TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-N-2004-000008

Mediante escrito presentado en fecha 8 de septiembre de 2004, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, las abogadas Liselotte León Domínguez, Erika Portillo y Palmira Macias, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 11.997, 81.868, y 73.117, respectivamente, actuando en su condición de Sustitutas del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO MIRANDA, interpusieron recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 18-2001, de fecha 14 de enero de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Omaira Lourdes Palencia de Hernández contra el Consejo Legislativo del Estado Miranda.

En fecha 14 de septiembre de 2004, se dio cuenta a la Corte, se ordenó oficiar a ese Organismo, a fin de solicitar el expediente administrativo correspondiente y, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 15 de septiembre de 2003, se pasó el presente expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

La parte recurrente, fundamentó el recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 14 de enero de 2004, la Inspectoría de Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante la emisión de la Providencia Administrativa N° 18-2001, de fecha 14 de enero de 2004, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la ciudadana Omaira Lourdes Palencia de Hernández, contra el Consejo Legislativo del Estado Miranda, con fundamento en que la accionante gozaba para el momento del despido del beneficio de inamovilidad, establecido en el artículo 452 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que, en consecuencia, la referida Inspectoría ordenó el reenganche de la ciudadana Omaira Palencia a su puesto de trabajo, bajo las mismas condiciones que gozaba para el momento de su despido.

Que “(…) en el acto administrativo recurrido se configura el vicio de nulidad absoluta, consagrado en el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no haber practicado el Inspector del Trabajo la citación de la persona del Procurador General del Estado Miranda como lo ordena la Constitución y la Ley”.

Que el acto administrativo adolece del vicio de incompetencia manifiesta, ya que la Inspectoría del Trabajo carece de competencia alguna para sustanciar un procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos contra una funcionario público, lo cual lo afecta de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativa.

Que, igualmente, el acto administrativo adolece del vicio de falso supuesto, en virtud de que la ciudadana Omaira Lourdes Palencia, al contrario de lo que estableció la Inspectoría del Trabajo, no se encontraba amparada por el beneficio de inamovilidad laboral.

Que la referida ciudadana se desempeñaba en el cargo de Recepcionista II dentro del Consejo Legislativo, por lo que ésta se regía por las normas de la Ley sobre el Estatuto de la Función Pública.

Que en consecuencia, “(…) la condición de funcionario público puede comprobarse en lo señalado expresamente por la propia funcionaria en su solicitud de reenganche y, del acto administrativo de notificación, mediante la cual la Administración acordó retirarla del cargo de Recepcionista II (…)”.

Que por otra parte, cabe destacar la falta de cualidad en la persona que hizo acto de comparecencia para dar contestación a la solicitud de reenganche y pagos de salarios caídos, en virtud “(…) de que la Ley de la Procuraduría del Estado Miranda, establece que la Procuraduría General del Estado Miranda, es el órgano de representación jurídica del Estado y guardián permanente del orden jurídico en toda su Jurisdicción (…). Ahora bien, el Poder Ejecutivo (sic) accionado en el procedimiento de reenganche, es parte del Poder Público Estatal (…) y como tal tiene los mismos privilegios procesales que la República, a tenor del artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y uno de esos privilegios de la República de los cuales goza el Estado Miranda, es que toda demanda contra la República se notificará al Procurador, como lo dispone el artículo 79 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (...)”, y es evidente la omisión de la citación del Representante Judicial del Estado Miranda, por lo que dicho procedimiento administrativo vulneró el derecho a la defensa de la representación judicial del Estado.

Finalmente, solicitan la suspensión de los efectos de la providencia administrativa, una vez admitida la presente acción “(…) hasta tanto sea decidido el presente recurso de nulidad, por cuanto conlleva la erogación de gran cantidad de dinero de difícil recuperación una vez sea anulado el acto administrativo, por lo cual invoc[ó] en sustitución de la fianza los privilegios procesales del Estado conforme al artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización de Transferencia de Competencias del Poder Público, en concordancia con el artículo 15 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, y el artículo 12 de la Ley de Hacienda del Estado Miranda (…)”.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, esta Corte pasa a decidir, previas las consideraciones que a continuación se realizan:

I.- Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, en virtud de lo cual observa lo siguiente:

En el caso bajo análisis, se impugna la Providencia Administrativa N° 18-2001 de fecha 14 de enero de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la ciudadana Omaira Lourdes Palencia de Hernández, contra el Consejo Legislativo del Estado Miranda. Asimismo, solicitaron las Sustitutas del Procurador General del Estado Miranda medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado.

En tal sentido, esta Corte estima oportuno hacer referencia al criterio jurisprudencial sostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual en casos similares al de autos, la competencia para conocer de la nulidad contra las decisiones de naturaleza administrativa emanadas de los Inspectores del Trabajo, corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa.

En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso Ricardo Baroni Uzcátegui), la cual resulta vinculante para todos los Tribunales de la República, a tenor de lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estableció:

“(...) Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder Nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en el Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, ordinal 3°, de la referida Ley, por tratarse de autoridades Nacionales distintas a las señaladas en los ordinales 9° al 12° del artículo 42 eiusdem.
La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por normas legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (…), compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
…omissis…
Con fundamento en las consideraciones anteriores que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los Tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. A falta de los primeros en la localidad en donde se hubiere producido el hecho lesivo, conocerán, con fundamento y de acuerdo al procedimiento que establece el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los Tribunales de Primera Instancia en lo Civil -si lo hubiere- o de Municipio -a falta de aquél- de la localidad.”.

De la jurisprudencia citada ut supra, se desprende que es este Órgano Jurisdiccional quien debe conocer y decidir en primera instancia los recursos de nulidad interpuestos contra las providencias administrativas, dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éste el Órgano Judicial al cual le compete conocer de este tipo de juicios.

Ahora bien, esta Corte observa que el caso sub iudice, se ejerció un recurso de nulidad contra la providencia administrativa N° 18-2001 de fecha 14 de enero de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la ciudadana Omaira Lourdes Palencia de Hernández, contra el Consejo Legislativo del Estado Miranda. Ello así, y en razón de la jurisprudencia antes citada, corresponde el conocimiento de la presente causa en primera instancia a esta Corte, y en Alzada a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

En consideración de lo expuesto anteriormente, siendo la precitada sentencia vinculante para todos los Tribunales de la República, de conformidad con el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con el literal B) de la Disposición Derogatoria de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, siendo la competencia una cuestión de orden público declarable en todo estado y grado del proceso, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar su competencia para el conocimiento de la presente causa en primera instancia. Así se decide.

II.- Determinado lo anterior, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, y a tal efecto observa:

Con relación a la admisibilidad del recurso de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, observa esta Corte, que no existe prohibición legal alguna para su admisión; que el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; que el mismo fue interpuesto en tiempo hábil; que en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; que no se evidencia la falta de algún documento indispensable para verificar si la acción es admisible; que el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos, o de tal modo inteligibles que resulte imposible su tramitación; que la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso, y que no existe cosa juzgada, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional. Así se declara.

III.- Determinado lo anterior, pasa esta Corte a decidir lo referente a la solicitud de suspensión de efectos interpuesta contra la providencia administrativa impugnada hasta tanto sea decidido el presente recurso, .de conformidad con lo establecido en el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Así pues, observa esta Corte que al ser otorgada la medida de suspensión de efectos de un acto administrativo, con fundamento en el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ella debe significar la paralización temporal de los efectos del acto, traduciéndose en una abstención para la Administración de ejecutar el acto que eventualmente podría producir perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, resultando pues imposible que la suspensión de los efectos pueda implicar una actividad para la Administración.

Ello así, este Órgano Jurisdiccional estima que la suspensión de los efectos de los actos administrativos a que se refiere el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica aludida, es una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, consecuencia de la presunción de legalidad de la cual están investido tales actos, se procura la paralización de los efectos de los mismos, para evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria, pues ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso, todo ello en virtud de que la tutela cautelar posee una naturaleza conservativa del derecho o garantía constitucional presuntamente amenazado o violado. En efecto dispone la referida disposición lo siguiente:

“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permitiera la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

En atención a lo expuesto, siendo las medidas cautelares una anticipación provisional de ciertos efectos de la decisión definitiva, dirigida a prevenir el daño que podría derivarse del retraso de la misma, debe en consecuencia, constatarse la existencia de los presupuestos exigidos a tal efecto comunes a toda providencia cautelar (fumus boni iuris y periculum in mora). (Vid. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 11 de mayo de 2000, caso Línea Naviera de Cabotaje).

Determinados los requisitos de procedencia que debe contener toda medida cautelar, se observa que la existencia del fumus boni iuris o presunción de buen derecho, resulta procedente cuando exista una sustentación de hecho y de derecho favorable al solicitante, aun cuando sea en el ámbito de presunción, a fin de determinar que quien reclama la protección de su derecho, es el titular aparente del mismo aunque sea verosímilmente, de tal manera que haga presumir que existe la posibilidad de que la acción pueda prosperar, sin perjuicio que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario.

Siguiendo el razonamiento antes trascrito, se observa, en el caso de autos, con relación al primer requisito, esto es, el fumus boni iuris o presunción de buen derecho, esta Corte pudo constatar, de una revisión preliminar y no definitiva de las actas procesales que conforman el presente expediente, que la actuación llevada a cabo por la Inspectoría de Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, por medio del cual llegó a la conclusión de ordenar el reenganche y pago de salarios caídos a la ciudadana Omaira Palencia de Hernández, a través de la Providencia Administrativa Nº 18-2001, de fecha 14 de enero de 2004, la cual consta a los folios 97 al 103 del presente expediente, presuntamente se realizó por estar amparada del beneficio de inamovilidad laboral.

No obstante, a los fines de otorgar la suspensión de efectos solicitada, esta Corte observa que no basta con lo afirmado por las apoderadas judiciales del Consejo Legislativo en el escrito libelar, sino que quien recurre acompañe los medios de prueba suficientes que hagan presumir a este Órgano Jurisdiccional los requisitos necesarios a los fines de otorgar la cautela solicitada, la cual se verifica en la presunta incompetencia de la cual adolecía la Autoridad Administrativa del Trabajo para ordenar el reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana Omaira Palencia de Hernández, en virtud de que pareciera desprenderse del examen de las actas procesales, que la misma se encontraba ejerciendo sus funciones laborales en el ámbito de una relación jurídico funcionarial entre ella y el Consejo Legislativo del Estado Miranda, por cuanto consta en el expediente la resolución de destitución, emanada de la Dirección de Recursos Humanos del referido Consejo Legislativo de fecha 24 de agosto de 2001, donde se acordó retirar a la ciudadana Omaira Palencia de Hernández del cargo de Recepcionista II en el Consejo Legislativo.

En consecuencia, esta Corte considera que la recurrente ha acompañado elementos probatorios suficientes que hagan presumir a este Órgano Jurisdiccional la existencia del requisito del fumus boni iuris, y así se declara.

Ahora bien, en cuanto al requisito de periculum in mora, esta Corte observa que de conformidad con los criterios antes mencionados y los alegatos referidos por los representantes judiciales de la parte recurrente, así como de las pruebas aportadas en esta instancia judicial, que constituiría un perjuicio de difícil reparación en la definitiva, por cuanto, frente a la eventual declaratoria con lugar del recurso contencioso administrativo de nulidad, no existiría garantía alguna de que la ciudadana Omaira Palencia de Hernández, reintegre al Consejo Legislativo del Estado Miranda el monto cancelado por concepto de salarios caídos ordenados por la Providencia Administrativa N° 18-2001, dictada en fecha 14 de enero de 2004, por la precitada Inspectoría de Trabajo, así como, reanudar sus relaciones laborales, implicaría una serie de trámites administrativos para reubicarla en un cargo que ejercía, y que generaría erogaciones adicionales que el Consejo Legislativo no tenía previstas.

A partir de lo anterior, considera esta Corte que se encuentran acreditados en los autos del expediente, los requisitos concurrentes que deben existir para que este Órgano Jurisdiccional proceda a decretar la solicitud de suspensión de efectos interpuesta, la cual no es óbice para que tal presunción sea desvirtuada en el transcurso del proceso.

En virtud de las consideraciones expuestas, y a los fines de evitar un daño irreparable por la definitiva, esta Corte declara con lugar la solicitud de suspensión de efectos de la Providencia Administrativa cuestionada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En cuanto a la obligatoriedad de exigir caución suficiente, para garantizar las resultas del juicio, establecido en la referida norma, como un deber de los órganos judiciales, se observa que los Estados gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que la República, al efecto dispone, el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que dispone:

“Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.

Aunado a ello, debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, el cual establece:

“En ningún caso podrá exigirse caución al Fisco Nacional para una actuación judicial”.

En atención a las normas antes transcritas, observa este Órgano Jurisdiccional que la ratio de las mismas -15 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional-, tiene su fundamento en la protección, mediante la no exigencia de caución, de los intereses generales de la colectividad sobre la preferencia de un interés particular, en virtud de que esta podría ocasionar un perjuicio grave a los intereses y obligaciones del prenombrado Estado, de atender y otorgar un efectivo servicio público a los particulares, ya que tal erogación, podría degenerar en daños tanto para la Entidad como para el colectivo en general, de allí la importancia del referido privilegio procesal.

Igualmente, resulta necesario advertir la debida ponderación de intereses que debe realizar todo Juzgador en el momento de acordar una tutela cautelar, en virtud de que éste debe equilibrar muy bien los intereses generales involucrados en la situación específica respecto de los intereses particulares, a fin de no afectar la globalidad de los intereses públicos que dicha Administración tutela.

Al respecto, debe destacarse, tal como se expuso anteriormente, que mediante la exigencia de la referida caución, establecida en el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no sólo se le estaría presuntamente causando un daño patrimonial a la Administración Estadal, sino que posiblemente se le estaría causando un gravamen al interés general, en virtud de que podría afectarse de manera relevante los intereses públicos de la colectividad. (Vid. Sentencia N° 2574 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 24 de septiembre de 2003, caso: Tiendas Karamba).

En tal sentido, cumplidos los requisitos de procedencia de la medida cautelar solicitada por el accionante, esta Corte debe declarar procedente la solicitud de suspensión de efectos, relevando de prestar caución al Consejo Legislativo del Estado Miranda, conforme a lo establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, en atención a los intereses públicos que debe llevar a acabo el referido Órgano, hasta tanto se decida el fondo de la presente acción de amparo constitucional y, así se declara.

Como consecuencia de dicha decisión, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de la apertura del respectivo cuaderno separado de medidas, para la tramitación conforme a lo previsto en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, así como la continuación de la causa principal, conforme a las normas procedimentales establecidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

Finalmente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe acotar que, dada la naturaleza cuasijurisdiccional del acto administrativo cuya nulidad se solicita, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte deberá, en resguardo de los derechos de acceso a la jurisdicción, a la defensa y al debido proceso de los justiciables, consagrados en los artículos 26, 257 y 29 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, y en acatamiento a lo expresado en sentencia de fecha 4 de abril de 2001, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el caso Corporación Venezolano de Guayana, notificar a todas las partes intervinientes en el proceso administrativo para que concurran a esta sede jurisdiccional con la finalidad de alegar y probar lo conducente en el presente juicio de nulidad. En consecuencia, conforme al criterio transcrito, se ordena la notificación de la ciudadana Omaira Lourdes Palencia de Hernández. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, las abogadas Liselotte León Domínguez, Erika Portillo y Palmira Macias, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 11.997, 81.868, y 73.117, respectivamente, actuando en su condición de Sustitutas del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO MIRANDA, interpusieron recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 18-2001, de fecha 14 de enero de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Omaira Lourdes Palencia de Hernández contra el Consejo Legislativo del Estado Miranda.

2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos.

3.- PROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos, de conformidad con el artículo 21 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Se ordena la SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS de la Providencia Administrativa Nº 18, de 14 de enero de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DE TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA, mediante la cual se acordó el reenganche y pagos de salarios caídos a la ciudadana Omaira Palencia de Hernández

4.- Se RELEVA DE PRESTAR CAUCIÓN suficiente al Consejo Legislativo del Gobernación del Estado Miranda, conforme a lo establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional.

5.- ORDENA abrir cuaderno separado, a los fines de que se tramite el procedimiento de oposición, establecido en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil y se ordena al Juzgado de Sustanciación continúe la tramitación del presente recurso de nulidad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veinte (20) días del mes de octubre del año dos mil cuatro (2004). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-000008
MELM/a

El Juez Jesús David Rojas Hernández, salva su voto del fallo que antecede por disentir de la mayoría sentenciadora, en el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido con solicitud de suspensión de efectos por las abogadas Liselotte León Domínguez, Erika Portillo y Palmira Macias, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 11.997, 81.868 y 73.117, respectivamente, en su condición de Sustitutas del Procurador General del Estado Miranda, contra la providencia administrativa N° 18-2001, dictada en fecha 14 de enero de 2004, por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Omaira Lourdes Palencia de Hernández contra el Consejo Legislativo del estado Miranda; por las siguientes razones:

La mayoría sentenciadora con fundamento en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de noviembre de 2002 (Caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), señaló en el fallo objeto del presente disentimiento que:
“…es este Órgano Jurisdiccional quien debe conocer y decidir en primera instancia los recursos de nulidad interpuestos contra las providencias administrativas, dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por ser éste el Órgano Judicial al cual incumbe conocer de este tipo de juicios (…). De modo que, en virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, con las mismas competencias atribuidas a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Corte sería la competente para conocer del caso de autos y en alzada le correspondería a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Siendo esto así, en virtud de que esta Corte ha acogido el criterio vinculante citado supra, según lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y siendo la competencia una cuestión de orden público declarable en todo grado y estado del proceso, este Órgano Jurisdiccional se declara competente para conocer la presente causa en primera instancia. Así se decide”.

Sin embargo, el disidente es de la opinión que ha resultado hasta la presente fecha un punto álgido a tratar, la determinación de la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos dictados por la Inspectorías del Trabajo, en ejercicio de sus atribuciones como órgano competente para conocer de las reclamaciones efectuadas por los trabajadores amparados por la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto las decisiones provenientes de dichas Inspectorías, emanan de un órgano de carácter administrativo del Poder Ejecutivo, cuyos actos están sometidos a la jurisdicción contencioso administrativa.

De ahí que sea sumamente importante a criterio de quien disiente en esta oportunidad, analizar los criterios jurisprudenciales que a tal efecto ha fijado nuestro Máximo Tribunal. Siendo ello así, se observa que la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia -hoy Tribunal Supremo de Justicia- en sentencia de fecha 13 de febrero de 1992 (Caso: Corporación Bamundi), estableció el criterio, a los fines de precisar la competencia para conocer de los juicios de nulidad ejercidos contra los actos administrativos dictados por las autoridades administrativas del trabajo, en los siguientes términos:

“…conforme a los textos de los artículos 5 y 655 de la LOT vigente, y de acuerdo a las reglas interpretativas contenidas en los artículos 59 ejusdem (‘Principio de la prevalencia de las normas del trabajo, sustantivas o de procedimiento’), y 60 ejusdem (‘Principio del orden jerárquico de aplicación de las normas laborales’), los Tribunales del Trabajo de Primera Instancia, que según el ordinal 1° del artículo 28 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, son los Tribunales de la Causa, en matera Laboral, los competentes para conocer de las demandas de nulidad en contra de las decisiones administrativas, dictadas en aplicación de las normas de dicha Ley, que regulan su ‘parte administrativa’, a que se refiere su artículo 586; salvo aquéllas demandas que en forma expresa son atribuidas a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, como sucede en los casos antes señalados de los artículos 425, 465 y 519, todos de la citada Ley”.

Conforme al criterio citado corresponde a la jurisdicción laboral, la competencia para conocer de los recursos de nulidad ejercidos en contra de las decisiones dictadas por las Inspectorías del Trabajo, a excepción de aquellos casos expresamente señalados en la ley, cuyo conocimiento se encuentra atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa, es decir que los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo son Juzgados Contenciosos Administrativos Especiales para conocer de los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo.

Posteriormente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de las facultades revisoras - a tenor de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- en sentencia de fecha 2 de agosto de 2001 (Caso: Nicolás Alcalá Ruiz) estableció lo siguiente:

“la jurisdicción laboral ha venido conociendo de los juicios de nulidad de estas resoluciones, siguiendo el criterio sostenido en decisión dictada por la Sala Político Administrativa de las antes denominada Corte Suprema de Justicia, el 13 de febrero de 1992, en el juicio conocido como caso: Corporación Bamundi, C.A., sin que en realidad exista en la Ley Orgánica del Trabajo una norma que expresamente le asigne a los juzgados laborales el conocimiento de este tipo de juicios. Es preciso al respecto advertir, que la competencia de los órganos del Estado, viene determinada por una norma jurídica que de manera formal le atribuya competencia. De allí que, siendo que en los casos de los juicios de nulidad, a que se refiere la Ley Orgánica del Trabajo, ésta no le atribuyó dicha competencia de manera expresa a esta jurisdicción especial sino que se limitó a señalar que contra estas decisiones se podían ejercer los recursos correspondientes ante los tribunales, sin indicar a cuáles se estaba refiriendo. La expresada omisión no autoriza a interpretar que la jurisdicción laboral es entonces la competente para conocer de dichos juicios (...) sino que lo razonable era establecer que como quiera que, la decisión provenía de un órgano de carácter administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorías del Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de controversias era la jurisdicción contencioso administrativa, siendo consecuente con el principio del juez natural (...) en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento y decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas, (...) por ser éstos los órganos judiciales a los cuales les incumbe conocer este tipo de juicios”. (Negrillas del juez disidente).

De acuerdo con el criterio parcialmente transcrito ut supra, se observa que la Sala Constitucional determinó que siendo consecuente con el principio del juez natural, la jurisdicción contencioso administrativa era la competente para conocer de los recursos intentados contra las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, por cuanto tales decisiones provienen de un órgano de carácter administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo.

Ampliando el anterior criterio, al Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 20 de noviembre de 2002, expediente número 02-2241, (Caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), se señaló lo siguiente:

“(…) Para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo, considera esta Sala necesaria la precisión siguiente:
Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem (Negrillas del juez disidente).
(…)
La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. En esta circunstancia ya ha insistido esta Sala en anteriores oportunidades, entre otras, en sentencia de 13-8-02 (Caso: Francisco Díaz Gutiérrez) (…)”.
(…)
…la competencia para el conocimiento de las pretensiones de amparo constitucional autónomo que se planteen contra las actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo corresponde al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región en la cual se verificó la supuesta lesión del derecho constitucional, y en segunda instancia, ya sea en apelación o en consulta, conocerá la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se decide. (Negrillas del disidente).

Concluye la Sala en la sentencia en referencia, que el conocimiento en primera instancia de las pretensiones de nulidad ejercidas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, le corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo previsto en el ordinal 3° del artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los ordinales 9° al 12° del artículo 42 eiusdem; y de las pretensiones de amparo constitucional suscitadas por las actuaciones desplegadas por las referidas Inspectorías del Trabajo, son competentes los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de que se trate.

Adicionalmente a criterio de quien disiente constituye un hecho notorio que fecha 20 de mayo de 2004 entró en vigencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la cual en su Disposición Derogatoria Única derogó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sin establecer un régimen transitorio competencial a los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa, hasta tanto se dicte la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dejando así un vacío legal en cuanto a la competencia residual que le era atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Ello así, se observa que el último criterio imperante fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia dictada en fecha 20 de noviembre de 2002, (Caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), aún cuando tiene carácter vinculante de conformidad con las previsiones establecidas en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resulta actualmente inaplicable, toda vez que dicho criterio se fundamenta en la aplicación de una norma atributiva de competencia, para lo cual se acudió a la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, particularmente lo referido en su artículo 185 ordinal 3°.

En ese sentido debe señalarse que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia reciente y con posterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en relación con una pretensión de amparo constitucional ejercida contra la Inspectoría del Trabajo del estado Trujillo, confirmó la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los juicios intentados contra las Inspectorías del Trabajo, establecida en la sentencia de fecha 2 de agosto de 2000, (Caso: Nicolás Alcalá); sin embargo tomó en consideración, a los fines de determinar el órgano jurisdiccional competente, la sentencia número 1555, del 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo), que fijó la competencia de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos en materia de amparo constitucional y no acudió al criterio que había fijado en el Caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, que a juicio de quien disiente resulta inaplicable para el establecimiento competencial de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los recursos contenciosos administrativos de anulación ejercidos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo. (Vid. Sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 31 de agosto de 2004, (Caso: Argenis Antonio Graterol).

Estima quien suscribe el presente voto salvado, que en el caso que nos ocupa, la mayoría sentenciadora se conformó con fundamentar la decisión que antecede en el citado criterio fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002 (Caso: Ricardo Baroni Uzcátegui).

Quien disiente no comparte lo anterior, pues siendo un cuerpo compacto el ordenamiento jurídico, es imposible fundamentar una decisión sobre la base de criterios fijados bajo la vigencia de una norma que actualmente se encuentra derogada, teniendo en consecuencia –el Juez- que excluir dicho criterio del razonamiento a utilizar para fundamentar sus decisiones. Ello, por que tal como se afirmó ut supra, se trata de un criterio inaplicable para el establecimiento competencial de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los recursos contenciosos administrativos de anulación ejercidos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, por cuanto se fundamenta en la aplicación de una norma atributiva de competencia, acudiendo a la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en su artículo 185 ordinal 3°.

En este sentido, resulta de gran significación para el aquí disidente, señalar que las Inspectorías del Trabajo Regionales son órganos públicos de naturaleza administrativa dependientes del Ministerio del ramo, de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, que ejercen función administrativa, tal como se desprende de las disposiciones contenidas en los artículos 589 y 590 eiusdem, en concordancia con el artículo 586 de la referida Ley; tienen autoridad única y exclusivamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por lo que sus competencias y atribuciones se encuentran limitadas a la entidad territorial que corresponda.

Ello así a criterio de quien disiente, resulta necesario distinguir entre las Inspectorías del Trabajo Regionales -cuya competencia se circunscribe única y exclusivamente a la entidad territorial asignada- y las Direcciones Nacionales de Inspectorías del Trabajo cuya competencia es a nivel nacional, toda vez que de acuerdo con el criterio fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la referida sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002 (Caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), se estableció que las Inspectorías del Trabajo son órganos administrativos nacionales y en consecuencia “…el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

Quien disiente considera que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al fijar el referido criterio se refirió a las mencionadas Direcciones Nacionales de Inspectorías del Trabajo, por poseer éstas dentro de su ámbito de actuación competencia a nivel nacional y no a las Inspectorías del Trabajo Regionales cuyo ámbito de actuación tal como fue señalado con anterioridad se circunscribe a la entidad territorial asignada.

Tal señalamiento resulta reforzado por el aludido criterio sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la referida sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002 (Caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), al establecer que la competencia para el conocimiento de las pretensiones de amparo constitucional interpuestas contra las actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo corresponde al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región en la cual se verificó la supuesta lesión del derecho constitucional, a fin de garantizar al justiciable cuyos derechos han sido vulnerados, el acceso directo a los órganos de justicia.

Así pues se observa que el caso de autos está relacionado con la nulidad de un acto administrativo dictado por una Dependencia Regional adscrita a un Organismo Nacional, cuyo conocimiento -de acuerdo al espíritu del legislador de lograr una tutela judicial efectiva y accesible al justiciable – en principio debería estar asignado al Tribunal con competencia en lo contencioso administrativo en la Región correspondiente; y no por el contrario a este órgano Jurisdiccional cuya competencia en estos casos se debe circunscribir a las Direcciones Nacionales adscritas al referido Organismo Nacional. En tal sentido resulta pertinente traer a colación la sentencia N° 2004-0012 dictada por esta Corte en fecha 29 de septiembre de 2004 (Caso: Zoraida Contreras, Fraxedys Pérez y Otros contra la Dirección de Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado del Ministerio del Trabajo), en la cual se precisó lo siguiente:

“…esta Corte observa, que si bien la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no estableció un régimen transitorio competencial a los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa, hasta tanto se dicte la Ley que regule la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ello no obsta para que esta Corte en aras de garantizar una tutela judicial efectiva, de conformidad con los artículos 26 y 257 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, determine su competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional ejercida, por cuanto no existe acto alguno del Poder Público susceptible de ser excluido del control jurisdiccional.
(…)
visto que este Órgano Jurisdiccional tiene las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conforme a la Resolución que acuerda su creación; visto asimismo, que el Órgano Administrativo emisor del acto impugnado tiene atribuida su competencia a nivel nacional -Dirección de Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado del Ministerio del Trabajo-; y que el conocimiento de la presente causa no está atribuida expresamente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ni pudiera estar atribuido a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, por cuanto se trata de un órgano con competencia nacional y el objeto de la pretensión no está relacionada con la competencia asignada a dichos Tribunales por la materia; resulta forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a fin de cumplir con su labor jurisdiccional y en aras de garantizarle a los justiciables el derecho a la tutela judicial efectiva de acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente, establecida en el artículo 26 de la República Bolivariana de Venezuela declarar su competencia para conocer la presente causa”. (Negrillas del juez disidente).

En atención a ello, es de señalar el deber imperante de satisfacer las necesidades de los justiciables, atendiendo la realidad social, los valores y principios fundamentales propugnados en nuestro ordenamiento jurídico, a fin de garantizar una justicia accesible a tales postulados, la cual, luego de analizar las circunstancias en concreto, establezca los mecanismos idóneos y eficaces que respondan a las pretensiones de las partes involucradas, a través del restablecimiento de la situación jurídica infringida.

De igual forma, resulta necesario destacar que ante la inexistencia de un marco normativo competencial atribuido a los órganos jurisdiccionales para el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos ejercidos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo Regionales, es esencial que el Juez que conozca de tales controversias deba preservar los derechos involucrados, en tanto se encuentra en juego la razón social del acto administrativo dictado por tales autoridades administrativas, como es el sustento del trabajador y el bienestar y estabilidad del patrono en el negocio que desarrolla, haciéndose de esta manera más urgente la necesidad de protección, sobretodo ante la ausencia de dicha regulación atributiva de competencia, ya que de lo contrario se dejaría a los administrados en estado de indefensión al impedirles o dificultarles el goce efectivo de los derechos reconocidos por las autoridades administrativas al dictar actos administrativos en ejercicio de la función jurisdiccional.

Es de hacer notar que lo que se busca es esencialmente lograr la efectiva protección de los derechos y garantías de las partes involucradas en las controversias planteadas ante las Inspectorías del Trabajo a nivel regional. En este sentido, resulta contradictorio para quien disiente de la mayoría, que -en virtud del carácter social que encierran los actos administrativos derivados de las competencias y atribuciones de las Inspectorías del Trabajo Regionales que se encuentran limitadas a una entidad territorial determinada-, el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos de anulación ejercidos contra dichos actos esté asignado a un Tribunal con competencia Nacional con asiento en el Distrito Metropolitano de Caracas –como lo es esta Corte- ya que ello atenta contra el acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva consagrada en el Texto Constitucional y el espíritu del legislador, al crear en cada circunscripción judicial una Inspectoría del Trabajo capaz de solventar las controversias que se susciten entre los administrados en provecho del débil jurídico de la relación laboral –el trabajador-, limitando el acceso a los órganos de justicia y la realización de su cometido, como lo es, impartir justicia de manera expedita como fin primordial del Estado.

La mayoría sentenciadora, tal como se afirmara con anterioridad, señaló expresamente que esta Corte es el Órgano Jurisdiccional competente para conocer la presente causa en primera instancia, de conformidad con el criterio fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a tal efecto. De tal parecer se aparta el disidente, toda vez que considera que siendo el criterio referido anteriormente inaplicable por las razones mencionadas, resulta apremiante analizar ciertas circunstancias a los fines de determinar el órgano jurisdiccional que a criterio de quien suscribe el presente voto salvado resulta competente para conocer de casos como el de autos.

Resulta claro entonces que el caso de autos versa sobre una materia -recurso de nulidad contra un acto emanado de un órgano de naturaleza administrativa regional- que por su propia naturaleza compete a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el cual se recoge el principio de universalidad del control jurisdiccional de la actividad administrativa y la garantía a través de estos órganos jurisdiccionales, de los derechos legales y constitucionales lesionados por los actos dictados en ejercicio de la función administrativa. En función de ello se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 18 de diciembre de 2001 (Caso: FARMATODO, C.A.), estableciendo lo siguiente:

“…el artículo 259 de la Constitución consagra la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder. Luego, la Carta Magna garantiza a los administrados o a los funcionarios públicos, a través del precepto mencionado, un conjunto de garantías ejercitables a través de esos tribunales, tendientes a resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos o hechos dictados o ejecutados, en ejercicio de la función administrativa u omisiones o abstenciones de órganos o personas obligados por normas de derecho administrativo”.

De conformidad con el criterio parcialmente transcrito queda determinado que en el ámbito de actuación de las Inspectorías del Trabajo, se dictan actos que sobre la base de criterios materiales son de derecho social pero acogiendo el concepto orgánico de sus actos constituyen actos administrativos, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que la competencia para conocer de las acciones y recursos intentados con ocasión de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo Regionales está atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa, pero teniendo en cuenta o matizándolo con los principios de Justicia Social que benefician al débil jurídico.

A tal efecto, resulta importante destacar a criterio de quien disiente que la estructura de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra organizada piramidalmente de la siguiente manera: a) la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la cúspide de la jurisdicción; b) las Cortes de lo Contencioso Administrativo en un nivel intermedio, con competencia nacional; y c) los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia a nivel regional.

Dentro de esta estructura organizativa a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se le han asignado las mismas competencias y atribuciones que correspondían a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el ordenamiento jurídico, y por vía jurisprudencial a través de las diversas decisiones emanadas bien de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como cúspide y rectora de la jurisdicción contencioso administrativo, o bien de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal como garante de la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, en cabal cumplimiento de la disposición contenida en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, advierte quien disiente que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no estableció un régimen transitorio competencial a los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa hasta tanto se dictase la Ley que regule la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que, adicionalmente, ante la derogatoria de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el criterio jurisprudencial vigente hasta la promulgación de la referida Ley, que distribuía la competencia para conocer casos como el de autos, quedó en algunos casos sin contenido por cuanto constituye una interpretación de una norma derogada; ello no obsta para que esta Corte, con base en una tutela judicial efectiva, de conformidad con los artículos 26 y 257 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, determine la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de anulación, por cuanto no debe existir acto alguno del Poder Público susceptible de ser excluido del control jurisdiccional.

En atención a los planteamientos anteriores considera el disidente que no emitir un pronunciamiento de esa índole atentaría contra la tutela judicial efectiva que se ha integrado en el texto constitucional, impedirían el acceso a los órganos de justicia o haría de imposible realización el fin último de estos órganos jurisdiccionales, como es el de impartir justicia, valor fundamental que el ordenamiento jurídico ha de perseguir como fin primordial del Estado.

Lo anterior no pudo ser apreciado en el fallo aquí disentido, puesto que la mayoría en él decisora, se limitó a emplear como fundamento del referido fallo el último criterio fijado por la Sala Constitucional en materia de nulidad de actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo Regionales, el cual por ser último no resulta actualmente aplicable en virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, ya que a partir de derogatoria de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia el aludido criterio quedó excluido jurídicamente para el establecimiento del marco competencial sobre la nulidad de dichos actos como órganos regionales, sin tomar en consideración además de los anteriores planteamientos relacionados con la derogatoria de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la naturaleza de los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo Regionales, la realidad social, los valores y principios fundamentales propugnados en nuestro ordenamiento jurídico, a fin de garantizar una justicia accesible a tales postulados, que a criterio del Juez que disiente, representa una valoración de hechos y actos que constituyen el ejercicio lógico y necesario de la actividad apreciativa que el juzgador debe hacer para arribar a una conclusión acerca del órgano competente para conocer casos como el de autos.

Asimismo, a criterio del disidente resulta propicio destacar que el Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia proclamado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, está caracterizado por la garantía que tienen todos los ciudadanos de gozar de tutela judicial efectiva, lo que implica, entre otras cosas, la interpretación de normas constitucionales de forma que permita el efectivo ejercicio del libre acceso a los órganos jurisdiccionales, como un derecho fundamental de todo ciudadano, que garantiza la petición de justicia que no puede ser negado por ser un medio esencial para la obtención del amparo de la jurisdicción; y que se encuentran establecidos en la vigente Constitución como lineamientos principistas básicos.

En efecto, se observa que el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que “Toda persona tiene derecho al acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, inclusos los colectivos o difusos, a la tutela judicial efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”, lo que permite evidenciar que a la luz de los criterios constitucionales, el Poder Judicial tiene el deber de decretar -por mandato constitucional- a favor de los ciudadanos medidas tendentes a garantizar el goce efectivo de sus derechos constitucionales mediante su tutela efectiva.

Adicionalmente, es de hacer notar que el citado artículo 26 de la vigente Constitución establece el deber para el Estado de garantizar a los ciudadanos, el acceso a los órganos de la Administración de justicia y su eficaz y expedito pronunciamiento, sin dilaciones indebidas, formalismos o reposiciones inútiles, accesible, es decir, acercar la justicia al justiciable.

En efecto, el derecho constitucional de acceso a la justicia significa, no solamente la facultad de los particulares de acudir a la vía judicial para obtener el reconocimiento de sus derechos, sino que necesariamente implica la obtención de un pronunciamiento judicial oportuno, breve y eficaz, emitido por el juez idóneo para decidir el caso en concreto, permitiendo al justiciable acceder a la justicia sin obstáculos en el ejercicio de sus derechos.

En atención a ello, resulta relevante señalar el contenido del numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual constituye uno de los postulados de la tutela judicial efectiva que todo órgano jurisdiccional debe garantizar; a tal efecto, dicha normativa precisó lo siguiente:

“Artículo 49: El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(...omissis…)
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto”.

Esta garantía, es reconocida como un derecho fundamental en los artículos 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica) y 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y constituye un atributo del debido proceso y una garantía judicial de orden público.

Lo anterior, si bien nos introduce en la jerarquía del derecho en referencia, no lo define, y es por ello que a criterio de quien disiente se hace necesario señalar que el mismo consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario, esto es, por el juez que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento con respecto a un caso en concreto, de allí que el artículo 26 de nuestra Carta Magna imponga al Estado la obligación de garantizar “...una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita...” (Resaltado y Subrayado de esta Corte).

Interesa en este orden de ideas destacar, que se ha afirmado que el Juez Natural es aquel predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados asuntos; sin embargo, estima esta Corte que el derecho al Juez Natural no tiene un sentido meramente formal o de simple cobertura legal, sino que implica ciertas exigencias sustanciales y objetivas que van mas allá del rango y preexistencia de la norma atributiva de competencia, que garantizan los postulados fundamentales consagrados en nuestro ordenamiento jurídico y que se materializan a través de la desconcentración de la justicia, la simplicidad de los actos procesales, el acceso a la justicia, la obtención de pronunciamientos rápidos, derivados de la economía procesal y lo menos onerosa posible para el justiciable, lo que se conseguiría con Tribunales diseminados por toda la Geografía Nacional en la medida que el erario público lo permita.

Es claro pues, que si bien la gratuidad y prontitud en las decisiones se presentan como postulados constitucionales que esta Corte está llamada a garantizar, debe entenderse que los mismos deben ir aparejados con la accesibilidad que tenga el justiciable hacia los órganos jurisdiccionales para hacer valer sus derechos e intereses en conflicto. En ese sentido, considera quien suscribe el presente voto salvado que asumir la competencia para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra las Inspectorías del Trabajo Regionales resulta discordante con tales principios, toda vez que obligaría al justiciable cuyo domicilio se encuentre fuera del Distrito Metropolitano de Caracas, a movilizarse, en ocasiones a grandes distancias, provocándole en consecuencia un gran gasto dinerario que en definitiva atenta con el fin último que el Estado a través del Poder Judicial y con fundamento en los principios de gratuidad, accesibilidad a los órganos de justicia y prontitud en sus decisiones está llamado a tutelar.

En tal sentido, debe asumirse entonces que el derecho al Juez Natural se verá lesionado -en general- en los casos en que un órgano incompetente sea el que emita el pronunciamiento en determinada causa, es decir, cada vez que decida un asunto que no concierna a la especialidad que le es propia, independientemente del contenido sustancial de los fallos que de él emanen; una decisión que sustituya de tal manera al Juez Natural constituye una infracción constitucional de orden público.

De igual forma quien disiente del fallo procedente, considera que entre las bases constitucionales que debieron ser consideradas por la mayoría sentenciadora a los fines de orientar la solución que adoptara la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa, a los fines de determinar el órgano jurisdiccional competente para el conocimiento del presente recurso, se encuentra lo dispuesto en el artículo 257 del Texto Fundamental, conforme al cual el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia, que en el marco de un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, debe ser una justicia legal y material, es decir, que atienda a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos tomando en cuenta su realidad social y sus necesidades concretas, en el marco de los valores superiores que inspiran nuestro ordenamiento jurídico.

No debe olvidarse que el problema de la justicia es el problema de la mayor o menor correspondencia entre la actuación, norma o decisión y los valores superiores o finales que inspiran un determinado orden jurídico (Cfr. BOBBIO, Norberto: Teoría General del Derecho. Madrid, Editorial Debate, 1999, p. 33).

Por otra parte, el artículo 269 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que se refiere a la creación de los tribunales y a la determinación de sus competencias y que debe ser analizado conjuntamente con el 267 eiusdem, según el cual le corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial.

Así para quien disiente, el constituyente estableció como finalidad de este tipo de actuaciones el promover la descentralización jurisdiccional y de competencias del Poder Judicial y, ante el vacío legal en cuanto a la determinación de las competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ese principio también debió orientar la solución que brindara a la problemática planteada, para garantizar el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, entre otros.

En ningún caso puede el Juez excusarse del cumplimiento de los mandatos constitucionales dado que en todo momento debe atender al principio de supremacía de la Carta Magna y al de que la falta de ley reglamentaria de los derechos consagrados en ella no puede menoscabar el ejercicio de los mismos, tal como lo disponen los artículos 7 y 22 Constitucional. Antes bien, por la fuerza vinculante de los derechos fundamentales, los órganos jurisdiccionales, como órganos del Poder Público, están en la obligación de respetar y garantizar a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos.

Por otra parte el disidente considera que la desconcentración de la Justicia, constituye otro postulado de la tutela judicial efectiva, que implica la regionalización del cumplimiento o prestación de la función jurisdiccional, esto es, distribuir la justicia a los niveles territoriales y espaciales inferiores en el ámbito de su competencia, a objeto de que la causa sea sustanciada, conocida y decidida por el Juez que conozca de las materias afines con ella, garantizando así el principio de la economía procesal, a fin de que sólo llegue a esta Corte -en todo caso- para la revisión del fallo que hubiere recaído, si ello fuere procedente.

En tal sentido es evidente, que la intención radica en evitar concentrar en un sólo órgano del sistema de justicia el conocimiento de un número indeterminado de causas, sobre la única base de criterios no objetivos o meramente orgánicos, sin sopesar el contenido y naturaleza de la pretensión, y su mejor relación o afinidad con las materias propias del conocimiento que constituye la especialidad de otros Tribunales.

En razón de los anteriores planteamientos quien disiente observa, que el derecho de los particulares a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela desarrolla el desideratum de estado de justicia que recoge nuestro texto Constitucional, el cual se traduce en el derecho que tienen los particulares de acceder a los órganos jurisdiccionales y de ser atendidos con las debidas garantías constitucionales, sin obstáculos que impidan el ejercicio de sus derechos.

Resulta de gran trascendencia lo que sobre el particular estableció la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando precisó que “El Estado democrático y social de Derecho y de Justicia consagrado por la Constitución, al implicar fundamentalmente, división de los poderes del Estado, imperio de la Constitución y las leyes como expresión de la soberanía popular, sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y garantía procesal efectiva de los derechos humanos y de las libertades públicas, requiere la existencia de unos órganos que, institucionalmente caracterizados por su independencia, tengan la potestad constitucional que les permita ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a todos los poderes públicos al cumplimiento de la Constitución y las leyes, controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”.
También conviene señalar que por gozar los derechos fundamentales de preeminencia absoluta en nuestro ordenamiento jurídico, no podría la Ley restringir su ejercicio; de tal forma que, cualquier omisión legislativa que implique dilaciones en el proceso e impida el acceso a la justicia, desnaturalizaría el derecho de toda persona de acceder a los órganos jurisdiccionales, y en consecuencia perdería el sentido que el propio texto fundamental quiso darle.

Ahora bien, en cuanto a la necesidad de acercar la justicia al justiciable en garantía del derecho de acceso a los órganos jurisdiccionales que permita la efectiva defensa de sus intereses sin obstáculo alguno a combatir, observa quien suscribe el presente voto salvado que mediante Decreto N° 2.057, publicado en la Gaceta Oficial N° 31.201 de fecha 23 de marzo de 1977, se determinó que a los fines de la organización de la jurisdicción contencioso administrativa, se dividió el territorio nacional en circunscripciones especiales, lo cual conlleva a concluir que existen a nivel nacional Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo para conocer de la nulidad de los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo de cada Entidad Federal, capaz de garantizar al justiciable el acceso directo a los órganos de administración de justicia.

Así pues quedó precisado a juicio de quien disiente, que las Inspectorías del Trabajo Regionales son órganos administrativos con autoridad única y exclusivamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; que la existencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo permiten desarrollar una efectiva desconcentración de la justicia en esta materia; y que el conocimiento de la presente causa no está atribuida expresamente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica que rige al Máximo Tribunal del país.

En tal sentido, hasta tanto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia como cúspide de la jurisdicción contencioso administrativa ó la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal como garante de la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, en cabal cumplimiento de la disposición contenida en los artículos 335 y 336 numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -tal y como lo señala adicionalmente el literal “b” de la Disposición Transitoria de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela- decida cuál es el órgano competente para conocer de los recursos de nulidad ejercidos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo Regionales; quien suscribe el presente voto salvado considera que a fin de cumplir con la labor jurisdiccional encomendada y en aras de la desconcentración de la justicia y de garantizar a los justiciables los derechos a ser juzgados por su juez natural, el acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud una oportuna decisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Órgano Jurisdiccional competente para conocer del presente recurso contencioso administrativo de anulación es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región correspondiente; y en consecuencia esta Corte resulta incompetente para conocer la presente causa.

Quedan así expuestas, las razones que tuvo el disidente para salvar su voto frente a la mayoría sentenciadora.

Publíquese, regístrese y notifíquese. En Caracas a la fecha ut supra.

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-disidente

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Secretaria,

JDRH/16
AP42-N-2004-000008