JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-O-2003-003826

En fecha 11 de septiembre de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 92 de fecha 18 de junio del mismo año, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana GLORIA ISABEL AROCHA LÓPEZ, titular de la cédula de identidad N° 7.103.344, asistida por el abogado Robert Rodríguez Noriega, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.238, contra la notificación de fecha 25 de junio de 2002, suscrita por el ciudadano JOSÉ MANUEL FLORES SALAZAR, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO GUACARA DEL ESTADO CARABOBO, mediante la cual le comunicó su retiro a la ciudadana antes identificada.

La remisión se efectuó a los fines de dar cumplimiento a la consulta de Ley del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 21 de marzo de 2003, que declaró “la improcedencia in limine litis” de la acción de amparo constitucional interpuesta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

El 12 de septiembre de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.

El 16 de septiembre de 2003, se pasó el expediente a la Magistrado ponente.

En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 del 27 de enero de 2004, y habiéndose designado a los jueces que actualmente la conforman en fecha 15 de julio de 2004, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: María Enma León Montesinos (Presidenta), Jesús David Rojas Hernández (Vicepresidente) y la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.

Mediante auto de fecha 19 de octubre de 2004, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó de oficio al conocimiento de la causa, y en esa misma fecha se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos.

En fecha 20 de octubre de 2004, se pasó el presente expediente a la referida Jueza.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:






I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 27 de noviembre de 2002, la accionante presentó escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, sobre la base de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que en fecha 10 de enero de 1995 comenzó a trabajar como Secretaria adscrita al Departamento de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Guacara del Estado Carabobo, devengando un sueldo de doscientos cincuenta mil bolívares (Bs. 250.000,00).

Que el 22 de mayo de 2002 recibió un Oficio s/n de fecha 8 del mismo mes y año suscrito por el Alcalde del Municipio Guacara, ciudadano José Manuel Flores, donde se le notificó del contenido del Decreto Nº 4 dictado en fecha 26 de abril de 2002, mediante el cual se declaró en Proceso de Reestructuración Orgánica a todas las unidades administrativas de la Alcaldía.

Indicó, que el Proceso de Reestructuración afecta los recursos humanos de los empleados quedando en una situación de disponibilidad por un lapso de treinta (30) días conforme lo establecido en los artículos 53, numeral 2 y 54 parágrafo primero de la Ley de la Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo 88 de su Reglamento y el artículo 4 del mencionado Decreto.

Que en cumplimiento del Decreto Nº 4 de fecha 26 de abril de 2002, recibió una notificación dictada el 25 de junio del mismo año por el Alcalde del Municipio Guacara del Estado Carabobo, donde se le informó que las gestiones para su reubicación fueron infructuosas y que, en consecuencia, se le retiraba del cargo de Secretaria que venía desempeñando en la mencionada Alcaldía, ordenando el trámite del cálculo de sus prestaciones sociales.

Que la Alcaldía no le canceló sus prestaciones sociales, razón por la cual interpuso ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guacara la solicitud de pago de prestaciones sociales, manifestando, el órgano presuntamente agraviante, que “en los actuales momentos el Municipio no tiene disponibilidad para cancelar las indemnizaciones” que le correspondían.

Alegó que el prenombrado retiro vulnera sus legítimos derechos como funcionario público en servicio activo y, en particular, el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral que deriva de la Ley de la Carrera Administrativa.

Que la garantía a la estabilidad laboral derivada de la carrera administrativa está consagrada para asegurar la continuidad en el desempeño de sus funciones y protegerla de medidas punitivas por diferencias políticas e incluso de situaciones de retiro “caprichosas”.
Que el Decreto N° 4 fue dictado para optimizar los servicios mediante la redistribución de los recursos presupuestarios y humanos en las áreas de mayor importancia, de conformidad con lo establecido en los artículos 1° y 2°, es decir, que no se planteó una reducción de personal por limitaciones financieras o reajustes presupuestarios.

Agregó, que el artículo 3° del mencionado Decreto ordena la realización del nuevo Organigrama Estructural de la Alcaldía, el término de los estudios pertinentes al personal, la elaboración de los Manuales de Puestos y Cargos y la creación o formación de los organismos municipales que permitan llevar a cabo los cometidos de descentralización administrativa, por lo que concluye la recurrente, que la reducción de personal surge como consecuencia de la supresión de cargos que no tienen cabida en la nueva estructura organizativa.

Igualmente, alegó la parte accionante, que vencido el lapso de ejecución de reorganización no se dictó Decreto, Resolución u Ordenanza alguna que definiera los cargos suprimidos y estableciera el nuevo organigrama estructural de la Alcaldía, ni se aprobaron los Manuales de Cargos y Funciones que permitieran adelantar la descentralización administrativa y la reinserción de los funcionarios desincorporados.

Que en el caso de autos, el acto administrativo recurrido es la notificación donde se le comunica el retiro del cargo, siendo que tal actuación no cumple los extremos del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al carecer de la transcripción íntegra del acto correspondiente a la supresión del cargo o los resultados de la auditoria de personal que determinó la ausencia de aptitudes para desempeñar la función, lo que conlleva a que la pretendida notificación –a su decir- se considere defectuosa y no produciría efecto alguno según lo previsto en el artículo 74 eiusdem, por infringir la garantía a la información veraz consagrada en el artículo 143 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el acto de notificación antes mencionado es inexistente, de modo que no “(…) proceden los recursos en sede administrativa de reconsideración ni el contencioso de anulación, ni siquiera invocando la ausencia absoluta de procedimiento previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues éste se interpone contra un acto formal exteriorizado capaz de engendrar efectos jurídicos, corriendo la misma suerte el oficio sin numero (sic) de fecha 26 de Junio de 2002, toda vez que no se puede notificar un acto inexistente”. (Negrillas de la parte accionante).

Expresó, que ante la imposibilidad de recurrir por vía del recurso contencioso administrativo de anulación, la acción de amparo constitucional en forma autónoma es el único medio breve y expedito capaz de restaurar el orden jurídico, a saber, el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, a la información veraz y a la carrera administrativa, previstos en los artículos 87, 93, 143, 144 y 146 de nuestra Carta Magna, los cuales –a su parecer- le fueron violados.

Finalmente solicitó, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, su reincorporación al cargo de Secretaria con todos los derechos y beneficios salariales y de previsión social que corresponden como servidor público en las mismas condiciones de ejercicio y disfrute en que se encontraba.

II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 21 de marzo de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró “la improcedencia in limine litis” de la acción de amparo constitucional fundamentándose en las siguientes consideraciones:

“…SEGUNDO: Ante la predicha pretensión y en vista de los recaudos cursantes en autos, debe acotar esta juzgadora que la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, tal como ha sido reiterada por la jurisprudencia, regula en su artículo 6 las mal llamadas causales de admisibilidad de la acción, siendo que en realidad se trata de causales de ‘improcedencia de la pretensión’, puesto que las mismas sólo pueden decidirse al final del procedimiento y no in limine litis, salvo lo contemplado en los numerales 6° y 7° ejusdem, mientras que de la traducción literal del término ‘mittere’, palabra latina de la que proviene el verbo admitir, es ‘recibir, dar entrada’. (…)
Al respecto la Sala Constitucional ha precisado cuanto sigue: (…)
‘En este orden debe insistirse que la acción de amparo constitucional está concebida como una protección de derechos y garantías constitucionales stricto sensu; de allí que lo realmente determinante para resolver acerca de la pretendida violación, es que exista una violación de rango constitucional y no legal, ya que si así fuere el amparo perdería todo sentido y alcance y se convertiría en un mecanismo ordinario de control de la legalidad (…)
Y aún cuando resulta difícil deslindar cuando las violaciones que se alegan son de orden constitucional o legal, regla que la jurisprudencia ha establecido se contrae a indicar que si la resolución del conflicto requiere, insoslayablemente, que la decisión se funde en el examen de la legalidad de las actuaciones que constituyen la fuente de las violaciones denunciadas, la violación evidentemente no será de orden constitucional. (…)
TERCERO: Ahora bien, puede fácilmente colegirse del escrito libelar, en el caso que nos ocupa, que la quejosa invoca como fundamento de su acción, violaciones a normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa, para de allí derivar la vulneración constitucional denunciada, lo cual comporta, por parte del Tribunal, el análisis de una serie de situaciones previstas y tuteladas en normas de rango infra constitucional, desprendiendo de dicho análisis la posible lesión a normas de rango constitucional, lo cual no le está dado realizar a esta instancia mediante este procedimiento de cognición abreviada y de conformidad con la jurisprudencia citada y así se decide. (…)
A este respecto cabe señalar que para dilucidar el asunto y resolverse acerca de la pretensión en los términos expuestos, la destinataria de tal acto ha debido acudir a la vía ordinaria prevista en el ordenamiento jurídico, específicamente al recurso de nulidad, conjuntamente con el cual era factible acompañar pretensión de amparo cautelar, no subvirtiendo así el ordenamiento jurídico al sustituir la acción natural por vía extraordinaria.
Por otro lado cabe señalar que un pronunciamiento en los términos expuestos, le atribuiría a la acción de amparo carácter constitutivo, pues es restitutorio de la situación constitucional infringida.” (Destacado del a quo).

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta de Ley del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 21 de marzo de 2003, el cual declaró “la improcedencia in limine litis” de la acción de amparo constitucional, de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y en lo dispuesto en el artículo 1 de la Resolución Nº 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.866 del 27 de enero de 2004, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por el cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer de las apelaciones y de las consultas de los fallos dictados por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, y así se declara.

Dilucidado lo anterior, en el caso bajo examen, la accionante solicitó como restablecimiento de su situación jurídica infringida, la reincorporación al cargo de Secretaria en el Departamento de Recursos Humanos adscrito a la Alcaldía del Municipio Guacara del Estado Carabobo, y denuncia como conculcados sus derechos constitucionales al trabajo, a la estabilidad laboral, a la información veraz y a la carrera administrativa, previstos en los artículos 87, 93, 143, 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró “la improcedencia in limine litis” de la acción de amparo constitucional interpuesta por considerar que las causales que establece el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se refieren a causales de “improcedencia de la pretensión” puesto que las mismas sólo pueden decidirse al final del procedimiento, salvo lo contemplado en los numerales 6 y 7.

Igualmente señaló el a quo, que el fundamento de la acción consiste en la violación de normas contenidas en la derogada Ley de Carrera Administrativa lo que –en criterio de la accionante- constituiría una presunta vulneración a los derechos constitucionales antes mencionados, por lo tanto, dilucidar la controversia planteada por vía de amparo constitucional no sería el medio idóneo pues equivaldría a obtener la nulidad del acto administrativo que se está impugnando.

Así delimitada la controversia, esta Corte considera necesario aclarar la diferencia entre admisibilidad y procedencia, establecida jurisprudencialmente por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ello con la finalidad de ilustrar el criterio del a quo y evitar el uso inapropiado de tales términos procesales y, en tal sentido, cabe citar lo expresado por dicha Sala, en los siguientes términos:

“Dilucidada su competencia, pasa la Sala a resolver el recurso de apelación objeto de estos autos, aunque de forma previa convenga precisarle al a quo, el significado de dos vocablos distintos, por las consecuencias también disímiles que derivan de su declaratoria judicial: admisibilidad y procedencia.
En cuanto al primer término, la «admisibilidad de la pretensión», se encuentra referido al cumplimiento de los requisitos legales (generalmente de orden público) que permitan su tramitación, pero su declaratoria en modo alguno implica un pronunciamiento sobre el mérito del asunto debatido en el proceso. Por interpretación en contrario, la inadmisibilidad de la pretensión se produce por la insatisfacción de esas exigencias que –in limine litis– impiden la continuación del proceso.
Ahora bien, la «procedencia de la pretensión», equivalente a la expresión «con lugar», es propia de un pronunciamiento de fondo (incidental o definitivo) y está necesariamente referida al mérito del asunto debatido en la incidencia o en el proceso, según el caso; es decir, a la aceptación que de un pedimento determinado hace el órgano jurisdiccional. Caso contrario, el tribunal declarará «sin lugar» o «improcedente» la pretensión, pero –en principio– luego de haber sustanciado el proceso.
En materia de amparo, esta Sala incluso ha admitido otra posibilidad, que radica en evaluar la procedencia de la pretensión, in limine litis; esto es, atendiendo los principios de economía y celeridad procesal, verificar las posibilidades de éxito de la pretensión y negar el examen de aquélla cuando se evidencie que no puede prosperar en la definitiva.” (Negrillas de la Sala) (Sentencia Nº 403, de fecha 7 de marzo de 2002, Exp. Nº 01-0821).

En vista del criterio transcrito ut supra, estima esta Corte, que de haberse declarado la improcedencia de la pretensión de amparo se entendería como un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia planteada, lo que llevaría al Juzgador a un análisis de los derechos constitucionales invocados como violados y a la determinación de la presunta violación de normas de rango constitucional.

Así pues, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte erró en su pronunciamiento al declarar “la improcedencia in limine litis” de la pretensión de amparo constitucional, cuando lo correcto era declarar la inadmisibilidad de la acción por estar incursa en las causales previstas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como se analizará infra.

En efecto, esta Corte observa que el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:

“No se admitirá la acción de amparo:
(…omissis…)
5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (…)”.

Al respecto, la jurisprudencia ha afirmado reiteradamente que dicha causal de inadmisibilidad, se configura no sólo cuando el accionante ha optado por recurrir a los medios judiciales preexistentes, sino en el caso de la existencia de otras vías judiciales que sean idóneas para tutelar la situación jurídica que se denuncia como infringida, y el accionante no haga uso de éstas.

Asimismo, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuyo criterio comparte esta Alzada, ha señalado en fallos anteriores, que ante la existencia de otros medios judiciales, éstos deben ser lo suficientemente eficaces y expeditos para tutelar la situación jurídica infringida, de manera que no se haga nugatorio el acceso a los órganos de la administración de justicia.

Ello así, en el caso bajo análisis se observa, que la parte accionante señala supuestas lesiones a su situación jurídica, que bien pueden ser resueltas por medio de la querella funcionarial, mecanismo éste que permite un mayor análisis del asunto debatido, así como la restitución de la situación alegada como lesionada, una vez que ésta se verifique, pues en estos casos, le está dado al Juez, en sede contencioso administrativa, la facultad de conocer sobre la inconstitucionalidad e ilegalidad del acto.

En efecto, también la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido, en supuestos similares al planteado, que en los casos de controversias suscitadas en el marco de una relación de empleo público entre funcionarios y la Administración que se encuentra regulada por las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública –o la derogada Ley de Carrera Administrativa, de ser el caso-, éstas deben dirimirse a través de la acción contencioso-administrativa funcionarial regulada en el Título VIII de la mencionada Ley. (Vid. sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 400, de fecha 19 de marzo de 2004, caso: Trina Juárez de Tovar y otras vs. Ministerio Educación, Cultura y Deportes).

Adicionalmente, cabe señalar, que para determinar si hubo o no la vulneración de los derechos constitucionales invocados como lesionados, resultaría imprescindible analizar el cumplimiento de extremos de tipo legal y sub-legal y, en tal sentido, constatar si tales extremos se verificaron en el presente caso, lo que le está vedado al Juez Constitucional, siendo lo correcto, como se insiste, que la accionante haga uso de la querella funcionarial, como mecanismo procesal específico para la satisfacción de su pretensión y la restitución de la situación jurídica lesionada, en virtud de su condición de funcionaria pública.

Ahora bien, como se reseñó supra, la sentencia consultada declaró la “improcedencia in limine litis” atendiendo a un análisis previo del fondo del asunto debatido, posibilidad ésta reconocida por la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que consiste en el examen que podrá efectuar el Juez Constitucional de la inviabilidad de la pretensión deducida por el accionante, de conformidad con lo alegado y probado por el mismo en la fase de admisión (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 2980/2004 del 4 de septiembre, caso Quintín Lucena).

Tal posibilidad, sin embargo, queda restringida una vez que se haya agotado el análisis de las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales que condicionan al juicio de amparo constitucional.

En el presente caso, como se ha expuesto, el a quo erró en declarar “improcedente in limine litis” la pretensión deducida por la accionante, sino que debió declarar inadmisible la misma, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica referida. No obstante, estima esta Corte que la devolución del presente expediente al a quo para que se pronuncie sobre esta específica causal de inadmisibilidad constituye una reposición inútil, contraria a lo previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que, como se ha explicado suficientemente, el juez de primera instancia estaría obligado a declarar nuevamente la inadmisibilidad del amparo propuesto (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia números 3094/2002 del 3 de diciembre, caso: José Rey Ríos y Alex Nieto Tovar y 368/2002 del 6 de marzo, caso: Regatta C.A.).

Conforme a lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para esta Corte revocar el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 21 de marzo de 2003, y declarar inadmisible la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana Gloria Isabel Arocha López. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- REVOCA la sentencia dictada en fecha 21 de marzo de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, que declaró “improcedente in limine litis” la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana GLORIA ISABEL AROCHA LÓPEZ, titular de la Cédula de Identidad N° 7.103.344, asistida por el abogado Robert Rodríguez Noriega, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.238, contra la notificación de fecha 25 de junio de 2002, suscrita por el ciudadano JOSÉ MANUEL FLORES SALAZAR, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO GUACARA DEL ESTADO CARABOBO, mediante la cual le comunicó su retiro a la ciudadana antes identificada.

2.- Se declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y garantías Constitucionales.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de noviembre de dos mil cuatro (2004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.


La Presidenta,



MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente

El Vicepresidente,



JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,



BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,



JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ


Exp. N° AP42-O-2003-003826
MELM/010
Decisión n° 2004-0175