destacar lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcategui), -aún vigente según sentencia N° 1303 de fecha 9 de julio 2004, emanada por la mencionada Sala-, en la cual se señaló lo siguiente:

“Para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo, considera esta Sala necesaria la precisión siguiente:
Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder Nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem
(…). La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. En esta circunstancia ya ha insistido esta Sala en anteriores oportunidades, entre otras, en sentencia de 13-8-02 (Caso: Francisco Díaz Gutiérrez)”.

Visto el criterio expuesto en la decisión trascrita ut supra, y dado que las competencias atribuidas a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo son las mismas asignadas a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, según Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004; en virtud de que el presente caso se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa N° 11 de fecha 8 de agosto de 2002, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Cojedes debe esta Corte declararse competente para conocer de la presente causa, y así se decide.

II.- Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y en tal sentido observa lo siguiente:
Con relación a la admisibilidad del recurso de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en tal sentido, debe señalarse que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte considera que el presente recurso debe ser admitido, por cuanto cumple con los presupuestos procesales establecidos en el artículo antes mencionado, esto es, el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representada, no hay cosa juzgada, y el mismo ha sido interpuesto en tiempo hábil, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con suspensión de efectos, en consecuencia deja sin efecto, y así se decide.

III.- Determinado lo anterior, pasa esta Corte a decidir lo referente a la solicitud de suspensión de efectos de la Providencia Administrativa N° 11 de fecha 8 de agosto de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Cojedes, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la Junta Directiva del Sindicato Único de Obreros Dependientes del Municipio Autónomo San Carlos y de las Juntas Comunales de los Municipios Foráneos Rómulo Gallegos, Juan Ángel Bravo y Manrique (SUOCOM), de los ciudadanos Orlando Flores, Etanislao Petit Ramón, Pablo Marcano y Josué Brizuela.

A tal efecto, se observa que la representación judicial de la parte actora solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado mientras se decide el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.

Ahora bien, observa esta Corte que en el caso de marras la suspensión de los efectos del acto impugnado, fue solicitada por el recurrente en razón del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia –vigente rationae temporis-, el cual prevé la suspensión de los efectos del acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad ha sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, tomando en cuenta las circunstancias del caso.

En tal sentido, como quiera que se encuentra vigente la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, para la fecha del presente fallo, la cual resulta de aplicación inmediata a todos los procesos en curso, por tratarse de una ley de carácter procesal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil, -aplicable supletoriamente por mandato del artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela-, pasa esta Corte de seguidas a pronunciarse sobre la medida de suspensión de efectos solicitada, en base a los requisitos establecidos en dicha Ley.

Ello así, este Órgano Jurisdiccional estima necesario destacar que la figura de la suspensión de los efectos de los actos administrativos a que se refería el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, fue acogida nuevamente por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en el artículo 21 aparte 21, en tal sentido, es una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, consecuencia de la presunción de legalidad de la cual están investidos tales actos, se procura la paralización temporal de los efectos de los mismos, para evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria, pues ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso. En efecto, dispone la referida disposición lo siguiente:

“(…) El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.

Así pues, la suspensión de los efectos del acto impugnado, por su naturaleza excepcional no procede en todos los casos, pues el legislador ha determinado los requisitos que deben cumplirse para que ésta proceda conforme al precitado artículo de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: a) que la medida sea solicitada "a instancia de parte"; b) que el acto impugnado sea de efectos particulares; c) que la suspensión de los efectos del acto sea permitida por la Ley, o sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva (periculum in mora) y d) constitución de caución suficiente por parte del solicitante para garantizar las resultas del juicio.

No obstante lo anterior, de conformidad con el desarrollo jurisprudencial, debe incluirse un requisito adicional, consistente en que no exista coincidencia entre la materia a decidir en el pronunciamiento previo y en la sentencia definitiva y, como consecuencia, que el acto sea susceptible de ejecución (Sentencias de la extinta Corte Suprema de Justicia de fechas 22 de febrero de 1990, 12 de noviembre de 1992, 4 de marzo de 1993 y 27 de octubre de 1994).

De tal manera que, la Corte reiteradamente ha expresado los requisitos de procedencia de tal medida, los cuales deben estar presentes de forma concurrente, a saber:

1.- El fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado, y de las posibilidades de éxito de la demanda y;

2.- El peligro en el retardo o riesgo manifiesto de que quede ilusorio el fallo (periculum in mora).

Así, la existencia del fumus boni iuris o verosimilitud de buen derecho, constituye el elemento sobre el cual toda cautela debe proceder cuando exista una sustentación de hecho y de derecho favorable al solicitante, aún cuando sea en el ámbito de presunción, a fin de determinar que quien reclama la protección de su derecho, es el titular aparente del mismo aunque sea verosímilmente, de tal manera que haga presumir que existe la posibilidad de que la acción pueda prosperar, sin perjuicio que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario.

Ahora bien, se señala la estricta sujeción que existe entre la procedencia de la medida cautelar y los alegatos y pruebas que el solicitante traiga a los autos para demostrar la verificación de los requisitos exigidos por la Ley para ello. Así, se explica que la sola existencia de un juicio no resulta presupuesto suficiente, aunque sí necesario, para dictar medidas preventivas durante el curso del mismo, debiendo por tanto fundamentarse la verificación de los requisitos de procedencia y, más aún, aportar un medio de prueba que constituya al menos presunción grave de esa circunstancia. Es decir, no basta con solicitar “(…) la SUSPENSIÓN PROVISIONAL, mientras se decide la presente acción de nulidad”, -como así lo señaló el recurrente-, sino que es necesario alegar hechos o circunstancias concretas y aportar elementos probatorios precisos que puedan hacer surgir en el Juez, al menos una presunción grave del derecho que se reclama. (Mayúsculas de la recurrente).

De allí que, considerando que recae sobre la parte solicitante de la medida, la carga de alegar y probar las razones de hecho y de derecho que a su parecer fundamentan la procedencia de las mismas, el órgano jurisdiccional se encuentra evidentemente impedido de suplir la falta de la parte de explanar y acreditar sus argumentos, en sustento de la medida en cuestión.

En el presente caso, se observa que la demandante no señaló en que consistía la presunción grave del derecho que reclama (fumus boni iuris), ni aportó medios de prueba que hicieran surgir en esta Corte la presunción de tal circunstancia; por lo cual, de conformidad con lo antes expuesto, visto que no se encuentra satisfecho uno de los requisitos de procedencia exigidos, esta Corte estima improcedente la suspensión de los efectos del acto impugnado, solicitada inicialmente conforme al artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Conforme a lo expuesto resulta inoficioso el pronunciamiento acerca de los demás requisitos de procedencia de la suspensión de efectos, en virtud del carácter concurrente de éstos, y así se decide.

Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Corte estima pertinente acotar, dada la naturaleza cuasijurisdiccional del acto cuya nulidad se pretende, que el Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo deberá, en resguardo de los derechos de acceso a la justicia, a la defensa y al debido proceso de los justiciables consagrados en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y siguiendo lo dispuesto en la sentencia N° 438 de fecha 4 de abril de 2001 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso: C.V.G. Siderúrgica del Orinoco (SIDOR), C.A., notificar a todas las partes intervinientes en el proceso llevado en sede administrativa, tomando en cuenta pata ello los datos que cursen en autos, para que concurran a esta sede jurisdiccional a ejercer su derecho a la defensa en el presente juicio de nulidad.

III
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos por la abogada Alejandra Maricarmen D’Emilio Sardi, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 74.417, actuando en su carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO SAN CARLOS DEL ESTADO COJEDES, contra la Providencia Administrativa N° 11, de fecha 8 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO COJEDES, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos ejercida ante dicho órgano por la Junta Directiva del Sindicato Único de Obreros dependientes del Municipio Autónomo San Carlos y de las Juntas Comunales de los Municipios Foráneos Rómulo Gallegos, Juan Ángel Bravo y Manrique (SUOCOM), de los ciudadanos Orlando Flores, Etanislao Petit Ramón, Pablo Marcano y Josué Brizuela.

2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad.

3.- IMPROCEDENTE la suspensión de efectos solicitada.

4.- ORDENA la remisión del expediente principal al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de continuar con la tramitación de la presente causa.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los dieciséis (16) días del mes de diciembre del año dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-000073
BJTD/e
Decisión n° 2004-0348