TSJ Regiones - Decisión

Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente N° AP42-N-2004-000865

En fecha 13 de octubre de 2004 los abogados José Luís Villegas y Víctor Hernández, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 26.144 y 35.622, actuando como apoderados judiciales de la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL SUR DEL LAGO “JESUS MARIA SEMPRUM” (UNESUR), Universidad Pública creada por Decreto N° 819 de fecha 7 de mayo de 2000, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.945 de fecha 8 de de ese mismo mes y año; interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 21 de abril de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE SANTA BÁRBARA DEL ZULIA, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta ante dicho órgano por el ciudadano Eduardo Hernández Rondón contra la parte accionante.

En fecha 7 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

En esa misma fecha se ordenó solicitar a la Inspectoría del Trabajo de Santa Bárbara del Estado Zulia el expediente administrativo correspondiente y se ofició al Ministerio del Trabajo para notificarlo de la interposición del recurso.

En fecha 8 de diciembre de 2004, se pasó el expediente a la Jueza Ponente.
Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Mediante escrito de fecha 13 de octubre de 2004, los apoderados judiciales de la parte accionante solicitaron a éste Órgano Jurisdiccional que declarara la nulidad del acto administrativo impugnado y se acordara la suspensión de los efectos del mismo, con base en lo siguientes argumentos:

Que la Inspectoría del Trabajo accionada había admitido y declarado con lugar una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Eduardo Hernández Rondón, contra la parte actora en el presente proceso, en su condición de profesor contratado a tiempo determinado.

Que la relación de empleo público que sostenía el mencionado ciudadano con la Universidad había terminado el día 15 de febrero de 2003.

Que al formar parte los profesores contratados del personal docente y de investigación de las universidades, según lo previsto en el artículo 88 de la Ley de Universidades, la ley aplicable era ésta y las demás normas que regulan la relación de empleo público, no así la legislación laboral ordinaria, correspondiéndole la competencia para conocer del asunto debatido a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la Inspectoría del Trabajo de Santa Bárbara del Zulia, razón por la cual dicho Órgano era incompetente para conocer y decidir la controversia planteada.

En ese mismo orden de ideas, alegaron que el acto administrativo adolecía del vicio de extralimitación de atribuciones, en virtud de haber sido dictado por un órgano que no tenía competencia para ello.

Igualmente, adujeron que la afirmación hecha en el acto administrativo impugnado, según la cual se trataba de una relación de trabajo regida por la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, contradecía la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que establece que el personal docente de las universidades nacionales se encuentra excluido de las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo, en virtud de que la relación de empleo existente entre estos sujetos constituía una relación de derecho público regulada por la Ley de Universidades.

Alegaron también que la Sala de Casación Social de nuestro máximo Tribunal, ha establecido que el conocimiento de las causas surgidas con ocasión a cualquier reclamación hecha por un funcionario docente contra la universidad a la cual se encuentra adscrito, era competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud del carácter residual de dicha competencia.

Que el acto administrativo impugnado era nulo de nulidad absoluta, conforme con lo previsto en el numeral 4 del articulo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual a pesar de ser suficiente para declarar la nulidad del acto, se unía a una serie de vicios más existentes en el mismo, entre los cuales señaló el falso supuesto, la ausencia de base legal y la desviación de poder.

En virtud de lo antes expuesto, solicitaron que se declarara con lugar el recurso de nulidad interpuesto y, que preventivamente se decretara medida cautelar innominada, a los fines de suspender los efectos del acto administrativo impugnado.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir, pasa esta Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:

I.- Respecto a su competencia para conocer de la presente causa, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que, siendo el objeto de impugnación, en el caso que nos ocupa, una providencia administrativa emanada de una Inspectoría del Trabajo, resulta oportuno destacar lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcategui), en la cual se señaló lo siguiente:

“Para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo, considera esta Sala necesaria la precisión siguiente:
Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder Nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem
(…)
La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. En esta circunstancia ya ha insistido esta Sala en anteriores oportunidades, entre otras, en sentencia de 13-8-02 (Caso: Francisco Díaz Gutiérrez)”.

Visto el criterio expuesto en la decisión trascrita ut supra, y en vista de que la competencia atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha sido reiterada para la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a raíz de su creación, mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, (Vid. Sentencia N° 2.271 del 24 de noviembre de 2004 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia); este Órgano Jurisdiccional lo acoge, y en virtud de que el presente caso se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 21 de abril de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo de Santa Bárbara del Zulia, debe esta Corte declararse competente para conocer de la presente causa, y así se decide.

II.- Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y en tal sentido observa lo siguiente:

Con relación a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en tal sentido, debe señalarse que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte considera que el presente recurso debe ser admitido, por cuanto cumple con los presupuestos procesales establecidos en el artículo antes mencionado, esto es, el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representada; no hay cosa juzgada; no existe un recurso paralelo y el mismo ha sido interpuesto en tiempo hábil, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, y así se decide.

III.- Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la procedencia de la solicitud de medida cautelar innominada hecha por los apoderados judiciales de la parte accionante, previas las siguientes consideraciones:

En el presente caso se observa que, el recurrente ha solicitado el otorgamiento de una medida cautelar innominada de conformidad con lo establecido en los artículos 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil; sin embargo, el contenido de la petición se dirige a obtener la suspensión de efectos del acto recurrido, lo que se corresponde con la figura típica de suspensión de efectos prevista en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y anteriormente en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En tal sentido, resulta preciso señalar que el legislador ha previsto una medida cautelar típica para los recursos de nulidad que se contrae a la suspensión de los efectos del acto impugnado en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que:

“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.

Como puede observarse, la anterior disposición constituye la posibilidad típica de suspensión de efectos, aplicable en aquellos supuestos en que se demanda la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, lo que implica que no es posible la aplicación residual del poder cautelar general (medidas cautelares innominadas) que tenga por objeto la suspensión de los efectos de un acto de efectos particulares o generales cuya nulidad hubiere sido demandada o solicitada.

En efecto, las medidas cautelares innominadas, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, tienen carácter netamente supletorio, pues sólo deben decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas que sean aplicables al caso en concreto. En tal sentido, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia dictada en fecha 15 de marzo de 1994, expresó lo siguiente:

“(...) Sin embargo, debe la Sala en esta oportunidad destacar que las instituciones jurídicas innominadas, y entre ellas las medidas cautelares de tal naturaleza, deben en lo posible limitarse o restringirse, por su atipicidad y falta de regulación legal, a los casos en que las instituciones jurídicas nominadas, previstas especial y específicamente por el ordenamiento jurídico, resulten inaplicables o sean insuficientes o ineficaces para producir los efectos deseados en un caso en concreto.
De modo que, en la jurisdicción contenciosa administrativa las medidas cautelares innominadas tienen carácter supletorio, en el sentido de que deben decretarse sólo en ausencia de medidas cautelares nominadas que resulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos requeridos por el recurrente o accionante o por el Tribunal de la causa, en un caso concreto”.

En ese mismo sentido, resulta oportuno hacer referencia al fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 8 de marzo de 2001, Expediente N° 01-24428 (caso: Federación Médica Venezolana), en el cual expresó lo que a continuación se señala:

“(...) considera esta Corte que si bien es cierto, que con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, en concordancia con el artículo 259 eiusdem, el órgano jurisdiccional contencioso administrativo tiene plenos poderes para ejercer el control de la actividad administrativa contraria a Derecho, control éste que se garantiza en todo estado y grado del proceso, mediante la tutela cautelar contra la ejecución de los actos administrativos generales o individuales, la misma se debe solicitar y de ser procedente, debe otorgarse siguiendo el debido proceso, que en el caso de autos supone el cumplimiento de la prelación normativa que la regula. Por ello considera esta Corte, que no pueden los interesados a través de sus pretensiones cautelares, subvertir las reglas procesales que regulan la tutela cautelar, valga decir, que si el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, consagra expresamente la medida cautelar de suspensión de la ejecución, la cual constituye una medida cautelar nominada o típica, dentro del proceso contencioso administrativo, no pueden los recurrentes solicitar esta medida de suspensión, a través de las normas de aplicación supletorias, destinadas a completar los amplios poderes cautelares del órgano jurisdiccional para conocer medidas innominadas, distintas de la suspensión, como lo constituyen las referidas en los artículos 585 y 588, parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil”.

En base a lo anterior y analizando el caso que nos ocupa se observa que el apoderado judicial de la recurrente pretende que, por medio de una medida cautelar innominada, se suspendan los efectos de la providencia administrativa recurrida, pretensión cautelar ésta que encuadra en el dispositivo del citado artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de lo cual resulta procedente analizar si en el presente caso se encuentran llenos los extremos establecidos en la referida norma legal.

Siendo ello así, se debe puntualizar que los requisitos necesarios que deben concurrir para el otorgamiento de la medida típica de suspensión de efectos son los siguientes:

1.-) La existencia del fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda;

2.-) El periculum in mora, o daño irreparable o de difícil reparación, es decir, que el otorgamiento de la medida sea indispensable para evitar que la ejecución del acto produzca al interesado perjuicios de imposible o difícil reparación en la sentencia definitiva, si luego éste -el acto- es declarado nulo, y

3.-) La prestación de caución suficiente a los fines de garantizar las resultas del juicio.

Siendo ello así, pasa esta Corte a verificar el cumplimiento de los mencionados requisitos en el caso que nos ocupa, y a tal efecto observa lo siguiente:

En relación al primero de los requisitos, referido al fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, debe señalarse que de los alegatos hechos por la parte accionante en su escrito libelar, así como de la providencia administrativa recurrida, se desprenden elementos como la existencia de una relación de empleo público cuyo marco de regulación legal y órgano competente para dirimir los conflictos que en ella surjan, han sido controvertidos tanto en sede administrativa como en sede judicial; los cuales hacen surgir en éste Órgano Jurisdiccional serias presunciones de que el acto administrativo impugnado pareciera haber sido dictado en detrimento de los intereses de la Universidad recurrente al condenarle a cumplir con una orden de reenganche y pago de salarios caídos a favor del Profesor Eduardo Hernández Rondón, que aparentemente contradice la Ley, lo cual sin embargo constituye sólo una presunción iuris tantum y por tanto susceptible de ser desvirtuada por la parte autora del acto y en contra de quien obra tal presunción, razón por la cual considera esta Corte que se encuentra satisfecho el requisito relativo al fumus boni iuris, y así se decide.
En cuanto al segundo de los requisitos mencionados, considera esta Corte que el reenganche del mencionado Profesor, así como el pago por concepto de salarios caídos a favor de este, eventualmente podría causarle daños a la parte accionante, toda vez que de cumplirse lo ordenado en el acto administrativo impugnado, las cantidades pagadas a este por concepto de salarios caídos serían de muy difícil reintegro para la recurrente por parte de dicho ciudadano, en el caso de que eventualmente resultara declarado nulo el acto recurrido por la sentencia definitiva que se dicte en la presente causa, lo que a juicio de éste Órgano Jurisdiccional resulta suficiente para considerar satisfecho el requisito relativo al periculum in mora, y así se decide.

Ahora bien, con respecto al tercero de los requisitos exigidos, relativo a la prestación de caución suficiente para asegurar las resultas del juicio, considera esta Corte necesario hacer referencia a lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Universidades, el cual establece lo siguiente:

“Artículo 15.- Las Universidades Nacionales gozaran, en cuanto a su patrimonio, de las prerrogativas que al Fisco Nacional acuerda la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional”.

Asimismo, al remitirnos a la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, se observa que en su artículo 15 dispone, que:

“En ningún caso podrá exigirse caución al Fisco Nacional para una actuación judicial”.

Es así como este Órgano Jurisdiccional observa de las normas anteriormente transcritas, que las prerrogativas con las que cuenta el Fisco Nacional operan igualmente a favor de las Universidades Nacionales, razón por la que, siendo la parte accionante una Universidad Nacional, creada mediante el Decreto N° 819 de fecha 7 de mayo de 2000, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.945 de fecha 8 de ese mismo mes y año; debe esta Corte, relevar de prestar caución al ente recurrente, y así se decide.

Verificada la existencia de los requisitos exigidos para el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión de efectos, debe esta Corte acordarla de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y en tal sentido, se suspenden los efectos de la Providencia Administrativa s/n de fecha 21 de abril de 2004, mediante la cual la Inspectoría del Trabajo de Santa Bárbara del Zulia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos hecha por el ciudadano Eduardo Hernández Rondón contra la parte accionante, y así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados José Luís Villegas y Víctor Hernández, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 26.144 y 35.622, actuando como apoderados judiciales de la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL SUR DEL LAGO “JESUS MARIA SEMPRUM” (UNESUR), contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 21 de abril de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE SANTA BARBARA DEL ZULIA, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta ante dicho órgano por el ciudadano Eduardo Hernández Rondón contra la parte accionante.

2.- ADMITE el mencionado recurso.

3.- PROCEDENTE la suspensión de efectos solicitada, de conformidad con el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

4.- ORDENA abrir cuaderno separado, a los fines de que se tramite el procedimiento de oposición, establecido en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

5.- ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de continúe con la tramitación de la presente causa.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los nueve (9) días del mes de diciembre del año dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente
La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-000865
BJTD/D
Decisión n° 2004-0279