JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EXPEDIENTE N°: AP42-N-2003-001517

En fecha 28 de abril de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 683-03-6795 de fecha 24 de marzo de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana TOMASA ORDENA PARGAS, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 9.562.008, debidamente asistida por el abogado JOSÉ ALEJANDRO SÁNCHEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 90.240, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA.

Tal remisión se efectuó a los fines de que esta Corte conociera en consulta de la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 11 de noviembre de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella interpuesta.

Mediante auto de fecha 30 de abril de 2003, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, a los fines de que conociera acerca de la consulta de ley.

El día 05 de mayo de 2003, se pasó el expediente al ponente.

Constituida la Corte con los Jueces que actualmente la integran, según Resolución dictada en fecha 15 de julio de 2004, por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y elegida su nueva Directiva, la misma quedó conformada de la siguiente manera: Juez TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente; y la Jueza ILIANA CONTRERAS.

Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente pasa esta Corte a pronunciarse con respecto a la consulta planteada previa las consideraciones siguientes:

I
DE LA QUERELLA

La parte querellante, presentó escrito libelar con base a los siguientes argumentos:

“En fecha 28 de enero del año 2002, fui notificado por la Alcaldía del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, que dejaría de prestar mis servicios a partir de la presente fecha del cargo que como fiscal había venido desempeñando hasta entonces, por estar sujeto a las disposiciones del decreto de REDUCCIÓN DE PERSONAL N° 18, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, de fecha 26 de diciembre del 2001 (…), en el cual se me informa que sería incorporado al libro de disponibilidad de dicha Alcaldía (…)”. (Mayúsculas del accionante).

Aduce que “(…) el día 3 de febrero del 2002, la Alcaldía del Municipio Páez realiza solicitud de personal, a través de un diario de circulación regional (…), desvirtuándose de esta manera que el Municipio se encuentra asfixiado económicamente, considerándose entonces que mi retiro del cargo no fue suficientemente motivado ya que no se realizó el debido procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa para mi remoción (…)”.

Asimismo “(…) el día 7 de febrero del 2002, y estando dentro de los quince (15) días laborales a dicha notificación, contra dicho acto administrativo tramité formal recurso de reconsideración administrativo por ante el despacho del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa y ante el Departamento de Recursos Humanos de esa misma Alcaldía (…)”.

“En fecha 8 de febrero de 2002, solicité conjuntamente con mis compañeros de trabajo también afectados por el mencionado Decreto, ante el despacho del ciudadano Secretario de la Cámara Municipal del Municipio Páez, el derecho de palabra, en la sesión ordinaria que se celebraría el día 13 de febrero de 2002, para tratar el único asunto referente al despido masivo de empleados adscritos a esa Alcaldía (…)”.

Que “(…) en fecha 13 de febrero del 2002, asistí a la sesión ordinaria realizada por la Cámara Municipal de la Alcaldía de Páez, la cual quedó registrada con acta N° 109 (…), en la que se dejó constancia del planteamiento que realizó el Secretario General del Sindicato de Trabajadores Municipales de Portuguesa, con respecto a la violación de los derechos de todos los trabajadores despedidos por el ciudadano Alcalde (…)”.

“En fecha 19 de febrero del 2002, recibí notificación emanada del departamento de recursos humanos de la Alcaldía de Páez (…), en la cual se me manifiesta el rechazo del recurso de reconsideración interpuesto por mi persona porque supuestamente el mismo no lesionaba mis derechos a la defensa, al debido proceso, al principio de igualdad entre las partes (…)”.

Alega que “(…) en fecha 12 de marzo, mi apoderado judicial (…) solicitó copia certificada del Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre del 2001, ante el despacho del Alcalde (…), observándose que en el referido Decreto N° 18 cambiaron totalmente su contenido y en el mismo se observa que no está refrendado por el ciudadano Alcalde del Municipio Páez, y lo mas grave aún es que no se derogó el primer Decreto N° 18 (…)”.
“En fecha 01 de abril del 2002, recibí notificación emanada del Departamento de Recursos Humanos de la Alcaldía de Páez (…) en la que se me indica que por no haber podido ser reubicado en los departamentos de dicha Alcaldía dentro del período de disponibilidad el cual finalizó el 28 de febrero, pasé al libro de registro de elegibles de funcionarios públicos, todo lo cual indica mi retiro definitivo como funcionario suscrito a esa dependencia”.

El mencionado Decreto N° 18, contraviene lo previsto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y por cuanto no obtuvo respuesta alguna de los recursos administrativos de reconsideración interpuestos, considera el accionante que operó la figura del silencio administrativo, contraviniendo lo establecido en el artículo 51 ibidem.

Que “(…) con la aplicación del mencionado Decreto N° 18, incumple con los requisitos formales del acto administrativo establecido en los artículos 18 numeral 5, 20 en concordancia con el artículo 9, 30 en su encabezamiento, por violación al principio de imparcialidad e igualdad procesal y 74 por vicios de forma por defecto de la notificación, todos estos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, todo lo cual se traduce en un estado de indefensión en mi contra viciando de nulidad tanto en forma absoluta como relativa (…)” el acto impugnado.

“De igual forma se observa que el mencionado Decreto N° 18 fue realizado de conformidad con lo pautado en el numeral 3 del artículo 98 del Decreto (sic) ‘Ley sobre el Estatuto de la Función Pública’ siendo este imposible de aplicar en su contenido, puesto que para la fecha en que fue emitido dicho Decreto N° 18, este no había entrado en vigencia viciándolo de nulidad absoluta en relación al objeto del acto administrativo mismo tal y como lo establece el artículo 19 en su ordinal 3° de la L.O.P.A. (sic) y sucesivamente con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido violando de esta manera lo establecido en el artículo 19 numeral 4 en su último supuesto de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
“En cuanto al segundo Decreto N° 18, en el cual el ciudadano Alcalde corrige en su contenido de conformidad con lo pautado en la Ley de Carrera Administrativa Nacional (sic) vigente, sin haber derogado o dejado sin validez el anterior decreto (…). Está viciado también de nulidad absoluta por contravenir lo dispuesto en los artículos 25, 49 en su encabezamiento (sic) ordinales 1° y 3°, 89 numeral 4, todos estos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, también en este Decreto se incumple con lo establecido en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa Nacional (sic), en concordancia con el artículo 119 del Reglamento General respectivo, ya que no se hizo la aprobación de la solicitud de reducción de personal, lo cual lo vicia de nulidad por violar el principio de imparcialidad e igualdad entre las partes con relación al proceso de reestructuración administrativa del Municipio, convirtiendo a la Administración en Juez y parte (…)”.

Que “(…) intento formal Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el Acto Administrativo contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez, y que me fue notificado mediante oficio (…) (de fecha 30 de enero de 2002), en el que me coloca en situación de disponibilidad así como también el acto administrativo contenido en las notificaciones de fechas 28 de enero (sic), 19 de febrero y 13 de marzo del 2002, respectivamente (…)”.

Que “(…) solicito mi reincorporación a mi lugar de trabajo habitual, con todos los privilegios y prerrogativas derivadas del mismo, así como el pago de salarios caídos durante el tiempo transcurrido o que dure el presente procedimiento (…)”.

Solicita medida cautelar, requiriendo a tal efecto, la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido.




II
DEL FALLO EN CONSULTA

Mediante sentencia de fecha 11 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la querella interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:

Señaló el A-quo que la parte querellante adujo haber sido removida del cargo que venía desempeñando como Transcriptora de Datos en el ente accionado y que había sido incorporada al libro de disponibilidad de dicha Alcaldía, señalando a tal efecto que no había sido informada al momento de su remoción de los recursos que podía ejercer contra dicha decisión.

Que en la oportunidad de contestar la querella la parte recurrida alegó la falta de agotamiento de la vía administrativa, pues sólo había ejercido el recurso de reconsideración y luego del mismo no había procedido a ejercer el recurso jerárquico.

Que del expediente se evidenciaba que la Alcaldía accionada había ordenado la reducción de personal sin establecer causales para ello, en virtud de lo cual resultaba necesario señalar que la competencia que ostentan los Municipios para establecer su régimen funcionarial debía ser realizado por la Cámara Municipal mediante la sanción de las Ordenanzas respectivas, lo cual se desprende del texto del artículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estableciendo el artículo 155 eiusdem que el Municipio o Distrito deberá determinar en su jurisdicción la carrera administrativa pudiendo asociarse con otras entidades.

Que en virtud de lo anterior el Alcalde del Municipio Páez carecía de competencia para decretar la reducción de personal, máxime cuando instituyó dicha reducción sin establecer causales correspondientes, otorgándole al Alcalde una potestad discrecional que deja de ser tal para convertirse en arbitrariedad, resultando de ello un acto contrario a derecho y por ende nulo, citando a tal efecto tanto doctrina del Profesor Brewer Carias en su obra las Instituciones Políticas y Constitucionales, así como jurisprudencia nacional contenida en diversos fallos tanto la Sala Político Administrativa al igual que de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, respecto al tema de la competencia.

Señala el fallo proferido por el A-quo, que: “(…) se evidencia que la reestructuración administrativa solo procedía en los supuestos aludidos, siendo evidente que ello implicaba un expediente para llenar tales extremos, cual se establece en los artículos 117 y 118 del Reglamento General de la Ley Carrera Administrativa, pero en el caso de autos las partes no presentaron pruebas, y el Decreto de Reestructuración anexo a la querella (…) no se fundamentó en ninguna de las aludidas causales, este Juzgador debe declara CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta (…)”.

Que “(…) en consecuencia, este Juzgador debe declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta (…), y por vía de consecuencia, se ORDENA al Municipio Autónomo Páez del Estado Portuguesa, reincorporar a su cargo al querellante, o a otro de igual o superior jerarquía e igualmente SE ORDENA al MUNICIPIO AUTÓNOMO PÁEZ le cancele al recurrente arriba identificado, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los salarios dejados de percibir, aumentados en la misma forma que ha aumentado el sueldo del cargo originalmente ocupado por la recurrente (…)”. (Mayúsculas y negrillas del A quo).

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Observa esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:

“ARTÍCULO 70.- Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”. (Resaltado de este fallo).

Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.

En este sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República” y además, si el referido Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, y a tal efecto observa:

El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que debe esta Corte adentrarse más en la esfera del Derecho Administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un sólo sector denominado Poder Público Nacional.

En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades políticas territoriales que poseen –en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales en segunda instancia.

Sin embargo, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público desarrolla los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto, se observa que el artículo 33 establece:

“ARTÍCULO 33: Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.


El legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace de manera arbitraria o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la Ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentra en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales, se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.

En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102, que los Municipios “(…) gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley (…)”.

Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “(…) el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la Ley le otorga al Fisco Nacional (…)”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.

Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.

Ahora bien, con base a lo mencionado, esta Corte declara procedente la consulta planteada por el A-quo y, en consecuencia, entra a conocer de la misma, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República. Así decide.

En primer lugar y como punto previo esta Corte no debe dejar pasar por alto la reiterada falta de ortografía en el fallo sometido a consulta, dichas fallas en los abogados han sido consideradas por la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia, la cual mediante sentencia de fecha 8 de abril de 2002, caso: HERMANN ESCARRÁ MALAVÉ precisó:

“Ya esta Sala ha denunciado anteriormente la precaria formación, no sólo jurídica sino general, que exhiben profesionales del Derecho que actúan en estrados, así como de la responsabilidad que, en dicha formación, incumbe a quienes sean, lleguen a ser o hayan sido profesores universitarios; en especial, por la impronta, positiva o negativa, que, necesariamente, de ellos queda en sus alumnos. Así, en un fallo publicado el 30 de enero del año en curso, la Sala se pronunció en estos términos: ‘No puede dejar de sorprender a esta Sala la forma como está escrita la solicitud de amparo constitucional interpuesta ante el a quo por parte de la abogada(…) actuando como apoderada judicial del accionante. Es realmente insólito que una profesional del derecho, tal como al menos así lo hace constar en dicho escrito, incurra en errores gramaticales graves y continuo (…). Ciertamente, es responsabilidad de los Colegios de Abogados y no de esta Sala, iniciar los procedimientos disciplinarios contra abogados que incurren en violaciones de la Ley de Abogados o del Código de Ética del Abogado, procedimientos que en general se relacionan con aspectos éticos. Sin embargo, no es siquiera responsabilidad del Colegio de Abogados, reparar la baja calificación profesional de los abogados, ya que definitivamente esa es una responsabilidad de las Universidades (subrayado de la Sala)(…). En cualquier caso, el abogado es una fgura esencial del Sistema de Justicia, ya que no sólo los abogados en ejercicio requieren de una calificación y posterior autorización para ejercer, sino que de la misma manera lo requieren los jueces, en virtud de que deben ser abogados, así como los fiscales del Ministerio Público o los defensores públicos. Es entonces la base fundamental de un Sistema de Justicia justo y eficiente que los abogados posean las calificaciones adecuadas para ejercer la profesión, y de esa forma servir como elementos básicos del Sistema de Justicia (…). Es de la Universidad, precisamente, donde nacen los abogados. Es de las Escuelas de Derecho de las Universidades donde se origina o desarrolla la calificación de un abogado. Son los profesores de derecho designados por esas Universidades los que hacen a los abogados (subrayado de la Sala). Es entonces una responsabilidad de las Universidades y de sus profesores, la existencia de un Sistema de Justicia conformado por profesionales de derecho con la calidad y la capacidad suficiente para analizar, expresar y decidir los términos de las leyes que soportan la justicia venezolana (…)’
(…) esta Sala exhorta e insta a los profesionales que ejercen, profesan y enseñan el Derecho, en pre y en postgrado, a la asunción responsable de sus funciones y deberes, como componentes esenciales del Sistema de Justicia y, en consecuencia, a la actuación de manera concordante con las exigencias formales y materiales que son propias de la dignidad de la profesión de abogado y que, en concepto de quienes aquí deciden, en absoluto son meras formalidades”(Resaltado de esta Corte).

Lo anterior cobra mayor fuerza, al tratarse de quiénes administramos justicia, pues si nos permitimos errores ortográficos, evidenciamos descuido para la emisión de una decisión.

Por tal virtud, visto que el Juez que conoció de la presente causa en primera instancia, pasó por alto el deber de crear adecuadamente una decisión destinada a resolver un conflicto, la cual incluso puede servir de guía para solucionar otros casos planteados en términos sino iguales, similares; en razón de ello, esta Corte hace un llamado de atención al A-quo para que en sucesivas oportunidades procure releer sus fallos antes de la suscripción respectiva. Así se decide.

En segundo lugar y como otro punto previo, esta Corte observa que en el escrito contentivo del recurso presentado en fecha 20 de marzo de 2002, por ante el Juzgado A-quo, se evidencia que fue solicitada medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ahora contenido en el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de ello, mediante auto de fecha 1° de abril de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental precisó que en relación a la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado “(…) el Tribunal se pronunciará por Auto separado para lo cual ordena abrir un Cuaderno de Medidas, incluyendo copia certificada del presente auto”.

Al respecto esta Corte debe precisar que no obstante el Código de Procedimiento Civil establece en el artículo 604 que el cuaderno separado se agrega al cuaderno principal una vez que aquél haya sido terminado, es necesario que al menos en la narrativa de la decisión sobre el fondo debe describirse la suerte que ha corrido la medida cautelar, así en el caso de marras se observa que dicha medida cursa por ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo bajo el expediente N° AP42-R-2002-002416, el cual se está conociendo por la apelación que ejerciera el representante del Municipio Páez del Estado Portuguesa, contra la sentencia de fecha 16 de julio de 2003, mediante la cual se declaró sin lugar la oposición interpuesta por la Alcaldía del Municipio mencionado, “(…) y como consecuencia de ello se mantiene la orden de reincorporación de la recurrente a su puesto normal de trabajo en la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa mientras dure el presente juicio”. Por tal virtud y en razón de que el cuaderno fue remitido a esta Corte de forma incompleta, por auto de fecha 16 de enero de 2003, se ordenó solicitar al mencionado Juzgado copias certificadas del libelo y de los anexos, los cuales fueron recibidos el 1° de abril de 2004 y el mismo se encuentra en etapa de decisión.

La anterior descripción se efectúa a los fines de transmitir al Juez A-quo, que resulta de relevante importancia que en la pieza principal del expediente, conste la apertura de un cuaderno separado para tramitar la medida cautelar a los fines de en el momento que sea necesario, acudir a la revisión del expediente para determinar que suerte lleva la protección cautelar solicitada. Así se decide.

En tercer lugar y de igual forma como punto previo esta Corte observa que en la oportunidad de la contestación de la querella, el abogado JUAN ERNESTO RONDÓN, actuando con el carácter de representante del Municipio Páez del Estado Portuguesa, solicitó se declarara la querella inadmisible por cuanto no se agotó la vía administrativa, sobre lo cual esta Corte observa:

Que resulta necesario hacer algunas reflexiones sobre el cumplimiento por parte del querellante del agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria; a tal efecto, se estima pertinente reiterar las diferencias existentes entre ambas. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, señaló lo siguiente:

“(…) la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...).
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”. (Sentencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 21 de diciembre de 2001. Caso: Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Autónomo Simón Bolívar del Estado Miranda)

Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento es diferente a la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cuál de las dos vías debía agotar el querellante para poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley del Estatuto de la Función Pública, que derogó la Ley de Carrera Administrativa -aplicable rationae temporis al presente caso-, que rige a nivel nacional, lo cual aplica supletoriamente en dicho ámbito.
En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no resulta procedente que una ley estadal o municipal establezca límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa, la cual se encontraba vigente para la fecha en que se interpuso la presente querella.

Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, esta Corte en sentencia de 13 de julio de 1999 (Caso: Juana González Hernández), reiterada mediante sentencia número 2157, de fecha 19 de julio de 2003, recaída en el caso Jesús Cáceres vs. Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, afirmó lo siguiente:

“(…) el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso” (Sentencia número 2157 de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 19 de julio de 2003. Caso Jesús Cáceres vs. Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa).

Esta Corte observa, que el querellante interpuso simultáneamente, contra el acto administrativo contenido en el Decreto número 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, un recurso de reconsideración ante la Dirección de Recursos Humanos, para que el mismo sea conocido, por el Despacho del ciudadano Alcalde. Al respecto, debe señalarse que, la Dirección de Recursos Humanos de dicha Alcaldía, resolvió el recurso de reconsideración que ejerció la ciudadana Tomasa Ordena Pargas contra la medida de reducción de personal, bajo los siguientes términos:

“…debo indicarle que la misma no lesiona su derecho a la defensa, al debido proceso, a la Inamobilidad Laboral, a la libertad Sindical a ser Oído, al principio de la igualdad entre las partes, al de Motivación del acto, en consecuencia es improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por usted.”

Visto lo anterior, pasa esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse con respecto al presunto incumplimiento del Decreto número 18 del 26 de diciembre de 2001, del numeral 2 del artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de dicha Ley, que según lo establecido por el querellante “(…) no se hizo la aprobación de la solicitud de reducción de personal (…)”.

El artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, la cual se encontraba vigente para el momento en que se dictaron los actos recurridos y que, en ausencia de Ordenanza que rija la materia resulta aplicable al presente caso, prescribe lo siguiente:

Artículo 53.- El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(...)
2. Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. (Resaltado de esta Corte).


En desarrollo de la previsión anterior, dispone el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, lo siguiente:


Artículo 118.- La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida, y de la opinión de la oficina técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.

Artículo 119.- Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los Institutos Autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.

De allí que, en el presente caso, al no tratarse de una modificación de los servicios , ni de cambios en la organización administrativa, sino –según se infiere del contenido de las actas que corren insertas en el expediente de la causa -, de una reducción de personal debido a presuntas limitaciones financieras o reajustes presupuestarios, era exigible y necesaria la aprobación del Concejo Municipal, esto en aplicación del artículo 74, numeral 6 en concordancia con el artículo 76, numerales 7, 10 y 16 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, los cuales atribuyen al Concejo Municipal competencia en materia presupuestaria , de personal y de control y fiscalización de los órganos de gobierno y administración local. Así se declara.

En el mismo tenor, esta Corte estima prudente señalar, que la jurisprudencia ha sostenido, en razón al retiro de un funcionario público, fundamentado en la reducción de personal de acuerdo a las causas transcritas del artículo señalado y resaltadas por esta Corte, que el mismo es un procedimiento formado por una serie de actos, como la elaboración de informes justificados, opinión de la Oficina Técnica, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Órgano competente, que como señalamos ut supra, en el caso de los Municipios será el Concejo Municipal.

Igualmente, considera esta Corte, necesario indicar que la reducción de personal que afecte a un gran número de funcionarios, debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate. De igual manera, esta Corte encuentra, que la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo, si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados, en consecuencia se entiende que no hay ningún acto administrativo absolutamente discrecional o absolutamente reglado.

En este sentido, este Órgano Colegiado, debe acotar que en cuanto al procedimiento de reducción de personal, no basta con la manifestación del ente, de que “se encuentra asfixiado económicamente”–como lo es el caso que nos ocupa- sino que deben llenarse todos los extremos establecidos en la derogada Ley de Carrera Administrativa y en su Reglamento General.

No obstante que la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el artículo 78, numeral 5, resuelve el problema de la autorización a nivel municipal de las reducciones de personal, esta Corte estima necesario exhortar a las administración pública municipal para que, por vía de analogía, sigan el mismo iter procedimental establecido a nivel nacional (Administración Pública Nacional) para los procesos de reducción de personal, el cual en términos generales se desarrolla en cuatro etapas a saber: 1.) El Decreto de reestructuración dictado por la máxima autoridad municipal, 2.) La designación de una comisión reestructuradora, responsable entre otros, de elaborar el proyecto de reestructuración 3.) La aprobación del proyecto por parte de la máxima autoridad municipal, y 4) La autorización para la reducción de personal por parte del Concejo Municipal.

En cuanto a la reducción de personal, las máximas autoridades municipales deberán cumplir adicionalmente los trámites correspondientes al retiro de los funcionarios de carrera, es decir: a.) La aprobación de la reducción de personal por parte del Concejo Municipal, a cuyos fines deberán acompañar el correspondiente Informe Técnico justificativo, Opinión favorable del organismo estadal o municipal competente y listado de funcionarios afectados con la medida y sus respectivos resúmenes de expedientes , b.) Los actos de remoción individualizados para cada funcionario; c.) Actos de notificación de la remoción, d.) Gestiones reubicatorias, e.) Actos de retiro de los funcionarios removidos; f.) Actos de notificación del retiro de los funcionarios.

Sin embargo, esta Alzada considera pertinente aclarar que en el presente caso la medida de reducción de personal cuya legalidad se discute, fue adoptada por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa en virtud de que el ente “se encuentra asfixiado económicamente”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa, -aplicable rationae temporis en el presente caso-, en concordancia con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de dicha Ley, a los fines de acometer la reducción de personal, resultaba indispensable el cumplimiento de ciertos extremos, es decir, se requería la presentación del documento que exprese los motivos que justificaban o no la adopción de una medida de tal magnitud, tal y como lo señalamos ut supra.

Ahora bien, observa esta Corte que no cursa a los autos algún documento asimilable a los antes referidos, o que hayan sido elaborados por una Comisión de Reestructuración creada al efecto, razón por la cual resulta forzoso concluir que el Ente querellado no elaboró ningún documento que justificase la necesidad de realizar la reducción de personal en la mencionada Alcaldía. Así mismo, concluye esta Corte que no se envió al Concejo Municipal la solicitud correspondiente, tal como se infiere de la normativa antes citada. Igualmente debe advertirse que el acto administrativo impugnado fue dictado posteriormente a la sentencia número 2742 del 21 de agosto de 2000, recaído en el caso María Marín vs. Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, en donde el mencionado Decreto había quedado anulado.

En consecuencia, los actos mediante los cuales se removió y retiró al querellante, y contra los cuales, éste ejerció recurso de reconsideración ante la Dirección de Recursos Humanos y para ante el despacho del Ciudadano Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, resultan igualmente nulos por cuanto fueron dictados con fundamento en el referido Decreto. Así se declara.

Con base a las consideraciones anteriores, esta Corte confirma el fallo dictado en fecha 11 de noviembre de 2002, con las precisiones referidas en la parte motiva del presente fallo, por lo tanto se ordena reincorporar al cargo que venía ocupando o a otro de igual o superior jerarquía al querellante para el cual reúna los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir, desde la fecha de su retiro hasta el día de su efectiva reincorporación. Así se declara.
III
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara, que es COMPETENTE para conocer de la consulta promovida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de la sentencia emanada de ese despacho de fecha de 11 de noviembre de 2002; y; CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de 11 de noviembre de 2002, mediante el cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, por la ciudadana TOMASA ORDENA PARGAS, asistido por el abogado JOSÉ ALEJANDRO SÁNCHEZ, contra el acto administrativo contenido en el Decreto número 18 de 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano DOUGLAS PÉREZ, en su carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, así como los actos administrativos notificados el 26 de diciembre y de 31 de diciembre de 2001.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________( ) días del mes de __________________de dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.
La Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA


El Vicepresidente,

OSCAR PIÑATE ESPIDEL Ponente

La Jueza

ILIANA M. CONTRERAS J.



La Secretaria Temporal,