JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE Nº AP42-O-2004-000096
En fecha 22 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1330 del 10 de septiembre de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, anexo al cual remitió expediente contentivo de pretensión de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos GUSTAVO ENRIQUE AMESTY RENDÓN y LUIS ALBERTO CAMACHO MARQUINA, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad números 4.157.344 y 5.197.604, respectivamente, asistidos por las abogadas ARACELI REDONDO MUIÑO y LUCY DEL C. TERÁN, inscritas en el INPREABOGADO bajo los números 59.355 y 96.499, respectivamente, contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones números 001261 y 001394, ambas de fecha 23 de febrero de 1999, emanadas del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, mediante las cuales se retiró a los mencionados ciudadanos de los cargos que desempeñaban como Fiscal de Cotizaciones I y Fiscal de Cotizaciones II, respectivamente, en el citado Instituto.
La remisión se efectuó a los fines de la consulta de ley de la sentencia dictada en fecha 3 de septiembre de 2003, por el mencionado Juzgado, mediante la cual declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta.
El 01 de octubre de 2004, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente a la Jueza TRINA OMAIRA ZURITA, a los fines de que la Corte decidiese acerca de la Consulta de Ley.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL AMPARO CONSTITUCIONAL
En fecha 1 de septiembre de 2003, los ciudadanos GUSTAVO ENRIQUE AMESTY RENDÓN y LUIS ALBERTO CAMACHO MARQUINA, asistidos por las abogadas ARACELI REDONDO MUIÑO y LUCY DEL C. TERÁN, antes identificados, interpusieron pretensión de amparo constitucional ante el Juzgado Superior en el Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, contra los actos administrativos contenidos en las Resoluciones números 001261 y 001394 ambas de fecha 23 de febrero de 1999, emanadas del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), mediante las cuales se ordenó su retiro.
Los quejosos en su escrito libelar, fundamentaron la pretensión de amparo constitucional en lo previsto en los artículos 7, 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 2, 3, 19, 25, 26, 140, 141, 142, 143, 144, 145, y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Indican que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no se ha liquidado sino que fue reestructurado según la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Integral, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.568 extraordinaria del 31 de diciembre de 2001, Instituto que quedó adscrito al Ministerio del Trabajo, por lo cual, -a su entender-, queda “nulo el Decreto de su liquidación (2.744 con rango y fuerza de ley del 23 de septiembre de 1998) y todos los efectos jurídicos que se fundamentaron en este Decreto”, entre ellos, aducen, las Resoluciones impugnadas.
Señalan que mediante Oficio Nº 000361 del 24 de febrero de 1999, le notificaron al ciudadano Gustavo Amesty su retiro del cargo que desempeñaba como Fiscal de Cotizaciones I, adscrito a la Dirección de Cajas Regionales –Sub Agencia Mérida-, conforme con la Resolución Nº 001261 del 23 de febrero de 1999, dictada por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Igualmente indican que mediante Oficio Nº 000494 del 24 de febrero de 1999, se le notificó al ciudadano Luis Camacho Marquina, su retiro del cargo que desempeñaba como Fiscal de Cotizaciones II, adscrito a la Dirección de Cajas Regionales, Sucursal Valera, conforme con la Resolución Nº 001394 del 23 de febrero de 1999, dictada por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Denuncian la violación de las normas contenidas en los artículos 21 numeral 2 relativa a que toda persona tiene derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas y 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 87, 89, 91 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el 18, 22, 23 y 36 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, el Gobierno Nacional, según Decreto Nº 2.744 con rango y fuerza de ley del 23 de septiembre de 1998, autorizó al Ejecutivo Nacional para que procediera a la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales antes del 31 de diciembre de 1999, por lo que la Junta Liquidadora procedió a retirar a los funcionarios del mencionado Instituto, entre ellos, a los hoy accionantes.
Aducen que la liquidación no se llevó a efecto, porque se anuló y se resolvió reestructurar y mejorar al Instituto.
Que para lo anterior se celebró un Acuerdo suscrito por los representantes legales del Ministerio del Trabajo, del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y de la Federación de Trabajadores de la Salud (FETRASALUD), Acuerdo que fue levantado en Acta del 05 de junio de 2002 en la sede del Ministerio del Trabajo, que en su numeral tercero señala expresamente que “El Instituto se compromete a dar cumplimiento a los Decretos de Ejecución emanados del Tribunal de Carrera Administrativa relacionados con la reincorporación de los funcionarios que habían sido retirados con ocasión del Decreto que ordenaba la liquidación y suspensión del IVSS”, acta de la cual anexan copia.
Manifiestan los accionantes que interpusieron ante la Junta Liquidadora “solicitud de la revocatoria de la decisión tomada por la Junta Liquidadora”, contra las Resoluciones impugnadas, a fin de lograr la reincorporación a sus cargos y el pago de los “salarios caídos”, hasta el momento de su reincorporación al cargo u a otro de similar jerarquía. Dichas solicitudes fueron presentadas ante la Junta de Avenimiento en fechas 26 de mayo y 9 de junio de 1999.
Que, posteriormente, enviaron sendas solicitudes al Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, a fin de pedir “el reenganche y el pago de los salarios caídos”.
Insisten en señalar que al quedar sin efecto el Decreto de Liquidación, “todos los actos jurídicos posteriores como son las Resoluciones y comunicaciones en donde se ordena la desincorporación del cargo y posteriormente su liquidación son nulos”.
Señalan que les pagaron sus prestaciones sociales, las cuales “deben ser consideradas como parte de los salarios caídos que se les adeudan o cualquier otro emolumento al que hayan tenido derecho durante el lapso entre su despido nulo y el momento en que se les reenganche nuevamente”.
Anexan Resoluciones mediante las cuales el Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, reincorporó a dos ciudadanos que prestaban servicios en el mencionado Instituto, “para que sirvan como precedente”.
Denuncian igualmente la violación de los artículos 87, 88, 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 18, 22, 23 y 36 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los cuales transcribe en su totalidad, para fundamentar las violaciones.
Que conforme a lo previsto en los artículos 63, 64 y 66 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, existe la continuidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el cual sufrirá un proceso de reestructuración con el “propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa, que le permitan asumir las atribuciones fijadas en esta Ley...”.
Solicitan que se les ampare en su derecho inalienable al trabajo, previsto en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; que se “restituya la violación por omisión, por falta de acción y por desidia”, y que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales de “manera inmediata ordene la reincorporación a su funciones laborales y con fundamento en el artículo 22 de la Ley Orgánica Sobre Derechos y Garantías Constitucionales (sic), este Tribunal Constitucional dicte las medidas pertinentes a fin de que se verifique esta solicitud para que de manera inmediata (...) sean reincorporados al trabajo”.
Finalmente solicitan que el mencionado Instituto de manera inmediata pague “los salarios caídos (sic) y otros beneficios que les correspondan y que fueron erogados por el Instituto mientras ellos estuvieron ´cesantes´”, y que sea condenado a pagar honorarios profesionales, por cuanto si el Instituto no hubiera dictado un Decreto que nunca aplicó, no habría sido necesario interponer el presente amparo. Dichos honorarios lo estiman en la cantidad de DIEZ MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 10.000.000, oo), según lo previsto en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
El 03 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta (folios 35 y 36). Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
“Con respecto al pronunciamiento de la admisibilidad de la presente Acción de Amparo Constitucional, este Tribunal observa lo siguiente:
El Amparo Constitucional es de carácter extraordinario y procede cuando no exista vía ordinaria o vía alterna que permita garantizar, tanto jurídicamente como fácticamente, el restablecimiento efectivo y oportuno de la situación jurídica alegada como lesionada, criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia y del actual Tribunal Supremo de Justicia sobre la interpretación del numeral 5º del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales (omissis)
En el presente caso, es evidente que la violación de normas legales, hace factible que sea por la vía contencioso Administrativa, concretamente por el Recurso Contencioso-Administrativo de Nulidad con Amparo Cautelar, lo cual conlleva a declarar la improcedencia de la presente acción de Amparo para dilucidar la situación jurídica planteada.
Por las razones anteriormente expuestas y vistos el análisis del escrito presentado en base a los presupuestos establecidos en la ley especial, se ha subsumido la presente acción ejercida en la causal prevista en el numeral 5º del Artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, razón por la cual se declara INADMISIBLE la presente acción. Y así se decide”. (Sic).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
PUNTO PREVIO
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Corresponde a esta Corte pronunciarse en relación a la consulta de Ley, previas las consideraciones siguientes:
El artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales prevé la posibilidad de que aquellas decisiones que resuelvan las solicitudes de amparo constitucional y que no hayan sido apeladas dentro lapso de tres (3) días luego de haberse dictado, serán consultadas por el Tribunal Superior que corresponda. En tal sentido, dicha norma es del tenor siguiente:
“Contra las decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurrido tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se les remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días” (Resaltado de la Corte).
De la anterior disposición se colige claramente dos situaciones que nos interesa en esta oportunidad, a saber: i) la consulta de la sentencia en caso que no haya sido apelada en el lapso allí establecido y; ii) el Juez natural para conocer de dichas consultas lo será el Tribunal Superior, entendido éste como aquél órgano jurisdiccional de Alzada competente tanto por la materia a fin como por el órgano. Esto último fue ratificado por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal en su sentencia dictada el 20 de enero de 2000, caso: EMERY MATA MILLÁN.
Más recientemente, con motivo de una admisibilidad, la misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, reiteró y precisó la doctrina expuesta en el sentido siguiente:
“…Al respecto, la Sala reitera el criterio sostenido en la sentencia Nº 1/2000 del 20 de enero, caso Emery Mata Millán, referido a su competencia para conocer de las acciones de amparo que se intenten contra las decisiones de última instancia emanadas de los Tribunales o Juzgados Superiores de la República (con excepción de las dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso-Administrativo), la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal, que infrinjan directa e indirectamente normas constitucionales…” (SC/TSJ/24-10-03) (Negrillas de la Corte).
Siendo lo anterior así, y visto que esta Corte es el Tribunal de Alzada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, se declara entonces competente para conocer de la consulta de la sentencia dictada el 3 de septiembre de 2003, por el referido Juzgado, y así se decide.
En el caso de autos, se observa que el Tribunal de la causa declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional por considerar que en el presente caso es evidente “que la violación de normas legales, hace factible que sea resuelta por la vía contencioso Administrativa”, fundamentándose en la norma contenida en el numeral 5 artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Por otra parte se observa, de la lectura de los alegatos formulados por los accionantes, la supuesta violación de normas constitucionales y legales –artículos 18, 22, 23 y 36 de la Ley del Estatuto de la Función Pública-; así como también el supuesto incumplimiento de un Acuerdo”, suscrito por los representantes legales del Ministerio del Trabajo, del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y los Trabajadores de la Salud.
Asimismo, se aprecia que los peticionantes solicitaron el pago de “los salarios caídos”, -que en materia funcionarial deben ser denominados sueldos dejados de percibir-, los cuales tienen carácter indemnizatorio, ajeno a la materia de amparo que tiene un carácter eminentemente restitutorio.
Precisado lo anterior, esta Alzada estima que los alegatos formulados por los peticionantes requieren un análisis exhaustivo de normas legales y sublegales, que como se ha reiterado en diversas oportunidades, tanto por esta Corte como por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no le es dado al Juez que conoce la pretensión de amparo, pues no le es permisible descender al examen de la normativa legal a los fines de fundamentar su decisión.
De esta manera cuando las violaciones alegadas por el peticionante sean realmente de normas legales o sub-legales y no de disposiciones constitucionales, los perjudicados deben hacer uso de los medios judiciales previstos por el Legislador para reestablecer las situaciones jurídicas lesionadas específicamente por actuaciones ilegales, pues de lo contrario dejarían de tener relevancia todos los demás mecanismos jurisdiccionales creados por el ordenamiento jurídico.
En este sentido, ha sostenido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia dictada el 31 de marzo de 2000, caso: Inversiones Kingtaurus, C.A., lo siguiente:
“...la regla que la jurisprudencia ha establecido se contrae a indicar que si la resolución del conflicto requiere, insoslayablemente, que la decisión se funde en el examen de la legalidad de las actuaciones que constituyen la fuente de las violaciones denunciadas, la violación evidentemente no será de orden constitucional. Se concluye entonces que debe bastar al Juez, a los fines de decidir sobre el amparo solicitado, la sola confrontación de la situación de hecho con el derecho o garantía que se pretenden lesionados...”. (Resaltado de esta Corte).
Por otra parte se observa, que la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, consagra las denominadas causales de inadmisiblidad de la pretensión de amparo constitucional, las cuales fueron elaboradas por el legislador como previsiones para evitar la tramitación innecesaria de una causa.
En este orden de ideas, es necesario insistir –una vez más-, acerca de la naturaleza extraordinaria de la acción de amparo constitucional, procedimiento breve y sumario que no debe sustituir las vías o medios procesales ordinarios establecidos en la ley, por ello, el legislador condicionó la procedencia de esta pretensión a la inexistencia de otros medios procesales idóneos de carácter breve, sumario y eficaz, tal como lo establece el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Así tenemos, que la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal ha desarrollado la interpretación de esta causal, considerando que al existir una vía ordinaria que resulte ser la más idónea para restablecer la situación infringida, el sentenciador está obligado a declarar inadmisible la pretensión de amparo constitucional, en consideración del carácter extraordinario de la acción, por considerar que la vía del amparo no proporcionaría un remedio efectivo para dilucidar la pretensión.
En este sentido ha sostenido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia dictada el 6 de febrero de 2001, caso: “Seauto La Castellana, C.A”, lo siguiente:
“Ahora bien, cuando se puede acudir a la vía procesal ordinaria, sin que la lesión a la situación jurídica se haga irreparable, es precisamente el trámite o el medio procesal ordinario, la vía para reparar la lesión y no la acción de amparo, pues no habría posibilidad de interponer la acción de amparo si hubiese previsto otra acción o un recurso para dilucidar la misma cuestión y lograr el restablecimiento de la situación violentada”. (Resaltado de esta Corte).
Con base en los razonamientos expuestos y en las sentencias parcialmente transcritas, las cuales tienen carácter vinculante esta Corte estima que lo pretendido por los peticionantes del amparo constitucional ha debido ventilarse a través de la vía ordinaria, como lo es la querella funcionarial, remedio judicial éste idóneo que posee los mecanismos que permitirían un análisis exhaustivo de la controversia planteada, con miras a la restitución de la situación que alegan los accionantes como lesionada, en razón de la competencia atribuida al Juez en lo Contencioso Administrativo, para conocer de los recursos por ilegalidad incoados contra los actos administrativos de efectos particulares o generales y declarar la nulidad de los mismos, una vez verificados los vicios imputados a los actos, conforme a los procedimientos establecidos.
En atención a lo anterior se observa, que el procedimiento previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, se caracteriza por ser expedito en el trámite de las controversias de carácter funcionarial.
De acuerdo con los razonamientos que se han venido realizando, estima esta Corte que en el caso bajo análisis se constata que los recurrentes pretenden por la vía del amparo autónomo, la reincorporación a los cargos por ellos desempeñados y el pago de los sueldos dejados de percibir, como resarcimiento del presunto daño causado por el actuar de la Administración al dictar los actos administrativos de retiro que les afectaron, lo cual implicaría, como antes se señaló, el estudio de las normas contenidas en las leyes aplicables en materia funcionarial, resultando de esta forma inadmisible el amparo constitucional interpuesto por no ser la vía idónea para la tramitación de sus pretensiones y así se decide .
En consecuencia, esta Corte considera que el fallo sometido a la Consulta de Ley, está ajustado a derecho, por cuanto efectivamente se configura la causal de inadmisibilidad prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, conforme al cual se establece que cuando se haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o se haya hecho uso de los medios judiciales preexistentes debe ser declarada inadmisible la pretensión de amparo interpuesta, tal como lo consideró el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes. Así se decide.
IV
DECISION
Por los razonamientos antes expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 03 de septiembre de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, mediante la cual declaró Inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos GUSTAVO ENRIQUE AMESTY RENDÓN y LUIS ALBERTO CAMACHO MARQUINA, asistidos por las abogadas ARACELI REDONDO MUIÑO Y LUCY DEL C. TERÁN, antes identificados, contra los actos administrativos de retiro contenidos en las Resoluciones números 001261 y 001394 de fecha 23 de febrero de 1999, emanados del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES. En consecuencia, queda FIRME el fallo consultado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen dejándose copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los..................( ) días del mes de..................( ) de dos mil cuatro (2004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
La Jueza Presidenta,
TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE
El Juez -Vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
La Jueza,
ILIANA CONTRERAS JAIMES
La Secretaria,
MORELLA REINA HERNÁNDEZ
Exp. 04-0096
TOZ/sac
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