TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

ASUNTO: KP02-N-2003-00049
PARTE RECURRENTE: LUVI BALTODANNO DE BORGE, nicaragüense, mayor de edad, provisto de la cédula de identidad N° 81.435.942 y de este domicilio.
APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE RECURRENTE: ANDRES ENRIQUE TORRES CARRISOZA, venezolano, mayor de edad, abogado en ejercicio e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 78.825; provisto de la cédula de identidad N° 13.035.433 con domicilio en la ciudad de Barquisimeto.
PARTES RECURRIDAS: MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, por intermedio de la Cámara de dicho ente, por haber dictado el Acuerdo N° 296-96 de fecha 27/08/1996, aprobado en las sesiones números 78 y 80 de fechas 22 y 27 de agosto de 1996 respectivamente.
REPRESENTANTE DE LAS PARTES RECURRIDAS: SÍNDICO PROCURADOR DEL MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA
MOTIVO: SENTENCIA DEFINITIVA DE NULIDAD y su apoderada YANEY MARQUINA JIMÉNEZ, abogado en ejercicio, inscrita en el Inpre-abogado bajo el No. 61.611, de este domicilio.
ÚNICO
JURIDICIDAD PREVIA
El presente juicio comenzó bajo la vigencia de la abrogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que la jurisdicción y competencia se rigen por dicha Ley, conforme pauta el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil.
Por otra parte, la presentación de la opinión del Fiscal Duodécimo (E) del Ministerio Público, solicitando se declare INADMISIBLE la presente acción, en virtud de la falta de agotamiento de la vía administrativa, ha sido acogido por este Juzgador en anteriores oportunidades, la opinión correspondiente establece:

“Yo, RAINER JOEL VERGARA RIERA, Fiscal Duodécimo (E) del Ministerio Público según Resolución N° 84 del 15/02/2001 emanada del despacho del Fiscal General
Ç de la República, con competencia para actuar ante el Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en materia Constitucional y Contencioso Administrativo; de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, acudo respetuosamente ante usted a fin de exponer la opinión del Ministerio Público en la presente causa cursante al expediente N° 7540 contentivo de Recurso de Nulidad intentado por LUVY BALTODANO DE BORGE, titular de la cédula de identidad V- 81.435.942. en contra de acto administrativo de efectos particulares contenido en Acuerdo N° 296-96 de fecha 27/08/96 dictado por la Cámara del Concejo del Municipio Iribarren del Estado Lara, aprobado en sesiones N° 78 y 80 de fechas 22/08/96 y 27/08/96.
LOS HECHOS
El presente Recurso de Nulidad es interpuesto por LUVY BALTODANO DE BORGE, titular de la cédula de identidad V- 81.435.942., en contra del Acuerdo N° 296-96 de fecha 27/08/96 dictado por la Cámara del Concejo del Municipio
Iribarren del Estado Lara, aprobado en sesiones N° 78 y 80 de fechas 22/08/96 y 27/08/96, mediante el cual se acordó la adjudicación en venta de un terreno desafectado de su condición de ejido ubicado en la calle 7 y carrera 3 del Barrio San Francisco, de la Parroquia Juan de Villegas, código catastral N° 217-0255-03, con un área de 442,94 M2, a favor de JORGE NAPOLEON PARRALES GARCIA, titular de la cédula de identidad N° E-946.522.

Sostiene en su escrito la recurrente que, desde noviembre del año 1981, ella habría sido la poseedora de unas bienhechurías consistentes en una vivienda construida del terreno de origen ejidal el cual fue objeto de la adjudicación en venta a favor de JORGE NAPOLEON PARRALES GARCIA, quien lo habría adquirido por venta que le hizo el Municipio Iribarren en fecha 30/12/97, quedando registrado el contrato en la misma fecha ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara bajo el N° 19, tomo 20, protocolo primero.
Señala la recurrente que, en fecha 16/03/98, JORGE NAPOLEON PARRALES, habría dado en venta a PABLO RAMON PEREZ, titular de la cédula de identidad N° 858.840. unas bienhechurías que se encuentra por el descritas en Título Supletorio, lo cual quedó autenticado ante la Notaría Pública Segunda de Barquisimeto, inserto bajo el N° 20, Tomo 40; posteriormente protocolizado ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara en fecha 25/02/00, bajo el N° 49, Tomo 5, Protocolo Primero.
Indica LUVY BALTODANO DE BORGE que en fecha 08/12/99 se le habría otorgado Título Supletorio sobre las bienhechurías del terreno, expedida por el Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara; tribunal éste que en fecha 18/06/02, la habría emplazado a "... entregar las bienhechurías por mi construidas y vendidas por un tercero, no propietario y el terreno que ocupo por mas de 20 años. ES A PARTIR DE ESTE MOMENTO QUE TENGO CONOCIMIENTO DE LA EXISTENCIA DEL ACUERDO QUE HOY ESTOY IMPUGNANDO" (fragmento trascrito textual); según lo expuesto, lo antes indicado se habría producido en virtud de demanda que intentó en su contra PABLO RAMON PEREZ ante el referido tribunal y la cual cursa al expediente N° 17.549.
ALEGATOS DEL RECURRENTE
Alega que el acto administrativo impugnado estaría afectado de los siguientes
vicios:
1 ° Denuncia el recurrente vicio en la causa o motivo del acto administrativo; al respecto explica "La importancia de la causa en el acto administrativo, radica en que es a través de ella que se satisfacen - en cada caso- los intereses públicos definidos en la Ley; y es ella -la causa- la que nos da la medida en que debe dictarse un auto y no otro." (sic.) Cita la recurrente al autor Allan Brewer Carias quién habría apuntado "En definitiva, por tanto, la causa o motivos del acto administrativo, está configurado por las situaciones de hecho que autorizan la actuación del funcionario público y que coinciden con las previstas en los supuestos de hecho que motivan legalmente la actuación (Allan Brewer carias, El Derecho Administrativo y La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, N° 16, páginas 152, 153, 177).
Después de precisar el recurrente las nociones del vicio de falso supuesto derecho y falso supuesto de hecho, concreta el recurrente su argumentación en la forma siguiente de las cual se trascriben fragmentos:
'Vistas las anteriores consideraciones doctrinales y jurisprudenciales, señalamos que el acto administrativo que se impugna, incurre en el vició de motivación ya que:
Existen Falsos Supuestos de Hecho cuando:
Falsa percepción del Supuesto de Hecho que constituye la ocupación permanente que requiere el artículo 55 de la ordenanza de ejido y terreno de propiedad municipal.
Es requisito esencial para que sea tramitada cualquier tipo de regulación de un ejido, la ocupación permanente del mismo, cuestión esta que nunca fue discutida ni comprobada [....omissis.... ]
En el caso de marras, el ciudadano Jorge Párrales quien adquirió en el Municipio el inmueble en cuestión en ningún momento demostró ni el Corpus, por cuanto nunca poseyó materialmente el inmueble; ni tampoco el Animus Domini, por cuanto nunca quiso el bien para si, que se demuestra con la venta realizada al ciudadano Pablo Pérez, ya identificado en este escrito. En contra posición a esto mi persona ha poseído dicho inmueble con Animus Domini, al realizar durante más de veinte años la construcción de bienhechurías que se demuestran en el titulo supletorio por mi solicitado y aquí consignado.
Falsa percepción del supuesto de hecho que constituye la ocupación personal que requiere el artículo 76, único aparte, de la ordenanza de ejido y terrenos de propiedad municipal.
En el caso de las ventas de terrenos ejidos destinados para vivienda unifamiliar, además de que requiere la ocupación permanente, es necesario que igualmente esa ocupación tenga que ser personal, según el cual debemos entender que ni siquiera en el caso que yo fungiese poseer en nombre de él o que otra persona distinta poseyera en nombre de Jorge Párrales, este ningún caso puede regularizar mediante la adjudicación en venta directa porque personalmente nunca ha detentado la posesión del terreno aquí mencionado, ...
En base a las anteriores consideraciones, la recurrente solicita la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo por estar viciado de falso supuesto al haberse dictado sobre la base de hechos inciertos y falsos.
OPINION DEL MINISTERIO PÚBLICO
A los fines de emitir opinión en la presente causa, ésta representación del Ministerio Público, estima necesario abordar como punto previo lo referente al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la vía jurisdiccional Contenciosa Administrativa; al respecto, destacamos que el recurrente habría indicado textualmente que:
"2.2. Agotamiento de la Vía Administrativa:
Requisito este establecido en el Ordinal 2°. del artículo 124 de la Ley de la Corte; en tal sentido debemos destacar que: El acto de la Cámara Municipal, de por sí, agota la vía administrativa por cuanto no existe órgano superior a esta que pueda revisar sus actos.
Contra estas decisiones solamente cabe recurso de reconsideración, el cual es opcional, por ser su autor órgano que conoció en primer y único grado, y sus decisiones de por sí agotan la vía administrativa. (V.gr. Brewer Carias EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA LEY ORGANIZA DE PROCEDMIENTOS ADMINISTRATIVO, p.367; cfr. Araujo Juárez, PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINSITRATIVO FORMAL; cfr. revista de derecho Público No 55-56 p.400, Sentencia de la Corte Primera de lo Contenciosos Administrativo)"
El anterior criterio es conocido por ésta representación fiscal, sin embargo, recientes pronunciamientos del más alto tribunal de la República recomiendan que sea revisado con detenimiento a los fines de precisar su actual vigencia.
Por una parte observamos que, ciertamente la jurisprudencia nacional sostuvo durante mucho tiempo el criterio del carácter optativo del recurso de reconsideración en materia de función pública y de administración de personal. En tal sentido, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema Justicia, en sentencia del 12 de diciembre de 1996, en ponencia del magistrado Alfredo Ducharne Alonso, caso: Román José Duque Corredor y otros en recurso de interpretación, Exp. 12418, ratificó lo decidido en sentencia SPA del 14/08/96 en el caso de Luis Enrique Lopenza López, y haciendo cita textual de ésta, transcribió que:
..., por regla general, los actos relativos a la función pública y a la administración de personal son dictados por las máximas autoridades administrativas (artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa), por ende, agotan la vía jerárquica (artículo 7 ejusdem) y pueden ser impugnadazo directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Sin embargo, hay que reconocer que el hecho de que los actos dictados por las máximas autoridades de la Administración Pública Nacional, agoten la vía jerárquica, no significa que el único mecanismo que tiene el interesado para obtener la nulidad de tales actos sea el juicio contencioso administrativo de la anulación, antes por el contrario, el administrado siempre podrá interponer el recurso administrativo de la reconsideración.
En efecto, a juicio de la Sala, cuando el artículo 7 de la Ley de Carrera Administrativa dispone que las decisiones emanadas de cualesquiera de los órganos a que se refiere el artículo 6 ejusdem (vgr. máximas autoridades de las Administraciones Públicas Nacionales) "agotan la vía I jerárquica", pretende reflejar un principio recogido tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, conforme al cual: cuando el acto administrativo definitivo - adoptado en el procedimiento de primer grado - ha sido dictado por la máxima autoridad administrativa, el ejercicio del recurso administrativo de reconsideración de de ser una carga que se requiere cumplir, a fin de satisfacer un requisito de admisibilidad del juicio contencioso administrativo (vgr. agotamiento de la vía administrativa) y se transforma en una opción: el interesado puede escoger entre interponer el recurso administrativo de reconsideración o acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa". (Subrayado nuestro).
Lo anterior estaba referido a la materia de la función pública y de la administración de personal haciendo fundamento en una previsión legal expresa de la Ley de Carrera Administrativa; tales presupuestos de hecho y de derecho no se corresponden con el presupuesto en análisis en la presente causa; sin embargo, también podemos reconocer que la esencia de ese planteamiento, el carácter facultativo del recurso de reconsideración, fue ganando terreno alcanzando otras áreas mas allá de lo netamente funcionaria) y sancionatorio administrativo disciplinario de la carrera administrativa.
Sobre ésta base la recurrente sostiene el Acuerdo N° 296-96 de fecha 27/08/96 dictado por la Cámara del Concejo del Municipio Iribarren del Estado Lara, como acto administrativo agotaría en sí mismo la vía recursiva administrativa, tanto por ser dictado por el órgano de mayor rango lo que excluye la posibilidad de plantear un recurso jerárquico, como por una implícita inoperatividad de un eventual recurso de reconsideración ante la misma autoridad; así pues, acuden directamente a la jurisdicción contencioso administrativa a intentar la impugnación mediante el recurso jurisdiccional de nulidad.
Siendo evidente lo relativo a la inviabilidad de un recurso jerárquico, solo podemos someter a análisis la no obligatoriedad del agotamiento del recurso de reconsideración como requisito para considerar agotada la vía administrativa; lo que estimamos prudente si se atiende a los siguientes pronunciamientos del más alto Tribunal de la República:
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 22/03/01, con ponencia conjunta, caso: Fundación Hogar Escuela José Gregorio Hernández vs. Ministerio de Educación, Exp. 2001-0030, Sent. 00489 publicada el 27/03/01, señaló que:
"...se hace necesario determinar cuál es la razón para instituir los recursos administrativos como paso previo a la vía jurisdiccional. En ese sentido debe afirmarse que los recursos en sede administrativa no fueron concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino más bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares.
De tal manera que, aun cuando en la práctica el ejercicio obligatorio de tales recursos, se ha considerado como una carga al administrado, debe señalar esta Sala, que tal concepción ha sido constreñida por la conducta irresponsable de funcionarios que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y eficazmente el propósito del recurso, han desvirtuado la verdadera naturaleza del agotamiento de la vía administrativa.
En este orden de ideas, el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, se busca con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la administración. En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para
Iventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional.
[...omissis.... 1
Como refiere SÁNCHEZ MORÓN, "la vía administrativa previa encuentra su sentido institucional adecuado si constituye también una forma de garantía de los derechos e intereses de los particulares, sencilla y efectiva, de manera que ahorre la necesidad del proceso judicial, que suele ser lento y costoso, contribuyendo de paso a reducir la avalancha de recursos contencioso-administrativos".
Lo anterior, tiene su fundamento en el hecho de que la propia administración tiene facultad de revisar sus actos, bien sea de oficio o a solicitud de partes, pues como quedó establecido, no es posible controlar, de una manera efectiva y rápida todos los actos administrativos por vía judicial. De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento." (Negrillas nuestras)
El criterio antes referido, ha sido además ratificado por la misma Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 08/11/01, con ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, caso: Sucesiones Cambell y otros vs. República Bolivariana de Venezuela, Exp. 0827, sentencia publicada el 13/11/01 bajo el N° 02597, la cual reprodujo fragmentos de aquella en cita textual.
Así pues, tenemos que el agotamiento de la vía administrativa mediante el ejercicio de los recursos legalmente previstos -sin que se hay hecho discriminación alguna-, es obligatorio como una forma de garantía en beneficio del administrado que pretende una pronta conciliación, aunque la conducta irresponsable de funcionarios haya desvirtuado su naturaleza. Lo antes indicado sintetiza las razones del administrado para rechazar una herramienta que se supone creada para su beneficio.
Ciertamente no nos es desconocido que muchos discuten, con razón, la utilidad efectiva de los recursos en la sede administrativa, tantos como los que aprecian que obviarlos favorecería la tutela judicial toda vez que se abrevia el acceso a la vía jurisdiccional para que el Poder Judicial controle la legalidad del acto emanado de los distintos órganos del Poder Público.
Sobre las críticas que se pueden formular a los recursos en sede administrativa, podemos citar la opinión con la qué nos ilustra el autor Agustín Gordillo, quién en su obra, al referirse específicamente al recurso de reconsideración, nos señala que:
"Precisamente por dirigirse el recurso a la misma autoridad que dictó el acto impugnado, la cual normalmente habrá de ratificar su postura, cabe dudar de que pueda funcionar realmente como medio de impugnación o de defensa del particular. Para algunos autores "reconsiderar" es no sólo "reexaminar", sino específicamente "reexaminar atentamente", por el origen etimológico de la palabra. Sin embargo, el uso vulgar del vocablo lo aproxima más a un ruego de que el funcionario "reexamine con benevolencia"; en suma, un recurso graciable. Es que en rigor hay un consejo medieval español que pareciera inscripto en piedra en nuestras mentes y que cumplimos como mandato ancestral. Antes de dictar el acto, pensarlo; luego de dictarlo, mantenerlo. Bien se entiende, mantenerla contra viento y marea.
Si atendemos a los efectos prácticos que en la realidad se producen, "reconsiderar" termina siendo "ratificar enfáticamente", "mejorar los fundamentos del acto impugnado", "rebatir los argumentos del recurrente", etc. Desde este punto de vista, nada impediría con cierta licencia literaria llamarlo "recurso de ratificación".
[....omissis.... ]
Es que hay, en todo el mundo y desde hace siglos, una inveterada tradición a mantenerse en lo resuelto. Es probablemente algo insito a la naturaleza del hombre, la resistencia al cambio de lo resuelto por uno mismo." (Subrayado nuestro).
Las anteriores consideraciones, son a juicio de quien aquí opina, inobjetables. Sin embargo enfrentan un problema de derecho positivo que requiere ser resuelto. En tal sentido, observamos que en nuestro ordenamiento jurídico positivo está dispuesto un sistema para el control de la legalidad de las actuaciones del Poder Público, dentro del cual están previstos unos recursos a ser ejercidos en sede administrativa (vgr. reconsideración, jerárquico, revisión, etc.) y otros que les sobrevienen ante el Poder Judicial, comprendidos fundamentalmente por los recursos jurisdiccionales del contencioso administrativo.
Ahora bien, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en su artículo 47 dispone que: "Los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en éste capítulo en las materias que constituyan la especialidad". Pero, la Ley Orgánica de Régimen Municipal que rige la materia y a los órganos comprometidos en el presente asunto, no hizo exhaustiva previsión sobre los procedimientos administrativos que debía seguirse contra los actos administrativos dictados de conformidad con ella.
Ante el antes destacado vacío procedimental de la vía recursiva administrativa de los actos dictados por los órganos previstos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, nos corresponde suplirlo con lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; la cual dispone en su artículo 93 que:
Artículo 93: "La vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos correspondientes. Los plazos para intentar los recursos contenciosos son los establecidos en las leyes correspondientes".
En éste mismo sentido, sobre el requerimiento de que sea agotada la vía recursiva administrativa antes de intentar la impugnación del acto por la vía jurisdiccional del contencioso administrativo, se ha indicado que: "...en el supuesto del contencioso nulidad contra actos de efectos particulares, el agotamiento de la vía administrativa se realiza a través de los recursos administrativos que prevé la LOPA." (ARAUJO JUAREZ, José. Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo. 1997. Valencia: Vadell hermanos editores. Pág. 335.)
Sin embargo, la norma trascrita que refiere al agotamiento de la vía administrativa no discrimina sobre los recursos que han de ser interpuestos. Por su parte, el artículo 94 ejusdem. Contempla al Recurso de Reconsideración y señala que "...deberá ser interpuesto dentro..." (sic.); lo que, aún cuando tenga en cuenta que tiene incluido el verbo deber, no excluye indubitablemente que el recurso de reconsideración sea facultativo y que lo obligante sea el lapso para ejercerlo cuando se haya optado a ello.
En éste estado, para procurar el despeje del punto controvertido, debemos atender a lo indicado en sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual, refiriéndose al agotamiento previo de la vía administrativa como requisito para acceder a la vía jurisdiccional del contencioso administrativo, en decisión de fecha 25 de mayo de 2001, con ponencia del magistrado Jesús Eduardo Cabrera, caso: Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao, exp. N° 00-2106, sent. 833, señaló que:
"...esta Sala observa que, en los momentos actuales, aún con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo pautado en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no contradice los principios y valores establecidos por la normativa constitucional.
Si bien es cierto que la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 señala que "...con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la ley orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual quedará como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio...", de la misma trascripción emerge que será la ley orgánica la que eliminará la utilización obligatoria de la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y la establecerá como una opción.
Como se denota, se necesita de la promulgación de una ley orgánica -que a tal efecto será la ley orgánica de la jurisdicción contencioso administrativo- la que deberá establecer el carácter optativo de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa y, por lo tanto, hasta el momento en que no sea promulgada la ley orgánica a la cual se refiere la Exposición de Motivos o se declare la inconstitucionalidad de dicho artículo por parte del organismo jurisdiccional competente, la disposición contenida en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mantiene su vigencia siendo un formalismo esencial para acceder a tal jurisdicción." (Subrayado nuestro).
Se observa que, la situación antes descrita se mantiene, toda vez que el articulo 7 lit numeral 9° de la Ley Orgánica de la Administración Pública, Gaceta Oficial N° 37.305 del 17/10/01, que prevé el carácter facultativo u opcional del agotamiento de la vía administrativa -sin que sea obligatorio-, se encuentra aún suspendido en virtud de la Disposición Transitoria Séptima de la misma Ley, por cuanto aún no ha sido dictada la Ley Orgánica que regule la jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por la circunstancia temporal o coyuntural antes indicada, resulta entonces favorecida la corriente de opinión que sostiene que, obviar la vía recursiva administrativa opería en perjuicio de la administración publica en cuando niega la oportunidad de que ésta sea enterada del asunto antes de que sea accionada judicialmente, privándosele de la oportunidad de que pudiera adelantar la corrección de sus propios actos defectuosos en ejercicio de su autotutela; aunque la tendencia conocida sea la de ratificarlos a ultranza.
El autor José Araujo Juárez, una vez nos apuntó "Los recursos administrativos cumplen éste objeto, impugnan la existencia de esa presunción de legalidad; a la vez actúan como privilegio de la Administración, ya que no permite ir directamente a la vía jurisdiccional, sin previamente haber agotado la vía administrativa. (ARAUJO JUAREZ, José. Obra citada. Pág. 336.); del mismo modo, ciertamente observamos que los recursos administrativos hoy se nos presentan como un privilegio de la administración, cuya superación lograda en un tiempo por el avance jurisprudencia¡, en la actualidad se encuentra supeditada a que sea dictada la referida Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Así pues, no podemos obviar que en la actualidad la causal de admisibilidad del Recurso de Nulidad prevista en artículo 124 numeral 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no goza de una previsión expresa de derecho positivo que niegue la obligatoriedad del recurso de reconsideración como parte del agotamiento de la vía administrativa. Por todas las anteriores consideraciones, tanto las contenidas en los citados criterios judiciales del mas alto Tribunal de la República, así como la que deviene de la previsión legal que supedita a una ley que no ha sido dictada la facultad del particular de ejercer o no los recursos administrativos, concluimos que se establece como criterio dominante que, en la actualidad el agotamiento de la vía recursiva administrativa, incluido el recurso de reconsideración, se mantiene como requisito obligatorio e ineludible, no prescindible por el particular que pretenda acceder al ejercicio de lo recursos jurisdiccionales del contencioso administrativo.
En consecuencia, se emite opinión de la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo por no haberse agotado previamente la vía recursiva administrativa, de conformidad con el artículo 124 numeral 2° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; aún cuando se compartan las criticas que se le han formulado a los recursos en sede administrativa, las cuales entendemos se agravan en la medida en que no se desarrollen los términos del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que contempla la responsabilidad penal, civil y administrativa del funcionario que en ejercicio del poder público, viole o menoscabe los derechos garantizados por la Constitución y la Ley.

CONCLUSION
Por las razones expuestas, esta representación del Ministerio público, estima que el presente Recurso de Nulidad debe ser declarado INADMISIBLE, y así lo solicitamos de éste tribunal”

El problema sometido a consideración del tribunal, es el Acuerdo de Cámara el N° 296-96 de fecha 27/08/1996, aprobado en las sesiones números 78 y 80 de fechas 22 y 27 de agosto de 1996 respectivamente, pero es interesante acotar, que el recurrente no agotó la vía administrativa previa, es así, como aparte de las enseñanzas jurisprudenciales citadas por el Fiscal del Ministerio Público, igualmente este sentenciador, en trabajo de ascenso en preparación, sobre si es posible la nulidad de un acto administrativo, mediante una sentencia estimatoria de Amparo, tiene establecido:
“…En el derecho venezolano, la nulidad de los actos administrativos, está reglada por normas simples en apariencia, en efecto lo primero que debe reseñarse, son las condiciones de recurribilidad de los actos administrativos, que dicen relación con la definitividad (causar estado) del acto, en cuanto ponen fin a la vía administrativa intentada contra él, por ser de principio, que contra todo acto administrativo, debe existir el agotamiento previo de los recursos administrativos y, por supuesto el acto no debe ser de trámite, a menos que los mismos, pongan fin a un procedimiento, causen indefensión, lo prejuzguen como definitivo o cuando afecten derechos subjetivos personales y directos del administrado, en cuyo caso, por vía excepcional, se permite acudir a la vía jurisdiccional, dado que el principio general es el pautado por el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al reglamentar:
…La vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, estos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos correspondientes. Los plazos para intentar los recursos contenciosos son los establecidos por las leyes correspondientes…
No existe, duda alguna sobre el tipo de actos contra el cual proceden los recursos jurisdiccionales, debiendo la norma citada complementarse con la estatuida por el dispositivo técnico de que trata el artículo 85 eiusdem arriba citada indirectamente:
Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.
La problemática de cual es el acto contra el cual debe interponerse la acción jurisdiccional, fue resuelta no solo por las normas arriba citadas, sino por sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13/11/2001 en sentencia N° 02621, de la cual se extrae la siguiente máxima:
…es el acto administrativo dictado por el Ministro de la Defensa, el que causa estado y agota la vía administrativa, y es contra este que debe ejercerse el recurso contencioso administrativo de anulación, es a éste, al que se le deben imputar los posibles vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad, sobre este punto se pronunció esta Sala en la sentencia de fecha 19 de junio de 2001, (Caso: SALTO ANGEL 91.9 FM Stereo), donde esta Sala señaló lo que se transcribe a continuación:(...) por cuanto una vez que se interponen los recursos administrativos contra un acto de la Administración, y la Administración emite un acto a través del cual se da respuesta al recurso administrativo (de reconsideración o jerárquico, según el caso), el acto recurrido pierde como consecuencia del acto posterior- su eficacia. Lo afirmado anteriormente se evidencia de forma patente, en criterio de esta Sala, debido a que en el momento en que el órgano administrativo pretendiese, en virtud del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, materializar la decisión contenida en la manifestación de voluntad (acto administrativo), el acto cuya ejecución pudiese causar algún perjuicio al administrado, sería aquel que hubiese puesto fin a la vía administrativa y que, por ende, hubiese causado estado (...) " (Máxima tomada de Documento [Disponible] en línea: http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/indicetematico.html)
Uno de los grandes problemas que ha suscitado el agotamiento previo de la vía administrativa, es si ella, es o no un obstáculo para el acceso a la justicia, aún cuando esta investigación cree firmemente que tal agotamiento debe ser potestativo del justiciable, no puede dejar de reconocer que en la sentencia líder FUNDACIÓN HOGAR ESCUELA JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 00489 del 27/03/2001 sentó el criterio contrario, de la siguiente forma:
…En ese sentido debe afirmarse que los recursos en sede administrativa no fueron concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino más bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares. De tal manera que, aun cuando en la práctica el ejercicio obligatorio de tales recursos, se ha considerado como una carga al administrado, debe señalar esta Sala, que tal concepción ha sido constreñida por la conducta irresponsable de funcionarios que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y eficazmente el propósito del recurso, han desvirtuado la verdadera naturaleza del agotamiento de la vía administrativa. En este orden de ideas, el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, se busca con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la administración. En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional. (...) De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento."(Documento disponible en línea, en la página Web del Tribunal Supremo de Justicia:
http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/indicetematico.htm)
Ello así, el problema próximo a enfrentar en el curso de esta investigación, es si todo acto administrativo, salvo previsión legal en contrario, debe ser objeto del agotamiento de la vía en sede administrativa, ergo, al analizar las recientes sentencias del Tribunal Supremo de Justicia en este sentido, se puede afirmar, sin lugar a dudas, que paulatinamente se ha venido abandonando el criterio sustentado por la mayoría de los doctrinantes patrios, en el sentido, que los actos emanados del Jerarca, no son objeto de agotamiento de la vía, por cuanto dichos actos, ponen fin a la misma y causan estado, no obstante el profesor Henrique Meier es de la opinión que aún contra dichos actos, debe agotarse la vía en sede administrativa, para ello baste citar el dispositivo técnico estatuido por el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone:
…El recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dicto. Si el acto no pone fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone este recurso, decidirá dentro de los quince (15) días siguientes al recibo del mismo. Contra esta decisión no puede interponerse de nuevo dicho…
Ello así, por cuanto el artículo citado, no hace distinción alguna, el autor disidente de la doctrina mayoritaria, opina que aún en tales casos, es necesario el agotamiento de la vía administrativa, por cuanto esta, no es, al decir de la Sala Político Administrativa, una traba al acceso a la justicia, sino “…sino más bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares…”.
No obstante, tradicionalmente se había receptado la posición de Brewer, contraria a lo sostenido por Meier.
Sobre la base de lo antes expuesto, es conveniente acotar la cita de la sentencia N° 02597 expuesta como doctrina de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13/11/2001, que establece:
Lo anterior, tiene su fundamento en el hecho de que la propia administración tiene facultad de revisar sus actos, bien sea de oficio o a solicitud de partes, pues como quedó establecido, no es posible controlar, de una manera efectiva y rápida todos los actos administrativos por vía judicial. De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento..." (Documento [Disponible] en línea: http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/indicetematico.html )
Es esta facultad de revisión de los propios actos, lo que ha determinado que el Tribunal Supremo de Justicia, sea cada día, más estricto en la exigencia del agotamiento previo de la vía administrativa, tesis esta, que es de suma importancia para los amparos autónomos, como se verá en su oportunidad y si a ello agregamos, las exigencias de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, la del Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la de la Ley orgánica de la Administración Pública Nacional y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que tienden a profundizar las prerrogativas procesales de la República, los estados, los Municipios y los Institutos Autónomos y, aún las empresas del estado, a pesar de ellas no tengan tal previsión en su Ley de creación, no cabe duda que la interpretación sistemática, parece apuntar, hacia la tesis defendida por Meir, máxime si se toma en cuenta que el actual aparte 20 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, equivalente aproximado al artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece:
…Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la administración caducarán en el término de seis (6) meses, contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare, o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha de interposición del mismo. Sin embargo, aun en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el recurso de nulidad caducará a los treinta (30) días… (Negrillas y Subrayado de la investigación)
Mientras que el derogado artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establecía:
…Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la Administración, caducarán en el término de seis meses contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare. Sin embargo, aún en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales…
Siendo importante acotar, que la diferencia entre uno y otro dispositivo, está, precisamente en que se estableció el lapso de respuesta que debe dar el jerarca, es decir 90 días, no obstante lo arriba expuesto, si interpretamos el aparte anterior, conforme pauta el artículo 4 del Código Civil, es decir, mediante la conexión de las palabras entre si y la intención del legislador, se observa que éste, utilizó la disyuntiva o, para los diversos supuestos, a saber: 1.- Seis meses contados a partir de la notificación bien mediante la notificación mediante la publicación en el órgano oficial o de su notificación personal al interesado si fuere procedente si aquella, es decir, la notificación por el órgano oficial no se efectuare; 2.- o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha de interposición del mismo; de lo cual puede deducirse que habrá casos que no será necesario que se acuda al jerarca, que salvo norma legal expresa, como el supuesto del artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo ocurrirá, cuando sea el jerarca, quien dicte el acto.
En consecuencia, es opinión de esta investigación, que el aparte en cuestión, zanjó la discrepancia que aparecía surgir del texto expreso de artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y lo que ha sido la práctica jurisprudencial, en el sentido arriba establecido…”

Sobre la base expuesta, este juzgador debe declarar que al no haberse agotado la vía administrativa previa, que está expresamente obligada por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y al no existir norma expresa en contrario, la demanda debe ser declarada INADMISIBLE por mandato del artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se decide.
Siendo necesario acotar, que por tratarse de una juridicidad previa, no es necesario el análisis de ningún otro alegato ni prueba, conforme lo ha establecido la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nro. 193 del 14/06/2000, en la cual se estableció la siguiente máxima:

"Ha sido doctrina de la Sala según sentencia de fecha 26 de abril de 1990, que puede el Juez, dentro del poder discrecional que le asiste, limitar su decisión en primer término a resolver la existencia de una cuestión de derecho con influencia decisiva en los demás planteamientos y con base en tal decisión es posible que se haga innecesario el análisis y decisión de otros alegatos de la litis y alguna o todas las pruebas. En estos casos, ha dicho también la Sala, no incumple el juez con su deber de decidir conforme a todo lo alegado y probado en autos y corresponde, en tal caso al recurrente, atacar en primer término, esa decisión con influencia decisiva sobre el mérito del proceso."

DECISIÓN

Sobre el fundamento antes expuesto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia, actuando en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE, el Recurso de Nulidad intentado por LUVI BALTODANNO DE BORGE, nicaragüense, mayor de edad, provisto de la cédula de identidad N° 81.035.942 y de este domicilio, mediante su apoderado judicial ANDRES ENRIQUE TORRES CARRISOZA, venezolano, mayor de edad, abogado en ejercicio e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 78.825; provisto de la cédula de identidad N° 13.035.433 con domicilio en la ciudad de Barquisimeto, contra el MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, por intermedio de la Cámara de dicho ente, por haber dictado el Acuerdo N° 296-96 de fecha 27/08/1996, aprobado en las sesiones números 78 y 80 de fechas 22 y 27 de agosto de 1996 respectivamente, representado judicialmente por el SÍNDICO PROCURADOR DEL MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA y su apoderada YANEY MARQUINA JIMÉNEZ, abogado en ejercicio, inscrita en el Inpre-abogado bajo el No. 61.611, de este domicilio.
Notifíquese a las partes por haber sido dictado el fallo fuera de lapso, de conformidad con los artículos 251 y 233 del Código de Procedimiento Civil y 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
Publíquese, regístrese, déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.
En Barquisimeto a los diez y nueve (19) días del mes de Julio del año dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.L.S. Juez (fdo) Dr. Horacio González Hernández. La Secretaria (fdo) abogada Sarah Franco Castellanos. Publicada en su fecha a las (11:12 p.m.) La Secretaria (fdo) abogada Sarah Franco Castellanos. La suscrita Secretaria del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente copia es un traslado fiel y exacto de su original y se expide por mandato judicial, en Barquisimeto a los diecinueve (19) días del mes de Julio de dos mil cuatro Años 194° y 145°.
La Secretaria,

Abogada Sarah Franco Castellanos