TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-O-2003-001056

Mediante escrito presentado en fecha 20 de marzo de 2003, ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, los abogados Humberto José D´Ascoli Centeno y Alexander José Pérez Gómez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 13.415 y 54.164, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil TRANSPORTE INTERINDUSTRIAS C.A. (TRAINCA), inscrita ante el Registro Mercantil del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 19 de mayo de 1982, bajo el N° 30, Tomo A- N° 24, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, contra el acto administrativo dictado por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) “contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, de fecha 15 de noviembre de 2002, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.573 del 19 de noviembre de 2002 mediante la cual se designan a los contribuyentes especiales como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, la cual fue prorrogada en cuanto su entrada en vigencia para el 1° de enero de 2003, manteniendo su contenido idéntico, mediante la Providencia N° SNAT/2002/1455, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 del 29 de noviembre de 2002 (sic)”.

El 24 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, de conformidad con el derogado artículo 123 de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dicha Corte ordenó solicitar los antecedentes administrativos del caso al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT). En esta misma fecha, se designó ponente al Magistrado Juan Carlos Apitz Barbera, a los fines de que dicha Corte decidiese acerca de su competencia para conocer del presente recurso y eventualmente sobre la solicitud de la medida cautelar solicitada.

En fecha 25 de marzo de 2003, se pasó el expediente al Magistrado ponente.

En fecha 1° de abril de 2003, el abogado Manuel Iturbe, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 48.523, actuando con el carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles BAKER HUGHES S.R.L., últimamente inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 5 de abril de 1999, bajo el N° 31, Tomo 62-A-Pro; VENEQUIP S.A., últimamente inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción judicial del Estado Portuguesa, en fecha 8 de marzo de 2002, bajo el N° 40, Tomo 117-A; DEEL C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero del Estado Lara, en fecha 28 de abril de 1997, bajo el N° 09, Tomo 23-A; SOUKI DE GUAYANA C.A., inscrita ante el Registro Mercantil del Estado Bolívar, en fecha 17 de septiembre de 1992, bajo el N° 7, Tomo A-N° 153; SOFESA-SUPERMOTORS C.A., últimamente inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción judicial del Estado Lara, en fecha 23 de marzo de 2000, bajo el N° 56, Tomo 9-A; OWENS ILLINOIS PLÁSTICOS DE VENEZUELA C.A., últimamente inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 25 de marzo de 2002, bajo el N° 44, Tomo 16-A; FÁBRICA DE VIDRIO LOS ANDES C.A. (FAVIANCA), últimamente inscrita en el Registro de Comercio llevado por el Tribunal Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción judicial del Estado Trujillo, en fecha 10 de enero de 1973, bajo el N° 143, Tomo XXVII, presentó sendos escritos ante dicha Corte mediante los cuales solicitó, de conformidad con el derogado artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia: “hacer(se) parte en el presente recurso contencioso administrativo de anulación y pretensión cautelar de amparo contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa SNAT/2002/1455, emitida por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) en fecha 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 del 05 de diciembre 2002, mediante la cual se designan a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como agentes de retención de dicho impuesto”.

El 02 de abril de 2003, los abogados Liliana Pereda Cedeño y Fidel Alejandro Montañez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 54.135 y 56.444, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil VENIBER C.A., inscrita ante el Registro Mercantil del Estado Anzoátegui, en fecha 20 de julio de 1977, bajo el N° 103, Tomo A-3, ocurrieron a dicha Corte de conformidad con lo establecido en el derogado artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a los fines de solicitar: “1) Hacer(se) parte en el juicio de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar N° 2001-1056 incoado por TRANSPORTE INTERINDUSTRIAS C.A. (TRAINCA), contra el acto administrativo contenido en la Providencia N° SNAT/2002/1419, emitida por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), en fecha 15 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.573, ordinario, así como contra su reedición en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1455, de fecha 29-11-02 publicada en la Gaceta Oficial N° 37.585 de fecha 05-12-02, mediante las cuales se designan a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado como agentes de retención de dicho impuesto (…); (2) (…) que una vez sea admitida [su] intervención en la presente causa en calidad de parte con interés propio, también [les] extiendan los efectos de la tutela cautelar que ha requerido la accionante en caso de serle acordada la misma por esta Corte mediante amparo constitucional, y que dicha extensión abarque igualmente los efectos del acto por el cual la Administración ha reeditado el acto origi[nal] (…)”.

Mediante sendos escritos presentados ante dicha Corte, en fecha 8 de abril de 2003, por los abogados Juan Domingo Alfonso Paradisi, Gustavo Marín García y Alvaro Garrido Lingg, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 28.681, 70.406 y 83.969, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AUTOMERCADOS SAN DIEGO C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en fecha 15 de febrero de 1980, bajo el N° 25, Tomo 7-A y, por los abogados Federico Araujo Medina, Juan Domingo Alfonso Paradisi y Alejandro Ramírez Van der Velde, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 11.372, 28.681 y 48.453, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la empresa mercantil PETROLERA ZUATA PETROZUATA C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Tercero del Estado Anzoátegui, en fecha 25 de marzo de 1996, bajo el N° 11, Tomo A-10, de conformidad con el derogado artículo 137 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el artículo 370, numeral 1, del Código de Procedimiento Civil, interpusieron “formal escrito de adhesión como tercero parte en el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por al sociedad mercantil TRANSPORTE INTERINDUSTRIAS C.A. (TRAINCA), contra los actos administrativos contenidos en las Providencias N° SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, respectivamente, emitidas por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) en fecha 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente y publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nos. 37.573 y 37.585 de fechas 19 de noviembre y 5 de diciembre de 2002, [también] respectivamente, mediante la cual se designan a los contribuyentes especiales del Impuesto al Valor Agregado agentes de retención de dicho impuesto”.

En fecha 29 de abril de 2003, la abogada Lizbeth Subero Ruíz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 24.550, actuando con el carácter de apoderada judicial de las sociedades mercantiles TECNOCONSULT INGENIEROS CONSULTORES S.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 10 de abril de 1984, bajo el N° 56, Tomo 6-A-Sgdo; TECNOCONSULT CONSTRUCTORES S.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 27 de febrero de 1984, bajo el N° 80, Tomo 30-A-Pro; CIENTÍFICA INDUSTRIAL DE VENEZUELA C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 15 de diciembre de 1977, bajo el N° 38, Tomo 155-A-Sgdo; JOFFRE CARMONA Y ASOCIADOS ESTUDIOS Y PROYECTOS S.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 9 de julio de 1992, bajo el N° 80, Tomo 13-A-Pro y BANESCO SEGUROS C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 3 de marzo de 1993, bajo el N° 11, Tomo 78-A-Pro, ocurrió ante esta Corte a los fines de “adherirse como tercero en el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad (…) el cual cursa en los folios del expediente N° 2003-1056 de la nomenclatura llevada por [esa] Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

Mediante sentencia N° 2003-1494 de fecha 8 de mayo de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró competente para el conocimiento del presente recurso, admitió el mismo, declaró procedente el amparo constitucional interpuesto -por lo que, en consecuencia, se suspendieron los efectos de las providencias administrativas impugnadas-, acordó abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida de amparo cautelar decretada, admitió la intervención consorcial de las sociedades mercantiles BAKER HUGHES C.A.; VENEQUIP S.A.; DEEL C.A.; SOUKI DE GUAYANA C.A.; SOFESA SUPERMOTORS C.A.; OWENS ILLINOIS PLÁSTICOS DE VENEZUELA C.A.; FÁBRICA DE VIDRIO LOS ANDES C.A. (FAVIANCA), VENIBER C.A., AUTOMERCADOS SAN DIEGO C.A.; PETROLERA ZUATA PETROZUATA C.A.; TECNOCONSULT INGENIEROS CONSULTORES S.A.; TECNOCONSULT CONSTRUCTORES S.A.; CIENTÍFICA INDUSTRIAL DE VENEZUELA C.A.; JOFFRE CARMONA Y ASOCIADOS ESTUDIOS Y PROYECTOS S.A., BANESCO SEGUROS C.A y, ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.

En fecha 2 de junio de 2003, el ciudadano Manuel Ovidio Rojas, inscrito en el Instituto de Previsión del Abogado bajo el N° 51.195, actuando en su carácter de sustituto de la Procuraduría General de la República en representación del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), presentó diligencia ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual solicita, “visto el contenido de la sentencia publicada por [dicha] Corte (…) en fecha 13-03-2002, en la causa signada con el N° 03-0447 (…) se remita la causa N° 03-1056, cuyo accionante es la sociedad mercantil, TRANSPORTE INTERINDUSTRIA C.A. Y OTRAS. (sic), a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia”, igualmente dejó constancia que hasta dicha fecha no se había abierto cuaderno separado en la presente causa.

En fecha 4 de junio de 2003, el abogado Alexander José Pérez Gómez, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Transporte Interindustrias C.A. (TRAINCA), presentó escrito ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante el cual, hizo “oposición formal al escrito presentado el día lunes 02 de junio de 2003 por el abogado Manuel Ovidio Rojas mediante el cual solicita el envío [del] (…) expediente al Tribunal Supremo de Justicia aduciendo razones de celeridad y economía procesal”.

En fecha 4 de noviembre de 2004, el abogado Manuel Ovidio Rojas Mejías, antes identificado, en su carácter de apoderado judicial del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), presentó diligencia ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, a través de la cual solicitó -vistas las sentencias dictadas por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fechas 25 de junio de 2003 y 21 de abril de 2004, relacionadas con los recursos de nulidad interpuestos por los contribuyentes Vicson, S.A. y Cervecería Polar Los Cortijos, C.A. contra las Providencias Administrativas signadas con la nomenclatura SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455, de fechas 15/11/2002 y 29/11/2002- “(…) se declaren nulas todas las actuaciones procesales, incluyendo las medidas cautelares, en caso de haber sido acordadas, contenidas en el expediente No. AP42-O-2003-0001056, referido al recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar interpuesto por los representantes de la sociedad mercantil TRANSPORTE INTERINDUSTRIA, C.A. (…)” (Mayúsculas y negrillas del diligenciante).

En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia N° 2003-00033, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 del 27 de enero de 2004, y habiéndose designado a los jueces que actualmente la conforman en fecha 15 de julio de 2004, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: María Enma León Montesinos, (Presidente); Jesús David Rojas Hernández, (Vicepresidente) y, la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.

Previa distribución de la causa, mediante auto de fecha 18 de noviembre de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó a su conocimiento de la misma y, se asignó la ponencia a la Jueza María Enma León Montesinos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Jueza ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente en el presente caso.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Y DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR

Mediante escrito presentado en fecha 20 de marzo de 2003, los apoderados judiciales de la empresa Transporte Interindustrias C.A. (Trainca), expusieron los siguientes alegatos:

Que “la aplicación a [su] representada de la providencia recurrida (…) le ocasionaría una violación a sus derechos de rango constitucional, lo cual, sin lugar a dudas, pondría de manifiesto la necesidad del activar el poder cautelar que la Constitución le atribuye al juez contencioso administrativo”. Asimismo, señalan que “la Providencia Administrativa impugnada le impone a los contribuyentes calificados como especiales (…) la obligación de fungir como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado en los pagos que se realicen a proveedores de bienes y en ocasión de las operaciones de compra de bienes muebles o de recepción de servicios, sujetas a este tributo”.

Alegaron que “el acto administrativo recurrido violenta el principio de legalidad tributaria o garantía de reserva legal en materia de tributos, de rango constitucional, consagrado en el artículo 317 de la Constitución y desarrollado en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario, ya que mediante un instrumento jurídico de rango sublegal se modifican los elementos que permiten calcular la base imponible del impuesto, al distorsionar el mecanismo o sistema de determinación de créditos y débitos fiscales previsto en la Ley que lo regula”.

En este sentido, adujeron que “la Providencia que impug[nan] incorpora modificaciones sobre los elementos esenciales de la obligación tributaria, los cuales, por mandato constitucional y legal sólo pueden alterarse o modificarse mediante el texto legal que regula el tributo”.

Por otra parte, esgrimen que “la presencia en la Providencia Administrativa que impug[nan] de un elemento que transgrede y desconoce lo establecido en el artículo 11 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, conforme a cual la Administración Tributaria se le atribuye la facultad de designar como responsables del pago del impuesto en calidad de agentes de retención, sólo a los compradores o adquirentes de determinados bienes muebles y los receptores de ciertos servicios, lo cual, sin lugar a dudas, evidencia que el elemento a considerar por la Administración para la designación de agentes de retención, derivará de la relación existente entre un contribuyente que adquiera ciertos bienes muebles o servicios y no con fundamento en el carácter de contribuyente especial del contribuyente adquirente, con independencia de la naturaleza de los bienes y servicios involucrados en la operación, lo cual no está reflejado en la Providencia impugnada, vulnerándose nuevamente el principio de legalidad o de reserva legal al incorporar, mediante un instrumento de rango sublegal, criterios para la designación de agentes de retención (carácter de contribuyentes especiales), totalmente diferente a lo establecido por el legislador en la regulación fundamental del tributo”.

Aducen que, “el acto administrativo impugnado viola igualmente la garantía del derecho de propiedad de [su] representada al establecer la obligación de enterar en forma anticipada al fisco nacional un monto de impuesto que posiblemente (…), pueda no corresponderse con el monto del impuesto enterado, por ser mayor el monto detraído o amputado por concepto de pago anticipado, al que realmente tenga que pagar [su] representada en virtud de la operaciones de venta de inmuebles o servicios recibidos en ese período impositivo mensual (…), con el agravante que se derivará por el impacto negativo en el flujo de caja y en la situación financiera de la empresa generado por los efectos de la devaluación de la moneda de la suma de dinero retenida en exceso, consecuencia de la lentitud de la Administración Tributaria para tramitar los reintegros o el pago de lo indebido”.

En este orden de ideas, señaló que “la anterior consecuencia financiera producida por la aplicación de esta Providencia, vulnera, además del derecho de propiedad, el principio de capacidad contributiva por cuanto el monto retenido puede constituir una detracción anticipada de impuesto, resultado de una determinación presuntiva, que al confrontarse con el método de determinación del tributo previsto en la ley para el cálculo de la cuota tributaria, tenga que cancelarse un monto menor”.

Por las razones antes expuestas, solicitó “por cuanto es indudable que está claramente demostrado en el presente caso la existencia de una clara presunción de violación del derecho de propiedad y libertad económica de [su] representada, consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en virtud de la violación de la garantía de las legalidad de los tributos, una transgresión al principio de no confiscación y respecto de la capacidad contributiva, igualmente consagrados en el 317 ejusdem (…), se decrete amparo cautelar mediante el cual se suspendan los efectos de esa Providencia Administrativa”.

Seguidamente, y a los fines de fundamentar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, reiteraron que “el acto administrativo recurrido violenta el principio de legalidad tributaria o garantía de reserva legal en materia de tributos, de rango constitucional, consagrado en el artículo 317 de Constitución y desarrollado en el artículo 3 del Código Orgánico Tributario, ya que (…) mediante un instrumento jurídico de rango sublegal, se están modificando los elementos legales a considerar para el cálculo de la base imponible y del monto a pagar por concepto de impuesto, al distorsionar el mecanismo o sistema de determinación de créditos y débitos fiscales”. Reiteraron igualmente que “la presencia en la Providencia Administrativa que impug[nan] de un elemento que transgrede y desconoce lo establecido en el artículo 11 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (…) vulnera nuevamente el principio de legalidad o de reserva legal, al incorporar, mediante un instrumento de rango sublegal, criterios para la designación de agentes de retención (carácter de contribuyentes especiales) totalmente diferente a lo establecido por el legislador en la regulación fundamental del tributo”.

Que, “al serle impedido al contribuyente mediante la retención en la fuente, la recaudación del débito fiscal que debió trasladar o percutir legalmente en sus facturas por ventas de bienes o prestaciones de servicios, se le imposibilita la sustracción o imputación de los créditos fiscales soportados, obligándolo a pagar el impuesto en forma adelantada y en montos determinados presuntivamente, que no son acordes a su verdadera capacidad económica, con el riesgo subyacente de afectar su derecho de propiedad, el cual está implícito en el principio de capacidad contributiva violado, al pretenderse igualmente que éste débito fiscal sea registrado en el libro de ventas sin haberlo recibido efectivamente por serle sustraído en un 75% o 100%, conforme a los mecanismos establecidos en la Providencia en cuestión”.

Alegó que, “los principios de capacidad contributiva y progresividad cuya violación [ha] denunciado, son también transgredidos mediante la conculcación del derecho de propiedad de [su] representada que produce la Providencia impugnada, al establecer que el Impuesto al valor Agregado que se causa en el ejercicio de su actividad equivale a un 75% de sus débitos fiscales, pudiendo llegar a un 100% si se dan los supuestos (…) establecidos en la Providencia en cuestión, lo cual en realidad la equipara al establecimiento arbitrario e ilegal de una presunción determinativa de su base imponible, según la cual sus utilidades y las utilidades de los contribuyentes que se vean afectados por la aplicación de la Providencia, son equivalentes a esos porcentajes de 75% y 100%”.

En virtud de las razones expuestas, solicita la parte recurrente sea admitido el recurso, se decrete medida de amparo cautelar y, en la definitiva se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad de decidir, esta Corte observa:

Corresponde a esta Corte pronunciarse, como punto previo, con relación a la competencia para continuar con la tramitación y eventual decisión de la presente acción de nulidad planteada contra las Resoluciones siglas y números SNAT/2002/1419 y SNAT/2002/1455 de fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, emanadas del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante las cuales se declaró a los contribuyentes especiales como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado.

Al efecto, se observa que siendo la competencia una materia de orden público, la cual puede ser revisada en todo estado y grado de la causa, incluso en el momento de pronunciarse sobre el fondo de la sentencia o de cualquier otra incidencia, constituye, entonces un deber del operador de justicia la revisión de este requisito procesal.

En consecuencia, para ser determinada esta última –competencia-, se debe atender: i) a la naturaleza del acto objeto de impugnación, ii) al Órgano o Ente emisor del acto administrativo impugnado y, iii) la función que ejerció dicho Órgano o Ente para la emisión del mismo.

En este orden de ideas, observa esta Corte, con respecto a su competencia para la tramitación y resolución del presente caso, que deben revisarse en primer lugar, la naturaleza de los actos objeto de impugnación, es decir, determinar si las providencias administrativas impugnadas son de naturaleza tributaria o administrativa; en segundo lugar, el Órgano emisor de las mismas y, por último, la función que ejerció dicho Órgano para dictar éstas.

En primer término, debe analizarse entonces la naturaleza de los actos administrativos impugnados. Así, se observa que la providencia administrativa N° SNAT/2002/1455 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 de fecha 5 de diciembre de 2002, constituye la reedición de la providencia administrativa N° SNAT/2002/1419 de fecha 15 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.573 de fecha 19 de noviembre de 2002. Al efecto, dispone la primera, lo siguiente:

“Artículo 1. Se designan responsables del pago del impuesto al valor agregado, en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado como especiales.
Los contribuyentes especiales fungirán como agentes de retención del impuesto al valor agregado generado cuando compren bienes muebles (...), reciban servicios de proveedores que sean contribuyentes ordinarios del impuesto.
Parágrafo Único: A los efectos de esta Providencia se entiende por proveedores a los contribuyentes ordinarios del impuesto al valor agregado que vendan bienes muebles o presten servicios, ya sean con carácter de mayoristas o minoristas.
... omissis ...
Artículo 6. Los proveedores descontarán el impuesto retenido de la cuota tributaria determinada para el período en el cual se practicó la retención, siempre que tengan el comprobante de retención emitido por el agente, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de esta Providencia.
Cuando el comprobante de retención sea entregado al proveedor con posterioridad a la presentación de la declaración correspondiente al período en el cual se practicó la retención, el impuesto retenido podrá ser descontado de la cuota tributaria determinada para el período en el cual se produjo la entrega del comprobante.
En todo caso, si el impuesto retenido no es descontado en el período de imposición que corresponda según los supuestos previstos en este artículo y sin perjuicio de las sanciones aplicables conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de esta Providencia, el proveedor puede descontarlo en períodos posteriores (…).
... omissis ...
Artículo 8. En los casos en que se practique una retención en forma indebida y el monto correspondiente no sea enterado a la República, el proveedor tiene acción en contra del agente de retención para requerir la devolución de lo indebidamente retenido, sin perjuicio de otras acciones civiles o penales a que haya lugar.
Si el impuesto indebidamente retenido ya fue enterado a la República, el proveedor podrá solicitar el reintegro del mismo al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), conforme a lo dispuesto en los artículos 194 y siguientes del Código Orgánico Tributario.
... omissis ...
Artículo 9. La retención del impuesto debe efectuarse cuando se realice el pago o abono en cuenta (...).

Artículo 10. El impuesto retenido debe enterarse por cuenta de terceros, en su totalidad y sin deducciones, conforme a los siguientes criterios (…)
... omissis ...
Artículo 12. Los agentes de retención están obligados a entregar a los proveedores un comprobante de cada retención de impuesto que les practiquen. El comprobante debe emitirse y entregarse al proveedor en el período de imposición en que se practica la retención, conteniendo la siguiente información: (...)
... omissis ...
Artículo 17. El incumplimiento de los deberes previstos en esta Providencia será sancionado conforme a lo previsto en el Código Orgánico Tributario.
En los casos en que el agente de retención entregue con retardo el comprobante de retención exigido conforme al artículo 12 de esta Providencia, o en los casos en que el proveedor no descuente el impuesto retenido en los períodos que correspondan según lo dispuesto en el encabezamiento y en el primer aparte del artículo 6 de esta Providencia, resultará aplicable la sanción prevista en el artículo 107 del Código Orgánico Tributario”.

Como, se desprende del texto citado ut supra, al igual que la providencia administrativa que designa a los Entes Públicos Nacionales como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, en virtud de que son de idéntica naturaleza y contenido, dicha providencia constituye un acto administrativo de efectos generales de contenido normativo, en virtud de que aún cuando el mismo esté circunscrito en un principio a un universo determinable de personas, como lo son los contribuyentes especiales, establece para éstos una serie de obligaciones y deberes en la forma de retención y enteramiento del referido tributo al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), las cuales no se agotan con su simple cumplimiento, sino que las mismas se reiteran en el tiempo al producirse el supuesto fáctico, lo cual implica para este universo determinable -en principio, se reitera- de destinatarios, un específico comportamiento frente a la Administración Tributaria.

Al efecto, con respecto al carácter normativo de los actos administrativos, resulta ilustrativo citar lo expresado por la Doctora Hildegard Rondón Sansó, en su libro “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, en el cual expuso:

“La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad, el carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el de ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo si prevé un supuesto hipotético en el cual se subsuman teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico”. (Vid. Hildegard Rondón de Sansó, “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, Editorial Arte, Caracas, 1994, pp. 226 y 277). (Negrillas de esta Corte).

En desarrollo de la doctrina expuesta por la citada autora, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 21 de noviembre de 2001, caso: Clodosbaldo Russian vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), se pronunció con respecto a la impugnabilidad y clasificación de los actos generales de contenido normativo, en la cual expuso lo siguiente:

“(…) en la clasificación de los actos generales de contenido normativo se encuadran las leyes, los reglamentos, los decretos con rango y fuerza de ley o no, y lo que la Ex Magistrada H. RONDÓN DE SANSÓ ha denominado actos normativos innominados, siempre y cuando cualquiera de los anteriores estuviese investido de los caracteres de abstracción, generalidad e impersonalidad propios del producto de la actividad normativa del Poder Público.
En opinión de esta Sala Constitucional los denominados actos normativos innominados pueden ser impugnados por ante los órganos jurisdiccionales, sin embargo, para que proceda un juicio de nulidad contra los mismos, es requisito indispensable que a dichos actos se les haya dado la publicidad requerida a través de la Gaceta Oficial para los actos de efectos generales con contenido normativo”.

Asimismo, ciertamente se advierte que el acto administrativo de efectos generales, debe cumplir con los requisitos sustanciales establecidos por la doctrina y la jurisprudencia tanto de la extinta Corte de Suprema de Justicia, como del hoy Tribunal Supremo de Justicia, (Vid. Sentencia de esta Corte de fecha 1° de junio de 1982, caso: Federación Médica Venezolana, Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 24 de abril de 1980, caso: Fiscal General de la República), para ser calificado como normativo, en virtud de que en el mismo deben concurrir los caracteres de abstracción, generalidad e impersonalidad de toda norma jurídica, así como la determinación de situaciones jurídicas a los sujetos afectados, al igual que deben observarse, los requisitos formales establecidos en los artículos 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 13 de la Ley de Publicaciones Oficiales, y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales disponen expresamente lo siguiente:

“Artículo 72. Los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión.
Se exceptúan aquellos actos administrativos referentes a asuntos internos de la Administración.
También serán publicados en igual forma los actos administrativos de carácter particular cuando así lo exija la Ley”.
“Artículo 13. En la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, se publicarán los actos de los Poderes Públicos que deberán insertarse y aquéllos cuya inclusión sea conveniente por el Ejecutivo Nacional”. (Mayúsculas del original).
“Artículo 13. Todos los Reglamentos, resoluciones y actos administrativos de carácter general dictados por la Administración Pública deberán ser publicados sin excepción en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o, según sea el caso, en el medio de publicación oficial del estado, distrito metropolitano o municipio correspondiente”.

Atendiendo a lo expuesto, los actos administrativos bajo análisis cumplen con los requisitos formales y sustanciales antes descritos que permiten calificarlos como actos de efectos generales de contenido normativo. Adicionalmente, debe precisarse, con respecto a los destinatarios de la providencia objeto de impugnación, que aún cuando los contribuyentes especiales ciertamente, son aquellos sujetos designados por la Ley o por la Administración -previa autorización legal-, el número de personas afectadas por la entrada en vigencia de la norma (ex artículo 18 de la providencia administrativa) es un universo mayor a éstos, toda vez que toda persona natural o jurídica -contribuyente ordinario- que incurra en el supuesto de hecho previsto en el artículo 1 del referido acto, resulta afectado en la forma de retención por parte de los contribuyentes especiales y los Entes Públicos Nacionales impuesta en las providencias administrativas impugnadas, lo que otorga, como ya se explicó, la nota de generalidad propia de los actos de contenido normativo.

Igualmente, debe señalarse que los actos administrativos de contenido normativo, cuya impugnación se realiza ante esta Sede Jurisdiccional, cierta e irrefutablemente tienen naturaleza tributaria, en virtud de que los mismos regulan una relación jurídico tributaria entre los contribuyentes especiales, los Entes Públicos Nacionales -responsables en calidad de agentes de retención- y la Administración Tributaria, ya que establece el monto y forma de cálculo del impuesto a retener, el carácter de crédito fiscal del impuesto retenido, el descuento del impuesto retenido de la cuota tributaria, la oportunidad para practicar las retenciones y para su enteramiento, el procedimiento para enterar el impuesto retenido y, adicionalmente el régimen de sanciones aplicable ante el incumplimiento de lo previsto en las citadas normas, conforme a lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario.

Así pues, esta Corte debe advertir la naturaleza tributaria de los actos administrativos impugnados, en virtud de la relación jurídico tributaria existente, entendida ésta, en términos de VILLEGAS (Vid. Héctor B. Villegas, “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Ediciones De Palma, Séptima Edición 1998, pág. 246) como el vínculo jurídico obligacional que se entabla entre el sujeto pasivo de la obligación –contribuyente especial responsable (Vid. Artículos 19, 22, 23 y 24 del Código Orgánico Tributario)-, obligado a la prestación impuesta en las providencias administrativas -retención del tributo- y el Fisco como sujeto activo –Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT)-.

Ahora bien, establecida como ha sido la naturaleza esencialmente tributaria de los actos administrativos impugnados, debe precisarse a quien le corresponde el conocimiento del presente asunto, si a la denominada jurisdicción contencioso tributaria o a la jurisdicción contencioso administrativa. Al efecto, debe citarse los artículos 329 y 330 del Código Orgánico Tributario, los cuales disponen lo siguiente:

“Artículo 329. Son competentes para conocer en primera instancia de los procedimientos judiciales establecidos en este Título, los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, los cuales los sustanciarán y decidirán con arreglo a las normas de este Código.
Contra las decisiones dictadas por dichos Tribunales podrá apelarse dentro de los términos previstos en este Código, por ante el Tribunal Supremo de Justicia (…).

Artículo 330. La jurisdicción y competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario se ejercerán en forma excluyente de cualquier otro fuero, por lo que no puede atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros Tribunales de distinta naturaleza”.

De conformidad con las normas citadas, se observa que la jurisdicción contencioso tributaria consagra un fuero exclusivo y excluyente, aunado al hecho de que las providencias administrativas impugnadas son actos de efectos generales, de los cuales surgen verdaderas relaciones jurídicas subjetivas sometidas al ámbito del derecho tributario, lo cual permite a esta Corte afirmar que la competencia para el conocimiento y posterior resolución del caso planteado, corresponde a la jurisdicción contencioso tributaria.

Sobre la competencia especial para conocer de casos análogos al de autos, debe destacarse el criterio jurisprudencial reiterado que ha mantenido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, particularmente la sentencia recaída en el caso Mapriquim, C.A., dictada en fecha 22 de julio de 2004, en la cual se expuso:

“En tal sentido, observa esta Sala que de ellas surgen verdaderas relaciones jurídicas subjetivas en el ámbito del derecho tributario, cuyo conocimiento resultaría, en principio, atribuido a la jurisdicción especial contencioso-tributaria, en virtud de consagrar ésta un fuero exclusivo y excluyente, por lo que no podría atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros tribunales de distinta naturaleza, a tenor de lo preceptuado en el artículo 330 del Código Orgánico Tributario; no obstante lo anterior, resulta de obligada consideración a este Supremo Tribunal observar que los actos administrativos impugnados son actos generales cuyos efectos se presentan de igual forma generales, motivo por el cual escapan del ámbito de dicha jurisdicción en su primer grado de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario.
En consecuencia, siendo esta Sala Político-Administrativa la máxima instancia de la jurisdicción contencioso-tributaria y estándole atribuida la competencia para conocer de los recursos administrativos que se ejerzan tanto por razones de inconstitucionalidad como de ilegalidad contra actos administrativos de efectos generales, corresponde a ésta, sin lugar a dudas, la competencia para conocer del presente asunto, conforme a la norma atributiva de competencia contenida en el numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide”.

En consecuencia, vistos los argumentos antes expuestos, y dada la reiterada declaratoria de competencia por parte de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ello con fundamento en el objeto de control propio de la jurisdicción contencioso tributaria (Vid. Entre otras Sentencias de la Sala Político Administrativa N° 598 del 2-6-04, caso Pernor Ricard Venezuela, C.A.; N° 383 del 21-4-04, caso Eventos y Promociones de Venezuela E/P/V, C.A.; N° 1626 del 22-10-03, caso C.A. Seagrams de Margarita), y por ser éste el máximo órgano rector de las jurisdicciones contencioso administrativa y contencioso tributaria, al detentar la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos de anulación interpuestos contra los órganos que ejerzan el Poder Público Nacional, debe esta Corte, en consecuencia, declinar su competencia en el presente caso, en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a lo expuesto ut supra, a los fines de que se pronuncie sobre las peticiones formuladas ante éste Órgano Jurisdiccional, entre ellas las diligencias presentadas en fechas 2 de junio de 2003 y 4 de noviembre de 2004, por el ciudadano Manuel Ovidio Rojas Mejías, antes identificado, en su carácter de apoderado judicial del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), así como sobre el escrito presentado en fecha 4 de junio de 2003, por el ciudadano Alexander José Pérez Gómez, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Transporte Interindustrias C.A. (TRAINCA),. Así se declara.
III
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) SU INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional por los abogados Humberto Jose D´Ascoli Centeno y Alexander José Pérez Gómez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 13.415 y 54.164, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil TRANSPORTE INTERINDUSTRIAS C.A. (TRAINCA), inscrita ante el Registro Mercantil del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 19 de mayo de 1982, bajo el N° 30, Tomo A- N° 24, contra el acto administrativo dictado por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT) “contenido en la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1419, de fecha 15 de noviembre de 2002, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.573 del 19 de noviembre de 2002 mediante la cual se designan a los contribuyentes especiales como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado, la cual fue prorrogada en cuanto su entrada en vigencia para el 1° de enero de 2003, manteniendo su contenido idéntico, mediante la Providencia N° SNAT/2002/1455, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 del 29 de noviembre de 2002”. En consecuencia, SE DECLINA la competencia en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

2) Se acuerda igualmente la notificación de la presente decisión a las Sociedades Mercantiles BAKER HUGHES C.A.; VENEQUIP S.A.; DEEL C.A.; SOUKI DE GUAYANA C.A.; SOFESA SUPERMOTORS C.A.; OWENS ILLINOIS PLÁSTICOS DE VENEZUELA C.A.; FÁBRICA DE VIDRIO LOS ANDES C.A. (FAVIANCA), VENIBER C.A., AUTOMERCADOS SAN DIEGO C.A.; PETROLERA ZUATA PETROZUATA C.A.; TECNOCONSULT INGENIEROS CONSULTORES S.A.; TECNOCONSULT CONSTRUCTORES S.A.; CIENTÍFICA INDUSTRIAL DE VENEZUELA C.A.; JOFFRE CARMONA Y ASOCIADOS ESTUDIOS Y PROYECTOS S.A., BANESCO SEGUROS C.A, en virtud de haber sida admitida su intervención mediante sentencia N° 2003-1494 de fecha 8 de mayo de 2003, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Publíquese, regístrese y notifíquese a todas las partes intervinientes. Remítase el expediente a la referida Sala. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de noviembre de dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-O-2003-001056
MELM/0030
Decisión n° 2004-0189