Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ Expediente Nº AP42-O-2004-000252 En fecha 1° de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio N° 04-825 de fecha 24 de agosto de 2004, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida por la ciudadana MARGELIS ZABALA, titular de la cédula de identidad N° 8.956.947, asistida por la abogada Enilia Flores Espejo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.842, a los fines de dar cumplimiento a la Providencia Administrativa N° 03-246 de fecha 23 de diciembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la prenombrada ciudadana contra la Sociedad Mercantil Rolini Constructors, C. A. Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley a que se encuentra sometida la decisión de fecha 17 de agosto de 2004, dictada por el referido Juzgado, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta. En fecha 13 de octubre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, se asignó la ponencia a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, previa distribución, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. En fecha 14 de octubre de 2004, se pasó el expediente a la Jueza ponente. Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones: I DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL En fecha 14 de julio de 2004, la ciudadana Margelis Zabala, asistida de abogado, consignó escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, fundamentándose en los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Que en fecha 22 de enero de 1998, la accionante comenzó a trabajar para la referida Empresa, desempeñando el cargo de Ayudante. Que en fecha 17 de junio de 2003, fue despedida injustificadamente, por lo que acudió a la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, a los fines de solicitar el reenganche y el pago de los salarios caídos. Que en fecha 23 de diciembre de 2003, la prenombrada Inspectoría dictó Providencia Administrativa signada con el N° 03-246, por medio de la cual ordenó el reenganche y el pago de los salarios caídos a la accionante. Que “(…) una vez notificadas las partes procedí a reengancharme y se me negó el acceso a la empresa y por ello pedí que el mismo se realizara a través de un Funcionario de Trabajo (…), y estando en las instalaciones de la empresa fuimos atendidos primeramente por un vigilante que no quiso identificarse y quien manifestó que por ordenes de Francis Campos, Jefe de Recursos Humanos no podía dejarnos entrar y tampoco podía recibir documentación alguna porque no estaba autorizado (…)”. Que en fecha 16 de enero de 2004, “(…) insistí en mi reenganche y pedí la ejecución forzosa de la Providencia Administrativa, y en fecha 18 de febrero de 2004, la Inspectora del Trabajo emitió AUTO DE EJECUCIÓN (…) y fijó su traslado para ejecutar dicho acto en la sede de la Empresa” (Mayúsculas y negrillas de la actora). Que la ejecución forzosa resultó infructuosa, en virtud que el ciudadano Francis Franco de Gallardo, en su condición de Jefe de Relaciones Industriales, alegó que no podía aceptar la decisión emanada de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, porque su abogado ya había interpuesto recurso de nulidad contra la citada Providencia Administrativa, por lo que se procedió a sancionar a la accionada, imponiéndosele una multa equivalente a dos salarios mínimos. Que “(…) la aptitud (sic) de la Representación de ROLINI CONSTRUCTORS, C.A., viola mis derechos constitucionales, como el DERECHO AL TRABAJO, el de ESTABILIDAD LABORAL, consagrados en los artículos 87 y 93 respectivamente (…)” (Mayúsculas y negrillas de la actora). Que “(…) la negativa de la empleadora a pagarme los salarios caídos ordenados en la Providencia Administrativa, y privarme de mi trabajo injustificadamente impidiéndome que ejecute mi labor y reciba mi salario, afecta no solo mi esfera como trabajadora sino también mi espacio familiar (…)”, violando así lo establecido en el artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Que el desacato de la Providencia Administrativa en cuestión, por parte de la referida Empresa, vulnera los derechos constitucionales consagrados en los artículos 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 131 de la Ley Orgánica del Trabajo. Que finalmente la accionante solicitó, se ordene a la Sociedad Mercantil Rolini Constructors, C.A., la reincorporación en su sitio de trabajo, el pago de los salarios caídos y que se le incorpore con el aumento salarial decretado por el Ejecutivo Nacional referido al salario mínimo urbano a partir del mes de mayo de 2004. II DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA En fecha 17 de agosto de 2004, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial del Estado Bolívar, declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, con base en las siguientes consideraciones: Que de conformidad con lo expresado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia dictada en el mes de agosto de 2002, expediente N° 2.331, “(…) es posible solicitar y proceder a la ejecución de una providencia administrativa por vía de amparo, siempre que se den las siguientes circunstancias: 1) Que el acto no se encuentre impugnado en vía administrativa o contencioso administrativa; 2) Que exista una abstención de la Administración en ejecutar su acto y/o contumacia del patrono en ejecutarlo y; 3) siempre claro está exista violación a derechos constitucionales del trabajador beneficiado con el acto (…)” (Negrillas del a quo). Que “ Aplicando tales premisas citadas al caso de autos, observa este Juzgado Superior, que cursa a los folios 48 al 51 del presente expediente, copia certificada de la Providencia Administrativa N° 03-246, emanada de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, mediante la cual se ordena el reenganche y pago de salarios caídos de la accionante, y cuyo cumplimiento se demanda, documento administrativo, al cual se otorga pleno valor probatorio, de conformidad con el artículo 1360 del Código Civil; y no constando en autos que la Providencia Administrativa cuya ejecución se pretende, se encuentra impugnada en vía contencioso administrativa, considera este Juzgado que se encuentran satisfechos dos de los requisitos anteriormente señalados para la procedencia del amparo (…)”. Que “(…) la negativa de la Empresa accionada de cumplir con la Providencia Administrativa, configura la violación del derecho al trabajo, a la estabilidad y al salario de la accionante, consagrados en los artículos 87, 93 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la consulta de Ley, a tenor de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a la cual se encuentra sometida la sentencia de fecha 17 de agosto de 2004, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, la cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional incoada. En primer lugar, observa este Juzgador que la accionante, ciudadana Margelis Zabala, en fecha 14 de julio de 2004, interpuso escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, aduciendo que fue despedida injustificadamente por la Sociedad Mercantil Rolini Constructors, C.A., razón por la cual acudió ante la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro de Puerto Ordaz en el Estado Bolívar, y solicitó el inicio del procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos, culminando el mismo con la Providencia Administrativa N° 03-246 de fecha 23 de diciembre de 2003, que declaró procedente su solicitud, la cual cursa a los folios 48 al 51 del presente expediente. De este modo, señaló la accionante que el incumplimiento por parte de la referida Empresa a proceder al reenganche y pago de los salarios caídos, constituye una violación a sus derechos constitucionales al trabajo, a la estabilidad, al salario y a las prestaciones sociales, consagrados en la Carta Magna en sus artículos 87, 91, 92 y 93, así como también vulnera el derecho a disponer libremente de su salario, establecido en el artículo 131 de la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la que acude en amparo a solicitar la reincorporación a su sitio de trabajo, con el aumento salarial correspondiente y el pago de los salarios caídos. En este sentido, el a quo declaró con lugar la acción intentada, toda vez que constató, la negativa de la Empresa accionada a ejecutar la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, que acordó el reenganche y pago de los salarios caídos de la ciudadana Margelis Zabala, lo cual vulneró sus derechos constitucionales, así como la falta de impugnación en vía contencioso administrativa de la referida Providencia. Ahora bien, esta Corte advierte que nos encontramos frente a un acto administrativo dictado por una autoridad competente para resolver las controversias que se hayan suscitado entre un patrono y un trabajador, acto que constituye una manifestación de voluntad de la Administración, pero no es un acto característico en los cuales la Administración ostenta una relación de jerarquía sobre los administrados, sino el mismo constituye un acto donde la Administración no funge como parte, sino como un tercero imparcial que decide una controversia planteada por dos particulares ante un Órgano Administrativo, es decir, ejerciendo este órgano función sustancialmente jurisdiccional, función la cual no le quita la calificación de ser un acto administrativo, tal como se expresó claramente en sentencia emanada de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en fecha 10 de enero de 1980, en la cual se dispuso: “Cuando la Administración Pública emite actos de sustancia jurisdiccional, estos actos, no obstante su expresada sustancia, son actos administrativos, debiendo ser tratados jurídicamente como tales, sin perjuicio de las notas específicas que les correspondieren por su referido carácter jurisdiccional” (Negrillas de esta Corte). Así pues, debido al avance jurisprudencial razonado en diversos casos, tanto por la otrora Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia y actualmente del Tribunal Supremo de Justicia, ha resultado pacífico el criterio de que las Resoluciones dictadas por las Inspectorías del Trabajo son verdaderos actos administrativos, por lo que en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, gozan de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad que revisten los mismos, los cuales son un privilegio consagrado a favor de la Administración y descansan en la razón de orden pragmático de que la inobservancia de tales principios, podría paralizar la actuación de la Administración, por lo que su ejecución correspondería al propio órgano que dictó el acto, de conformidad con el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, de fecha 3 de agosto de 1982). En este sentido, debe expresarse que el criterio ratificado por la Corte, era que la conducta omisiva por parte de las diversas Empresas de dar cumplimiento a las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, mediante las cuales se ordena el reenganche y pago de los salarios caídos de los trabajadores, constituye una evidente y grosera violación del derecho al trabajo y consecuencialmente al derecho a la estabilidad laboral de todo trabajador, debido a que tal abstención a ejecutar dicho acto, constituye un impedimento ajeno a la legalidad, conculcándose de tal manera la posibilidad de continuar ejerciendo sus labores, más aún cuando se constata de autos la existencia de un acto administrativo que lo ampara y crea derechos subjetivos a favor del trabajador (Vid. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 27 de febrero de 2002, N° 2002-326, caso: Yasmila Fernández de Monsalve y Sentencia de fecha 22 de agosto de 2002, N° 2002-2331, caso: Adelfo José Terán). Asimismo, en sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 2 de agosto de 2001, recaída en el caso: Nicolás José Alcalá Ruiz, expediente N° 01-0213, y la cual es de carácter vinculante para todos los Tribunales de la República, de conformidad con el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se estableció lo siguiente: “Que las Inspectorías de Trabajo, como órganos insertos en la Administración Central, pueden y se encuentran compelidos a ejecutar sus propias providencias, dictadas en ejercicio de sus competencias, es irrefutable. El problema parece presentarse por el hecho que, luego de cumplido el procedimiento previsto en la Ley Orgánica del Trabajo para el caso de despido de aquellos trabajadores que gozan de fuero sindical, maternal o en general de inamovilidad y, de ordenarse la reposición del trabajador a su situación anterior al despido y el correspondiente pago de los salarios caídos, no se prevé el procedimiento específico que deba seguir la Administración autora del acto, para la ejecución forzosa en caso de contumacia del patrono, la cual a pesar de que dicha ley le atribuye expresamente, el poder decisorio para este tipo de conflictos, no previó su forma de ejecución en caso de desacato. En efecto, una vez obtenida la decisión del órgano administrativo, y siendo el caso que el patrono se niegue a acatar lo ordenado, no prevé la ley sino un procedimiento sancionatorio, regulado en el artículo 647 eiusdem, consistente en una multa que el condenado deberá pagar dentro del término que hubiere fijado el funcionario, la cual, en caso de no ser pagada, puede conllevar a su arresto (...). Sin embargo, es conveniente argüir si con el trámite a que se ha hecho referencia, contenido en la citada Ley Orgánica, se satisface realmente la pretensión del trabajador, esto es, si con la cancelación de una multa o con un arresto, el trabajador logra su objetivo de reenganche y el pago de los salarios dejados de percibir (...). Las sanciones causadas por el desacato constituyen indudablemente un mecanismo compulsivo a la persona obligada (el patrono trasgresor) para que la decisión administrativa sea efectiva. (...) se advierte que, la situación del trabajador continúa sin ser resuelta, es decir, el empleado permanece sin trabajar, en franca negación de su derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y a la libertad sindical, sin que sean operativas las garantías establecidas en la Constitución, mientras la situación del trabajador se eterniza ante la imposibilidad del cobro del dinero que le sirva para su sustento (...). Jurídicamente no puede ser el procedimiento sancionatorio el destino procesal de la ejecución, pues su objeto constituye una premisa distinta a la que anima al trabajador, parte en un proceso administrativo, que no tendría interés alguno en la reivindicación del imperium por parte de la Administración Pública, lo que sin dudas nos lleva a la interrogante, ¿puede ser legítima la carga procesal que se me imponga si ella en nada contribuye a la realización de mi pretensión?. Es decir, si lo que se persigue es concretar mi reenganche, ¿qué interés puedo tener en que se multe a mi patrono? y, por otra parte, la facultad sancionatoria prevista en la Ley Orgánica del Trabajo se encuentra atribuida a la Inspectoría del Trabajo, por lo que mal podría depender la satisfacción de mi pretensión de circunstancia distinta a la que constituye mi propia esfera de actuación procesal (...). (...) la actitud rebelde del patrono originada por la lesión en los derechos fundamentales del trabajador, para lo cual los órganos del Poder Judicial se presentan como la única solución, para lograr por un medio breve, sumario y eficaz la vigencia de los derechos vulnerados, dado el vacío legislativo evidente a fin de que los órganos administrativos ejecuten su decisión en materia laboral-administrativa (...). En el caso sub iudice, las garantías establecidas en el Texto Fundamental, como un mecanismo para afianzar y asegurar la efectividad de los derechos en ese instrumento consagrados, no fueron satisfechas y el fin del proceso judicial que postula el artículo 257 de ese mismo texto no se cumplió, pues precisamente los órganos jurisdiccionales de los cuales depende que los derechos y garantías consagrados en la Constitución permanezcan indemnes, impidieron con sus actuaciones la vigencia de los principios que se alegaron vulnerados, haciendo nugatoria la garantía constitucional (...)” (Negrillas de esta Corte). En efecto, cuando un juez al que se le solicita la ejecución de un acto administrativo, declara en sede constitucional que no tiene jurisdicción frente a la Administración, y que no puede brindar la tutela judicial requerida por el accionante, no sólo está adoptando, como se desprende del fallo citado de la Sala Constitucional, un razonamiento contrario a los principios contenidos en los artículos 2 y 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y restrictivo del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 26 y 27 del mismo Texto Fundamental, sino que también conduce al incumplimiento por parte del Estado venezolano de las obligaciones que le imponen diferentes Declaraciones, Convenciones y Pactos Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, suscritas y ratificadas por Venezuela. De este modo, se está ante la inexistencia de un procedimiento tendente a obtener la ejecución forzosa de la Providencia Administrativa, en caso de contumacia del patrono, cuando es el caso, que se están ventilando derechos constitucionales de naturaleza laboral, razón por la cual se encuentran en juego el sustento del trabajador, haciéndolo más susceptible de protección, ante la ausencia de regulación. Aunado a lo anterior, importa destacar que con el criterio in commento, no se está pretendiendo atribuirle al amparo constitucional la idoneidad o cualidad de lograr la ejecución de un acto administrativo, pues la finalidad no es otra que la de buscar la protección de los derechos constitucionales involucrados, cuando el acto administrativo, estrictamente de naturaleza laboral cumpla una serie de presupuestos; al respecto, es oportuno señalar que la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en casos análogos (Vid. Sentencia de fecha 28 de mayo de 2003. Caso: Gustavo Briceño, entre otras), estableció que a los fines de solicitar y proceder efectivamente la ejecución de un acto administrativo de naturaleza laboral, es necesario que se determine lo siguiente: 1) Que no hayan sido suspendidos los efectos del acto administrativo cuya ejecución se solicita o declarado su nulidad; 2) Que exista una abstención de la Administración en ejecutar su acto y/o contumacia del patrono en ejecutarlo y 3) Que exista violación a derechos constitucionales del trabajador beneficiado con el acto administrativo. En consecuencia, pasa este Órgano Jurisdiccional a verificar si en el presente caso se ha dado cumplimiento a tales requisitos de procedencia y al efecto, constata en primer lugar que los efectos de la Providencia Administrativa cuya ejecución se solicita no han sido suspendidos, así como tampoco ha sido declarada la nulidad de la misma. En segundo lugar, quedó demostrado en las actas procesales que conforman el expediente contentivo de la presente acción de amparo, la contumacia del patrono a dar cumplimiento a dicha Providencia, pues hasta la presente fecha no se ha comprobado que se haya realizado el reenganche de la ciudadana Margelis Zabala al cargo por ella desempeñado, como tampoco que se hayan cancelado los sueldos dejados de percibir. Por último, se observa que los derechos y garantías constitucionales cuya protección se pretende con la presente acción de amparo constitucional, están contenidos en los artículos 87, 91, 92 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referentes a los derechos constitucionales al trabajo, a la estabilidad, al salario, a las prestaciones sociales y a disponer libremente de su salario, por tanto al verificarse que sí se efectuó el despido de la accionante, tal como se evidencia de la Providencia Administrativa N° 03-246 de fecha 23 de diciembre de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro de Puerto Ordaz, en el Estado Bolívar, y al negarse a su vez el patrono a dar cumplimiento a la misma, viola abiertamente las disposiciones constitucionales antes mencionadas. Aunado a ello, se observa que ciertamente a juicio de esta Corte, la quejosa agotó correctamente la vía idónea y ordinaria establecida en nuestro ordenamiento positivo para la resolución de la presente controversia, pero asimismo se observa que el procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo es insuficiente para el reestablecimiento de la situación jurídica infringida, ya que la imposición de una multa a la Empresa accionada, no satisface el derecho constitucional invocado, como el derecho al trabajo, la disposición constitucional referida a la protección que el Estado debe dar a este derecho, así como del resto de las garantías constitucionales vinculadas con ese derecho, antes referidas. Por todo lo anteriormente expuesto y constatada la vulneración de las disposiciones constitucionales antes referidas, es forzoso para esta Corte confirmar el fallo consultado y, en consecuencia declarar con lugar la acción de amparo constitucional ejercida. Así se declara. IV DECISIÓN Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley: - CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, de fecha 17 de agosto de 2004, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana MARGELIS ZABALA, titular de la cédula de identidad N° 8.956.947, asistida por la abogada Enilia Flores Espejo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.842, a los fines de dar cumplimiento a la Providencia Administrativa N° 03-246 de fecha 23 de diciembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LA ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLÍVAR, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la prenombrada ciudadana contra la Sociedad Mercantil Rolini Constructors, C. A. Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los once (11) días del mes de noviembre de dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación. La Presidenta, MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS El Vicepresidente, JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ La Jueza, BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ Ponente La Secretaria, JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ BJTD/h Exp. Nº AP42-O-2004-000252 Decisión n° 2004-0143