TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-000553

El 01 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo oficio N° 1479-2004 de fecha 9 de septiembre de 2003, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región del Sur, anexo al cual se remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con acción amparo constitucional y medida cautelar innominada, interpuesto por la ciudadana Isabel Gregorio Flores de Pérez, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3.349.535, actuando en su carácter de representante legal de la empresa CONSTRUCTORA Y BLOQUERA “SANTA JUANA”, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Apure el 6 de julio de 1994, bajo el N° 378, Tomo I, asistida por el abogado José Gabriel Pérez, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 84.370, contra el acto administrativo contenido en el acta N° 08 de fecha 18 de agosto de 2004, dictado por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN SAN FERNANDO ESTADO APURE, mediante el cual se inició un procedimiento sancionatorio contra la referida empresa.

Tal remisión se efectuó en virtud de que el precitado Juzgado, mediante auto de fecha 9 de septiembre de 2004, declinó su competencia a esta Corte para conocer de la presente causa, en razón de que ha sido reiterado y pacífico el criterio por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en que este tipo de juicios contra actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo es competencia de este órgano jurisdiccional.

En fecha 17 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha se designó ponente a la Jueza TRINA OMAIRA ZURITA a fin de dictar la decisión correspondiente.

En esta misma fecha, se pasó el expediente a la Jueza Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

- I -
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

El apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente expuso en su escrito los siguientes argumentos:

Que la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, mediante Acta de Reinspección de fecha 11 de noviembre de 2003, que acordó dar inicio a un procedimiento sancionatorio, estableció que la empresa Constructora y Bloquera Santa Juana incurrió en supuestas irregularidades como la no elaboración y realización de pago de nómina a los trabajadores, lo que a juicio del recurrente, resulta absurdo e incoherente, por cuanto ninguna persona hábil para el trabajo, presta servicios sin remuneración económica a cambio.

Asimismo, alega que el referido órgano laboral de manera arbitraria pretende obligarlo a cumplir con una obligación que no le corresponde, como es la de surtir a los empleados de equipos de seguridad industrial, vale decir, de botas de seguridad y bragas industriales, habida cuenta que por la naturaleza de las labores de una bloquera, no son necesarios, y en razón de que se trata de empleados eventuales, estos gastos le representarían un gravamen elevado e injustificado.

Manifestó, que en relación a la pretensión arriba indicada por parte del órgano laboral, los trabajadores manifestaron su inconformidad, debido a que la utilización de esos implementos innecesarios les dificulta el cumplimiento de sus labores.

Adujo, que otra de las presuntas irregularidades invocadas por la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, en las que incurrió la recurrente para dar inicio al procedimiento sancionatorio, es la relativa a la contratación laboral, lo cual le genera desconcierto, habida cuenta que las indicadas en la Ley Orgánica del Trabajo son la escrita y la forma oral, siendo que ambas modalidades son practicadas por la empresa Constructora y Bloquera Santa Juana.

En este orden, señaló la recurrente que otra de las presuntas causas en que el órgano laboral se fundamenta para el inicio del procedimiento sancionatorio es el hecho de que la empresa Constructora y Bloquera Santa Juana no inscribió a los trabajadores en el seguro social, lo que resulta improcedente, por cuanto para que un trabajador tenga derecho a estos beneficios laborales debe permanecer como mínimo tres (3) meses de servicios ininterrumpidos, tal como lo prevé el artículo 112 de la Ley Orgánica del Trabajo; además al inscribir a un trabajador en el seguro social que solamente presta sus servicios de manera eventual se generarían unos costos injustificados para la empresa, toda vez que a pesar de un eventual retiro de un empleado, ello implicaría seguirle cotizando lo relativo a este seguro social, traduciéndose en un enriquecimiento sin causa para el trabajador y un empobrecimiento directo para la recurrente.

Esgrimió, que otro de los argumentos invocados para el inicio del proceso sancionatorio, se fundamenta en el presunto incumplimiento de las normas establecidas en el Reglamento de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, lo que a juicio de la recurrente resulta extraño y fuera de lugar, habida cuenta que en la última inspección realizada por la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, de fecha 11 de noviembre de 2003, no se apreció de parte de dicho organismo, ninguna violación al citado Reglamento.

Así, expuso que el acto administrativo dictado por la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, mediante el cual se inició un procedimiento sancionatorio, está viciado de nulidad absoluta por imperio del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que el citado órgano laboral no tiene competencia para levantar un procedimiento a través del cual se pretende sancionar a la empresa Constructora y Bloquera Santa Juana, por cuanto sus funciones se encuentran delimitadas en el artículo 589 de la Ley Orgánica del Trabajo y dentro de las cuales no se encuentra esta facultad sancionatoria, ni aquellas en que las Inspectorías del Trabajo detenten la competencia de velar por el cumplimiento de las normas Covenin.

Que además de ello, para el inicio de este procedimiento, la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure se fundamenta en el Acta de reinspección del 11 de noviembre de 2003, siendo que en el contenido de dicha Acta, no se reflejan como faltas, la mayoría de los argumentos que se utilizan.

En este sentido, interpone recurso contencioso administrativo de nulidad en contra de la actuación administrativa N° 08 de fecha 18 de agosto de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, mediante la cual se inició un procedimiento sancionatorio contra la empresa Constructora y Bloque Santa Juana.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO CAUTELAR

La recurrente solicita amparo cautelar a los fines de suspender el procedimiento sancionatorio iniciado por la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, por cuanto el mismo es violatorio del derecho al Libre Ejercicio Económico, consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, habida cuenta que la circunstancia de llevar a cabo el cumplimiento de todo lo pretendido en el procedimiento sancionatorio, implicarían gastos que representarían un gravamen elevado e injustificado, siendo que los mismos, en todo caso, tienen lugar cuando el trabajador detenta el beneficio de la estabilidad laboral, beneficio éste del cual no gozan los trabajadores de la empresa Constructora y Bloquera Santa Juana, toda vez que la prestación de servicio con la citada empresa es de carácter eventual.

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
PUNTO PREVIO
DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE PARA CONOCER

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la declinatoria de competencia que efectuara en fecha 09 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Civil (Bienes), Contencioso Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial de la Región Sur, para conocer del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representante judicial de la empresa Constructora y Bloquera Santa Juana, asistida por el abogado José Gabriel Pérez, contra la actuación administrativa N° 08 de fecha 18 de agosto de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure.

En relación a la competencia para conocer de las acciones contra las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, se precisa que la misma deriva de la aplicación del criterio orgánico acogido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 20 del noviembre de 2002 (caso: RICARDO BARONI UZCATEGUI), según la cual y con fundamento en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que señala “…toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentran sujeto al control de la jurisdicción contencioso administrativo…”, dicha Sala concluyó:

“(…) en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. A falta de los primeros en la localidad en donde se hubiere producido el hecho lesivo, conocerán, con fundamento y de acuerdo al procedimiento que establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los tribunales de Primera Instancia en lo Civil –si lo hubiere- o de Municipio –a falta de aquél- de la localidad Así se declara” (resaltado de esta Corte).

En atención a la decisión parcialmente transcrita, la cual es vinculante conforme quedó establecido en la referida sentencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, resulta COMPETENTE para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contra las providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, y por tanto del presente recurso de nulidad contra las actuaciones dictadas el 18 de agosto de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN SAN FERNANDO ESTADO APURE. Así se decide.

ADMISIÓN DEL RECURSO

Determinada como ha sido la competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer el recurso interpuesto, si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines del pronunciamiento sobre su admisibilidad, esta Corte, en el caso particular observa, que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente al pronunciamiento sobre la solicitud de suspensión de efectos formulada por la parte accionante, por lo que en aplicación del criterio establecido en la sentencia de fecha 22 de febrero de 2000, caso: Sociedad Mercantil JUMBO SHIPPING COMPANY DE VENEZUELA C.A., y en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, pasa a analizar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

A tal efecto, observa esta Corte que en el caso de autos se pretende la nulidad de un acto administrativo, emanado de la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, que por su propia naturaleza, tienen como finalidad el inicio de un procedimiento sancionatorio. Visto entonces que no se trata de la impugnación de un acto administrativo definitivo, resulta imperioso determinar si estamos en presencia de un acto de mero trámite susceptible de impugnación a través del recurso contencioso administrativo de nulidad.

En este sentido, si bien en principio los actos administrativos de trámite estaban concebidos como aquellos sobre los cuales no tenía cabida ninguna impugnación en sede jurisdiccional, no obstante, dicha concepción ha sido superada con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual en su artículo 85 dispone textualmente:

Artículo 85.- “Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.”

Así, la doctrina sostiene que los actos administrativos constituyen el objeto clásico del recurso contencioso administrativo de anulación, para lo cual se exige: Que sean actos expresos o presuntos; que sean definitivos o de trámite cualificado, en cuanto estos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos y, que pongan fin a la vía administrativa. (Cfr.: Rafael Entrena Cuesta, “Curso de Derecho administrativo”, Vol. I, 12 Edición Tecnos, Madrid, 1998, Pág. 303).

Como se observa, sólo pueden ser objeto de impugnación los actos administrativos definitivos y excepcionalmente los actos de mero trámite cuando se verifiquen algunas de las situaciones previstas en el transcrito artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En este orden de ideas, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 10 de enero de 1980 (Caso: Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo), sostuvo que un acto administrativo es definitivo cuando implica la resolución, con plenos efectos, de la cuestión sometida a su conocimiento o decisión de la Administración. El acto definitivo, por tanto, es el que resuelve el fondo del asunto y por ello, no necesariamente es un acto que emana de la superior jerarquía, por lo que no debe confundirse el acto definitivo (que pone fin a un procedimiento administrativo), con el acto que causa estado (agotamiento de la vía administrativa).

En igual forma, mediante sentencia N° 1721 de fecha 20 de julio de 2000, la citada Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal (caso: Rhodia Venezuela, S. A. contra el Ministro de Hacienda), señaló: “(…) los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto”.

Si bien los actos de mero trámite, en principio, no ponen fin a un procedimiento debe necesariamente existir la posibilidad de ser recurridos tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional, cuando se configure alguno de los supuestos establecidos en el transcrito artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, que: 1) Pongan fin a un procedimiento o imposibiliten su continuación; 2) Cause indefensión o; 3) se prejuzgue como definitivo.

Así, se tiene que tales actos pueden ser impugnados de manera autónoma, es decir, independiente del acto final, pero ello sólo tiene cabida cuando existe la certeza de una lesión a la situación jurídica del particular, o lo que es lo mismo a sus derechos subjetivos.

Ahora bien, con vista a las consideraciones antes expuestas, observa esta Corte que el recurso contencioso administrativo de nulidad está dirigido a dejar sin efecto la actuación administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, contenida en el acta de reinspección con la cual se pretende dar inicio a un procedimiento sancionatorio, contra la empresa accionante, resultando evidente que se trata de un acto de mero trámite no subsumible dentro de alguno de los supuestos contemplados en el citado artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, por cuanto no reviste el carácter de definitivo, no pone fin a un procedimiento o imposibilita su continuación, así como tampoco causa indefensión, supuestos estos que excepcionalmente permitirían su recurribilidad en sede administrativa o jurisdiccional.

Así mismo se observa que tal actuación tampoco contiene declaraciones que constituyan una manifestación de voluntad tendente a producir efectos jurídicos determinados, como lo sería la creación, modificación o extinción de una situación jurídica preexistente y, en consecuencia, susceptible de ser impugnado.

Por tanto, entiende esta Corte que el acto que dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio, emanado de la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure, es un acto administrativo de mero trámite, no susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, por no tratarse de alguno de los actos previstos como recurribles en el tantas veces mencionado artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En consecuencia, resulta forzoso para esta Corte declarar inadmisible el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada. Así se decide.

En relación a la acción de amparo cautelar y a la medida innominada, interpuestas conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación, esta Corte en razón de haber declarado inadmisible precedentemente dicho recurso resulta inoficioso pronunciarse acerca de dichas cautelas en virtud del carácter accesorio, provisional e instrumental que las mismas tienen respecto a la acción principal. Así se decide.

- III -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad ejercido por el abogado José Gabriel Pérez, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA Y BLOQUERA SANTA JUANA, inicialmente identificada, contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 8 dictada el 18 de agosto de 2004 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN SAN FERNANDO ESTADO APURE.

2.- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada incoado por el abogado José Gabriel Pérez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Empresa Constructora y Bloquera Santa Juana antes identificada, contra el acto administrativo contenido en el Acta N° 08 de fecha 18 de agosto de 2004, emanado de la Inspectoría del Trabajo en San Fernando Estado Apure.

Publíquese, regístrese, notifíquese y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ________________ días del mes de ____________ de dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

LA JUEZA PRESIDENTA,

TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE
EL VICE-PRESIDENTE

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
LA JUEZA,

ILIANA MARGARITA CONTRERAS
LA SECRETARIA,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. AP42-N-2004-000553
TOZ/g